基于人海和諧的陸海空間開發新格局構建路徑探析

劉大海,紀瑞雪,邢文秀,李彥平

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.自然資源部海岸帶科學與綜合管理重點實驗室 青島 266061;3.山東省商務廳 濟南 250002)

0 引言

統籌陸海發展和實現陸?？臻g一體化開發與保護,對于提升海洋資源利用效率和深化生態文明建設具有深刻意義,也是新時代國土空間規劃的必然需求?，F階段我國海洋開發與保護的形勢依然復雜嚴峻,人海不協調、不和諧現象仍然存在,高強度海洋開發利用造成的海洋環境污染、生態空間萎縮、生物多樣性降低和資源緊缺等突出問題成為制約沿海地區可持續發展的重要因素;空間規劃“多規合一”和“陸海合一”尚在摸索推進,陸海長期二元分割治理的局面及其弊端在短期內仍難以扭轉和根除[1]。

海洋是高質量發展的戰略要地,人類經濟社會發展高度依賴海洋。馬克思曾指出“社會化的人,聯合起來的生產者,將合理地調節他們和自然之間的物質變換”[2]。可以說,牢固樹立生態文明建設理念、加強陸海統籌以及促進陸?？臻g高效協同開發,對于推動人海和諧共生、互利共贏以及實現陸海聯動共進意義重大。中國式現代化建設離不開人與自然環境的良性互動和協同發展,而海岸帶作為人海交互最為密集、頻繁和重點的區域,其健康發展對于統籌陸?？臻g開發至關重要。

1 相關研究綜述

國土空間規劃改革是當前我國學界和規劃界的研究熱點,研究內容涉及土地利用規劃環境影響評價、“多規合一”與空間規劃體系構建以及城鄉統籌下鄉村規劃與可持續發展等多個方面[3]。自然資源部成立以來,陸海統籌相關研究成為沿海地區國土空間規劃編制的重要工作。隨著改革的逐漸深化,各界對陸海統籌路徑的理解愈加明晰:①陸海空間一體化是開發利用的基礎,必須準確把握陸海的概念內涵與特征差異[4],注重完善海岸線修測工作,明確沿海灘涂、圍填海造地和海島等特殊區域的性質、用途及適用法律,做到“摸清家底”;②深刻認識我國陸海空間規劃的沖突是不同邏輯起點和規劃管理體系下央地政府博弈能力差異的結果,具體表現在規劃管理邊界、國土空間分類、開發保護戰略和空間使用安排4個方面。因此,統籌邊界劃定、空間分類、用途調整和管控規則成為實現陸海統籌的必要手段[5]。此外,從產業更替的視角出發,將人類活動空間由陸域為主向陸海聯動的轉變,視為以空間拓展促進生產要素整合優化進而推動經濟發展的過程[6],則為陸海空間規劃賦予經濟學意義;基于復合系統論視角,研究國土空間規劃中陸海統籌的內在邏輯和深化方向,探究海岸帶復合系統協調的3個關鍵點即系統結構與功能完善、系統空間位置調整和系統輸出內容管控,則從理性思維角度為陸?？臻g一體化發展提供邏輯參考[1]。

陸海空間規劃作為實用性較強的學科架構,相關方法和案例研究較為豐富。例如:以英國為例,研究其海洋空間規劃的制度設計、關鍵內容和具體流程,并借鑒其做法經驗[7-8];以山東為例,從空間格局、產業發展、生態保護與環境治理、基礎設施建設以及管理體制等方面探索其陸海統籌實現路徑[9];結合珠海[10]、臨沂[11]和萊州[12]等地的國土空間規劃改革與發展進程,探究陸海統一用途管制視角下的基層規劃問題[13]。

綜上所述,國內對于陸海空間規劃問題的研究多集中于邏輯構建、意義分析以及具體的城市實踐,缺少對人海和諧理念的深層次內涵挖掘和路徑探析?；诖?本研究嘗試從人海和諧角度出發,探析陸海空間開發新格局的構建路徑,以期為新時期的國土空間開發和陸海統籌工作提供助力。

2 陸海空間開發新格局構建的邏輯要點

2.1 將人海和諧共進作為海洋開發的根本遵循

生命起源于海洋,人海關系是人與自然關系的重要方面。從系統論角度看,海洋作為地球自然生態系統,與以人類為代表的社會系統相互影響、相互作用,存在廣泛的物質、能量和信息交換。一方面,氣候變化、海洋災害、生境條件、資源儲量及其分布對人類生產生活產生不同程度的影響,在沿海地區的表現尤為明顯;另一方面,海洋開發活動依托海洋資源或海洋空間,對海洋系統自身造成外部擾動,這既包括過度捕撈和污染物排放等負向干擾,又涵蓋增殖放流、生態修復和水質凈化等正向作用。相較而言,后者居于主動地位,其作用更具能動性、長期性和制約性,而前者決定這種作用關系存在反饋效應,即人類對海洋不科學和不合理的開發利用活動最終將給人類自身帶來影響,由此凸顯人海和諧關系構建的重要性。人類開發利用海洋的最終目的是通過自身勞動實現對海洋這一自然客體的調整、控制和改造[14],以使其適合人類的生存發展,實現其與人類系統的良性互動。

2.2 以人海和諧理念推動海洋生態文明建設

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推動生態文明理論創新、實踐創新和制度創新,形成習近平生態文明思想,深刻闡釋人與自然和諧共生的內在規律和本質要求,是新時期推進生態文明建設和落實高質量發展的重要遵循[15]。海洋領域的生態文明建設作為實現人海和諧共進的必然要求以及推動海洋綠色可持續發展的必由之路,一直以來備受關注。當前我國經濟形勢處于向高質量發展轉型的重要機遇期,海洋生態文明建設的任務更加艱巨。加強海洋生態文明建設,努力推動陸海統一謀劃和統籌協調發展,科學布局陸海產業,實現陸海空間一體化開發,對于構建人海和諧、陸海統籌的陸海空間開發新格局至關重要。

2.3 用人海和諧理念指導海岸帶重點區域開發

海岸帶是陸海相互作用最強烈的區域[16],以占全國約13%的國土面積承載近40%的人口和70%的國內生產總值[1],是人口密集度最高、社會經濟活動最集中以及對人類生產生活影響最顯著的空間。海洋生態文明建設離不開人與海、海與岸這2對關系?；诖?要善于不斷突破意識邊界和提升認知水平,通過深入了解海岸帶生境條件和生物交互作用的過程與機理[17],推動海岸帶生態保護和修復工作;要秉持“綠水青山就是金山銀山”理念,注重加強海岸帶特征和特性研究,結合特殊區域特點,統籌陸海發展,優化產業布局,持續完善海岸帶空間規劃,實現陸海產業的相互補充和相互促進;要打破“重陸輕?！钡纳鷳B環境保護戰略思維定式[17],不斷推進基于生態系統的海岸帶綜合管理,將海洋與海岸帶作為陸海整體生態系統加以考慮[18],統籌協調資源環境保護與經濟社會發展,切實維護海岸帶生態系統健康,實現海岸帶科學、高效和可持續發展,從而推動人海和諧,真正建立陸海一體化開發共贏格局。

2.4 以人海和諧共贏實現海洋開發保護良性互動

海洋資源開發與保護是關系我國海洋可持續發展的關鍵問題,實現二者間的良性互動是推動人海和諧共贏、踐行生態文明思想和落實高質量發展的必然要求。人與自然和諧共生的現代化建設離不開海洋的高質量開發與嚴格保護,因此在新時期應堅持海洋資源保護與開發并重,最終形成海洋生態保護與海洋資源開發的良性循環。習近平總書記指出:“發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁,生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚”。海洋是實現可持續發展的重要空間和資源保障,碧海銀灘就是金山銀山,以人海和諧理念指導海洋開發保護,最終目的就是要實現開發與保護的良性互動,推動海洋全面高質量發展。海洋高質量發展的要求體現在經濟、社會、文化和生態等方方面面,必須堅持以人為本,堅持發展是第一要務、人才是第一資源、創新是第一動力,最終實現生產、生活和生態協調高質量發展。

3 陸?？臻g開發新格局的實現路徑

海岸帶是統籌陸海發展、構建人海和諧關系以及推動海洋生態文明建設的重中之重?；诤Ｑ蠛秃０稁б巹澒芾眢w系和實踐需求,從海岸帶規劃編制和用途管制、海域集約節約利用、海岸帶藍碳以及海洋要素市場化配置等方面入手,探究人海和諧理念指導下的陸?？臻g一體化開發實現路徑,具有典型實踐價值和指導意義。

3.1 科學編制海岸帶規劃

海岸帶規劃作為推進陸海一體化開發和統籌發展以及強化用途管制的切入點,是海岸帶區域空間治理的主要手段,直接影響沿海資源利用、產業布局、生態環境保護、防災減災和基礎設施建設等空間利用活動。沿海地區應以編制海岸帶規劃為契機,進一步優化海岸帶開發利用格局,推動人海和諧共生,實現海岸帶高質量發展。海岸帶規劃的具體編制工作應堅持問題導向,在明確海岸帶陸海生態安全格局、城鎮格局和產業格局的基礎上,科學劃定海岸帶核心管控的“區”與“線”,形成海岸帶重點管控邊界,探索陸海一體化保護與利用特殊管控空間制度,解決陸海一體化開發中的關鍵問題與矛盾。同時,注重從資源節約集約利用、生態環境保護與整治修復、產業布局優化以及高品質濱海人居環境打造等方面因地制宜開展專題研究,強化海岸帶規劃在重點領域的政策引導[19]。

3.2 加強海岸帶空間用途管制

加強海岸帶空間用途管制是踐行人海和諧理念、落實生態文明體制改革以及推進生態文明治理體系和治理能力現代化的必然要求。要以陸海統籌為基本遵循,立足海岸帶空間的整體性,堅持問題導向,對陸源污染防控、典型生態系統保護、資源開發利用和岸線公共空間保護等空間管制任務進行細化和深化,豐富用途管制的“工具箱”。①劃定海砂禁采區和限采區。基于近岸海洋地理環境、海砂資源稟賦、海洋動力條件和岸線自然屬性,劃定海砂禁采區和限采區,并實行分區管控。②劃定地下水禁采區和限采區。在禁采區禁止一切形式的開發建設采水,并制定地下水回補計劃;在限采區提高企業用水準入門檻,編制負面清單,禁止高耗水和高污染企業開采,并實行總量控制,避免超采引發地質災害和海洋災害。③劃定海岸建筑退縮線。嚴格控制近岸建設永久性建筑物,維護岸線的生態屬性,提高岸線的公共性和開放性,降低海洋災害風險。④探索編制海洋空間詳細規劃。將陸地詳細規劃制度科學合理地引入海洋領域,基于地方經濟發展、生態保護與現實管理需求,可選擇海洋經濟發達、用海強度高和用海矛盾突出的灣區,探索編制海洋空間詳細規劃,對用?；顒舆M行精細化管理。

3.3 提升海域資源節約集約利用水平

推動海域資源節約集約利用,是響應“全面促進資源節約集約利用”號召、推動形成集約高效海洋空間布局和人海和諧用海局面的必然要求。要立足區域海洋資源環境和經濟社會發展現狀,以高質量發展為目標,通過立體利用、分層設權、標準控制、布局優化和市場配置等手段,提高海域資源利用效率。具體路徑包括:統籌海域開發管理,從立體角度布局海洋產業和配置用?？臻g,開展海域立體利用模式研究,鼓勵各類用?；顒蛹嫒堇煤Ｓ?發展現代化海洋牧場等新興業態;完善海域立體分層設權的管理機制,有序開展立體分層設權實踐;強化用?？偭亢蛷姸瓤刂?科學限制單體項目占用海域的規模和岸線長度,設定產業用海控制指標,建立海岸線占補平衡制度;發揮市場主導和政府引導作用,引導資本自發流向高效的海洋開發利用方式,淘汰低效用海;建立閑置用海調查與收儲制度,釋放海域空間資源;建立健全海域使用管理全流程監督機制,提高海域開發利用與用海管理水平,從而以較低的空間資源消耗支撐沿海地區經濟社會發展。

3.4 推動海岸帶藍碳發展

提升海洋自然生態碳匯能力是助力國家實現“雙碳”目標的基礎性工作。要注重改善藍碳生態系統的質量和功能,結合海洋生態紅線劃定、“藍色海灣”建設、國家海洋公園設立和濱海濕地自然保護區建設等工作,借助海洋生態補償等手段,與全國范圍內的節能減排和低碳經濟等工作有機融合,加強流域環境和近岸海域污染綜合治理;建立基于陸海統籌的海岸帶生態保護與修復制度,改善海岸、海域和海島的生態環境功能,維持海洋生態環境健康和恢復力,增強藍碳生態系統的固碳作用,加強應對氣候變化的藍碳綜合管理;開展海草床、紅樹林和鹽沼等典型生態系統的碳儲量-通量調查評估,按照總體部署、試點先行原則,開展全國藍碳儲量和年埋藏速率監測評估,結合遙感觀測、固定觀測和移動觀測等多種觀測手段,加快建立藍碳生態系統監測評估業務體系,形成完備的藍碳調查、監測、報告、核查標準和評估規程;積極探索開發藍碳方法學,鼓勵自愿減排項目開發,支持藍碳交易平臺建設,推動藍碳產品價值實現;深化陸海生態環境協同治理以及海洋生物多樣性保護的雙邊和多邊合作,推動零碳低碳技術國際交流,提高我國在國際藍碳發展中的話語權和影響力,在構建海洋命運共同體中發揮引領作用。

3.5 推進海洋要素市場化配置

海洋要素市場化配置關乎海洋資源、空間利用效率效益提升和布局優化,是推動海洋經濟向質量效益型轉變,促進更高質量、更有效率、更加公平和更可持續的海洋開發,實現人海和諧共贏的基礎和前提。隨著我國海洋開發利用深度和廣度的持續拓展,尤其是海洋新業態和新模式的不斷涌現,用海需求擴增,海域資源稀缺性日益凸顯。因此,要進一步激發市場主體活力,提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性,在兼顧公平和效率的原則下實現海洋空間資源的高效配置;完善海域三維產權界定模式,優化產權配置效率,正確發揮市場作用,暢通海洋要素流轉通道;豐富陸?？臻g開發的制度保障,有序推進海域使用權一級市場開發和二級市場流轉,提高用海審批效率和要素配置效率,形成科學高效和合理有序的用海秩序。

4 結語

隨著人類海洋世紀的快速推進,海洋資源與海洋空間的重要性日益凸顯,科學用海成為更好發揮藍色國土經濟社會發展綜合效用的必然要求。要切實把握“形成并維護人與海洋的和諧關系”這一核心命題,深刻認識人海和諧理念在指導海洋生態文明建設、推動海岸帶地區健康發展以及實現海洋開發與保護良性互動中的重要作用,從科學編制海岸帶規劃、加強海岸帶空間用途管制、集約節約利用海域資源、推動海岸帶藍碳發展以及推進海洋要素市場化配置等方面出發,正確處理人海關系,努力構建基于人海和諧理念的陸海空間開發新格局,為海洋事業發展提供助力。