協同政府理論視角下江蘇政府部門的海洋協同管理研究

胡舜華,張宏遠,曹園園,顧云娟

(1.江蘇海洋大學 連云港 222005;2.江蘇省海洋經濟監測評估中心 南京 210000)

0 引言

海洋是高質量發展的戰略要地,是構建新發展格局的藍色空間,也是各國政治經濟較量的重要平臺。我國是海洋大國,海域面積遼闊,擁有豐富的海洋資源。江蘇是海洋大省,臨海擁江,具有獨特的區位優勢和海洋資源。但從海洋經濟發展實力來看,2020年江蘇海洋生產總值為7 828億元,在全國排名僅為第六位,與排名首位的廣東相差近萬億元。因此,江蘇要實現從海洋大省向海洋強省的轉變,必須強化海洋管理,而職責清晰和運轉高效的海洋行政機構是發展海洋經濟的重要組織保障。2018年國務院政府機構改革對海洋管理體制和海洋行政機構做出調整,江蘇也在同年的省級行政機構改革中做出積極調整,撤銷海洋行政機構模式,將原江蘇省海洋與漁業局的職能拆分到若干其他部門之中。這種變革方式有助于各類海洋資源的綜合管理,符合陸海統籌的根本原則,在一定程度上緩解以往職責交叉的矛盾。然而相對劇烈的模式變革往往直接導致海洋行政機構的管理功能弱化,不能獨立行使行政權力,從而在政策制度的貫徹執行上遇到阻礙。尤其在面對“碎片化”的管理問題時,更需要拆分后的各部門和各組織加強協同合作。改革后的江蘇海洋管理部門之間缺乏協同,究其根源是海洋事務的綜合性與海洋行政管理體制的不協調,因此解決該問題必須從海洋行政管理體制內部入手。

1997年英國政府首次提出“協同政府”(Joinedup Government)理念,并圍繞協同政府理念進行一系列制度性變革。此后協同政府成為歐美國家政府改革的發展趨勢,并擴展至澳大利亞和新西蘭等國家。協同政府理論從部門之間的關系出發,采取有效提高不同政府部門合作效率的政府建設模式,其核心是政府制定有效可行的政策,整合相互獨立的公共服務提供主體,建立跨部門協同機制,最終實現政府目標。國外對于協同政府理論的研究較為領先,如Richards等[1]詳細分析英國政府圍繞協同政府理論頒布的相關政策,Bogdanor[2]梳理協同政府的歷史并展望其發展前景,Humpage[3]研究并比較分析澳大利亞和新西蘭等國家建設協同政府的情況。國內針對協同政府的研究大部分是介紹其他國家尤其是英國政府改革的經驗,并從政府內部協同[4]、英國協同政府改革的政策措施[5]以及跨部門協同在國內案例中的應用[6]等方面研究協同政府理論及其在我國的應用。國外協同政府的建設經驗和國內多視角的分析研究為江蘇在海洋管理體制和海洋行政機構調整后的協同管理提供理論支撐和應對思路。

1 協同政府理論框架

協同政府是指為提高跨部門合作質量以實現政府追求的共同目標,在解決針對職能管理的“碎片化”問題時,打破傳統的組織界限,有效協同各個相互獨立的政府部門和組織的機制[7]。從概念出發可總結協同政府的3項特征:①政府應具有強大的決策能力。雖然在管理公共事務時應多元化和多中心化以實現協同效應,但政府作為規章制度的制定者在實際中占據主導性地位,這就要求政府提高自身的決策能力,做出的決策應是整體的且能夠有效貫徹的。②政府應通過多方協同合作提供優質和高效的公共服務。公眾的多樣性決定公共服務類型的多樣性,因此在提供多樣化的公共服務時,政府應作為黏合劑團結不同服務供給主體的力量,使其更有效率地提供公共服務。③公共服務的核心是信任,政府應建立融合差異的協同精神文化。協同政府并非簡單意義上的部門合作,而是從思想到行為的協同合作。要想協同具有不同目標的組織,須建立相互信任的誠信關系,轉變“零散化”思想,真正成為協同政府。從協同政府的內涵和特征可以看出,協同政府是政府的良性狀態[8],能夠統一不同公共服務供給主體的行動,提高政府的服務效果。因此,研究協同政府理論對于我國的行政管理體制改革具有重要的參考價值。

從發達國家協同政府的實踐來看,協同政府的實施共分為4個層面[9]。①第一層涉及組織內部的思想文化。協同政府理論強調平等、自治和結果導向,須從思想和文化上改變傳統的官僚等級制。在治理過程中鼓勵更多不同性質的組織進行合作,提高實現跨組織合作目標的能動性。②第二層涉及各組織間的合作。協同政府理論提倡的合作是在有特定政策目標時,在保持原本部門界限的前提下,以信任為基礎進行的跨部門和跨組織合作。協同政府的合作方式、規模和成員等因素是多變的,包括公共部門和私人部門之間、政府與非政府之間、政府部門之間以及中央與地方之間的合作等。③第三層是面向公眾提供服務。協同政府理論強調政府通過“一站式服務”的方式,在政策執行時及時向公眾反饋,提供機會使服務對象參與討論,在更好地利用各方資源的同時節省政府資源,使政府公共服務更符合公眾需求。④第四層是中央政府的決策統一,并通過責任和績效管理進行協調監督。在處理復合型問題時,中央政府應首先成立綜合性機構,在聽取各方意見后形成統一的決策。在地方執行政策時,中央可根據設立的相應目標,以目標和績效為考核方式進行監督。通過上述4個層面的實踐,實現政府由上到下、由內而外以及從理念到執行的全方位協同。

根據協同方向的不同,可分為上、下級部門之間的“縱向協同”以及同級政府之間和同級政府不同部門之間的“橫向協同”。根據協同對象的不同,可分為政府體系內部多個部門之間的“內部協同”以及公共部門、私人部門和非營利部門共同參與的“外部協同”。根據協同內容的不同,可分為“決策協同”和“執行協同”,其中決策協同是不同部門在政策制定過程中通過相互協商形成一致目標,而執行協同是不同部門在政策執行過程中通過協同達成行動統一[10]。從多層次研究協同政府的建設,有助于理順和改善各公共服務供給主體之間的關系,在完善公共服務體系方面有一定的借鑒意義。

2 江蘇政府部門海洋管理的現狀和存在的問題

2.1 海洋管理現狀

2018年我國在政府機構改革中對海洋管理體制和海洋行政機構做出調整,體現國家對海洋管理的新理解,意味著我國海洋管理體制從“集中型”走向“分散型”的整合之路。中央海洋管理體制改革完成后,各沿海地區迅速響應中央號召,在新一輪政府機構改革中形成多樣化的海洋行政機構模式,如加掛牌子、部門管理機構、政府直屬機構和撤銷海洋行政機構[11]。江蘇迅速組織省級機構改革,并選擇從未在中央和地方政府層面推行過的撤銷海洋行政機構模式。這種模式與國家海洋行政機構改革類似,即取消江蘇省海洋與漁業局,將其職能拆分到若干其他部門,但并未保留海洋與漁業局的牌子。其中,原江蘇省海洋與漁業局的主要職責并入此次改革新組建的江蘇省自然資源廳,海洋環境保護管理由江蘇省生態環境廳負責,漁業管理由江蘇省農業農村廳負責,海洋自然保護區管理職責并入江蘇省林業局(省自然資源廳的部門管理機構)。本次改革后,江蘇海洋管理機構的設置與中央的設置十分接近,由省自然資源廳作為管理主體,加強央地機構設置的同質性。同時,這樣的職能拆分優化省級各類海洋管理職能,海洋管理的職責體系變得更加清晰與科學,力爭做到“一類事項原則上由一個部門統籌”,在很大程度上緩解之前多頭管理和職責交叉等問題,但從海洋行政機構自身來看,江蘇省級海洋行政機構的屬性、地位和級別被明顯弱化。推動江蘇海洋強省建設是系統工程,包括經濟、生態環境、海洋資源和執法等多個領域,而改革后的海洋管理職能分散化配置和海洋行政機構明顯弱化需要更多的部門參與海洋管理。那么,協調好這些部門的關系以及加強各部門之間的配合成為重大課題。

連云港、鹽城和南通3個地級市是江蘇海洋經濟發展的“主戰場”,也是江蘇高質量發展的“主陣地”,加強這沿海3市之間的協同是江蘇海洋管理的重要環節。沿海3市和其他沿海地區所構成的沿海區域主發展軸、臨海新興發展軸和近海海洋經濟發展軸是“十四五”期間江蘇沿海重點發展的“三縱”發展軸。根據江蘇“十四五”海洋經濟發展規劃,沿海3市具有差異化定位,目標任務也有所不同,但海岸帶和海洋資源保護以及海洋生態文明建設等工作都需要各地方政府海洋管理部門的合作,以實現協同效應。目前在鹽城東臺法院設立的黃海濕地環境資源法庭就是很好的沿海3市協同案例,通過司法保護合力,共同提高黃海濕地保護、管理和利用水平。但在海洋生態保護的其他方面以及海岸帶資源管理方面,沿海3市之間還未有協同行為,缺乏溝通和產業分工協同,尤其在地方政府競爭和部門利益的驅動下,某些產業出現同質性惡行競爭,既不利于全省海洋經濟的發展,也會導致重復性建設和海洋資源無序開發。

2.2 存在的問題及其原因

江蘇省委、省政府高度重視海洋經濟和沿海地區的發展,尤其是江蘇沿海地區高質量發展的深入實施使加強海洋經濟管理迫在眉睫。在2018年的政府機構改革中,江蘇海洋行政機構大規模調整,海洋管理的組織架構和職能有所完善。但由于機構改革剛剛落地,全省以及沿海3市仍在政府海洋管理中存在一些問題。

2.2.1 協同理念貫徹不足

行政文化是公共行政的靈魂,對公共行政發揮定向、驅動和規范的作用。機構改革后的陸海資源得到統籌管理,但漁業養殖、生態保護和港口建設等事項又分散到不同的管理部門。由于各部門的管理目標不同,如果沒有相互信任的誠信關系,必然導致矛盾沖突。目前海洋部門的協同缺乏內在驅動力,導致政府決策時難以有效黏合各管理主體,部門內部存在的本位主義思想也是重要的影響因素。海洋具有整體性和流動性的特征,在海洋治理的過程中尤其需要各區域和各部門的通力合作。缺乏協同理念導致海洋公共問題治理存在失靈情況,尤其是海洋環境治理,任何區域在重視發展經濟的同時忽視環境治理均會導致海洋環境污染,相鄰區域的海洋環境也會受到影響。因此,政府應從全局出發,為長遠考慮,做出能夠有效貫徹的決策。

2.2.2 海洋管理職能分散

海洋管理是復雜的系統性工程,須從權益、資源和環境整體利益出發實施綜合管理。在機構改革之前,江蘇省海洋與漁業局負責制定和實施全省海洋與漁業發展戰略和規劃,統籌管理全省海洋工作。在機構改革之后,海洋管理職能被拆分到若干部門,但未明確海洋發展統籌部門,且各主管部門職能存在交叉,造成溝通、協調和執法不暢,政府管理的統一效力大打折扣。同時,各部門在制定相關政策時僅局限于本部門所轄區域,難以從大局考慮,導致政策沖突時有發生。

2.2.3 協同機制尚未建立

海洋管理機構的改革使各部門職能得到優化以及職責體系更加清晰,但也使得管理“碎片化”,部門之間愈加疏離。省級層面未發揮“黏合劑”作用,沒有搭建部門協同平臺,降低跨部門合作的積極性和主動性,導致海洋管理合力效果并不明顯。根據《江蘇省海洋經濟促進條例》,市、縣(市、區)人民政府有權根據本行政區的海洋經濟發展情況建立相應的協調機制,以協商解決海洋經濟發展中的重大問題。但目前江蘇沿海3市及其轄區大多尚未建立海洋經濟發展議事協調機構,海洋經濟發展和海洋整體發展均缺少頂層設計和系統謀劃。同時,由于部門主義普遍存在,各部門往往追求部門利益最大化,而缺乏協同的海洋資源開發,必然導致重復性建設,形成資源浪費。海洋的自然屬性使海洋管理具有特殊性,海洋事務往往涉及多個部門、多個領域和多個地區,出現安全和生態等問題時由于難以明確劃分責任,導致多方相互“扯皮”。

2.2.4 沿海3市缺乏協同

連云港、鹽城和南通在以經濟建設為中心的指導思想下大力發展本地海洋經濟,而缺乏協同的海洋資源開發必然導致產業錯位和重復性建設。2019年《江蘇省海洋經濟促進條例》提出應形成各具特色、優勢互補和集聚發展的格局,避免同質化競爭[12]。例如:由于港口經濟的經濟效益顯著,沿海3市都積極布局港口建設;而港口業務具有很強的同質性,盲目集中建設就會導致資源浪費;江蘇沿海港口的功能布局不清晰,分工協作意識有所欠缺,均影響港口群的整體競爭力,其根源還是地方政府的本位主義嚴重,缺乏海洋協同管理意識。此外,在重點領域的創業以及海洋產業的創新方面,沿海3市也缺乏合作,因此推進沿海3市的一體化進程是加快江蘇海洋發展的重要環節。

3 以協同政府理論優化江蘇海洋管理的對策建議

3.1 樹立信任共享的行政理念

協同政府理論的第一層強調組織內部應樹立平等、自治和結果導向的思想文化,部門之間的主要價值要素包括信任和共享理解,其中信任是不同部門協同管理的前提,而共享理解是不同部門互相信任的橋梁。海洋事務龐大而復雜,海洋和陸地本就相通,因此海洋管理也涉及與陸域管理部門的協同。目前海洋管理因利益差異以及地方政府的經濟競爭,難以實現協同管理,其根本原因是缺乏開放協同的行政理念。當沒有部門協同或各個部門只關注各自部門事務時,部門的治理能力就難以提升;如果海洋管理部門仍秉持部門主義觀念,則不利于海洋發展總體目標的實現[13]。協同政府并非簡單意義上的部門合作,即將各個部門的所有資源相加,而是必須發生跨部門的協同行為。因此,協同政府的基礎是從思想到行為的協同合作,要建立相互信任的誠信關系,進而樹立整體觀念和伙伴觀念,將開放、共享和協同的理念融入整個發展過程。在當下政府部門的海洋管理中,各個部門既須整合協同資源,更須樹立開放協同的理念,平等對話和理性協商,不僅有利于管理協同的落實,而且可在協同過程中學習其他部門的經驗,從而提升本部門的治理能力。

3.2 設置海洋發展協調機構

高質量打造江蘇海洋經濟隆起帶須一體化布局海洋產業,將沿海3市作為統一的協同經濟體,優化海洋資源配置和海洋產業布局。協同政府理論的第二層提倡當有特定政策目標時,在保持原本部門界限的前提下,以信任為基礎進行跨部門和跨組織合作。根據國外的實踐經驗,在處理綜合性事務時主要設置任務型組織以增強跨部門業務的協同處理,包括跨部門的委員會或領導小組。任務型組織主要以任務為導向,打破以職能為主要邊界的組織壁壘,提高各相關部門的協同性,其成員可以是政府部門和非政府組織,也可以是個人。在海洋管理的實際工作中,海洋行政管理部門是治理主體但具有局限性,而非政府組織的專業化和靈活性特點正與政府部門互補,因此在組建任務型組織時加入非政府組織更有利于達到政策目標。在江蘇實際處理海洋發展相關問題時,可設立涉海綜合協同機構或海洋工作領導小組,對海洋發展事業“定方向、制政策、化矛盾、促合力”。山東在本次改革中設立省委海洋發展委員會以及在沿海多市設立市委海洋發展委員會,就是可供參考的范例。其中,省委海洋發展委員會由省委書記擔任主任,由省自然資源廳和海洋局相關領導以及海洋相關成員單位人員組成,既能夠從當地實際情況出發并適應當地發展需求,也有助于發揮統籌協調的作用。此外,可建立海洋工作領導小組或聯席會議機制,加強對海洋資源和生態文明等事務的協調。

目前在江蘇推行實施效果良好的“河長制”也是任務型組織的應用典范。河長制由水利部和生態環境部等10部委聯署推行,河長辦公室在協同層面為各部門搭建合作橋梁,對各部門力量進行統一協調,避免部門之間的利益競爭。河長辦公室組織協調、多部門協同聯動和社會廣泛參與的協同理念[14]在改善水資源環境方面發揮積極作用,由于水資源治理與海洋治理具有許多共通性,更加值得借鑒與學習。江蘇在機構改革后不再保留海洋行政機構,此時設立海洋協調機構或海洋工作領導小組有利于江蘇海洋強省建設。同時,對于海洋經濟發展水平高或潛力大的市、縣(市、區),可根據《江蘇省海洋經濟促進條例》,推動建立相應的海洋經濟發展議事協同機構,協調解決海洋發展尤其是海洋經濟發展中的重大問題。

3.3 推動海洋信息制度化共享

協同政府理論強調在處理跨部門公共事務時,各主體應形成穩定的組織關系和協同的行動效果,而信息的共享就是實現協同的基礎。海洋信息相比一般的政府信息更具特殊性,會牽涉廣大的利益群體,如海洋漁業和海洋環境保護等政策都與公眾利益密切相關。海洋信息的公開與共享將促進公眾主動參與相關公共事務,有助于推動服務型政府建設,一些發達國家早已以法律形式對海洋信息公開加以規制。例如:加拿大專門設立海洋事務機構委員會,實現海洋事務信息公開和協調海洋相關政策,同時設立漁業和海洋圖書館,作為政府體制外的利益關系人為公眾提供信息和服務[15]。

我國海洋信息的制度化和組織化建設已取得顯著效果。從2005年開始江蘇逐步完善海洋經濟和資源環境等方面的基礎數據和資料,并初步構建海洋資源與經濟管理信息化的基礎框架。但從總體來看,江蘇海洋信息的共享工作還存在明顯的“短板”,如缺乏頂層設計和長遠規劃,基礎和核心技術自主研發能力弱以及應用手段單一[16]。由于海洋信息分屬不同的管理部門,各部門獲取的海洋數據資料較難實現實時共享。因此,應建立海洋信息數據的統一標準,促進各部門在收集相關數據后進行處理和共享,同時綜合運用多種研究方法,研究構建符合江蘇發展實際需求的海洋經濟高質量發展監測評價指標體系。這些都需要深化有關部門之間的合作,形成海洋信息制度化建設和管理,促進海洋信息資源共享,創造有效的信息公開環境。隨著大數據時代的到來,海洋管理部門應更好地利用信息化平臺,開發智能化的海洋綜合管控系統,推動海洋信息互聯互通[17],更好地促進各部門之間的協同。山東在《海洋強省建設行動計劃》中重點提出“建設省級海洋大數據平臺,開展市級海洋大數據示范應用”[18]。

3.4 打開海洋環境治理新格局

海洋資源的快速開發在釋放巨大紅利的同時,伴生環境污染和生態破壞等諸多問題,因此在發展海洋經濟的同時,也應高度重視生態文明建設,加強海洋環境污染防治,保護海洋生物多樣性,有序開發利用海洋資源。由于海水具有流動性,海洋環境突發事件具有不可預測、傳播速度快、涉及面廣和危害大等特性,決定海洋環境僅依靠某個區域的力量難以有效治理。尤其在區域水污染防治方面,須制定統一的主要污染物排海的地方標準,沿海、沿江和沿河地區的相關機構開展綜合整治,明確各自的職權和職責,不斷提高參與治理的意識與程度,推動水污染的同步防治。

在加強污染防治的同時,要推進綠色低碳循環發展和產業綠色發展,加快低碳轉型,增強生態系統的碳匯能力,展現江蘇的“生態綠+海洋藍”。完善海洋環境監測體系,構建海洋、陸地、岸線、港口和產業“五位一體”的環境監管體制,提升海洋突發環境事件的應急處理能力。在推進生態空間管控以及生態系統和生物多樣性保護等工作時,生態環境、自然資源和農業農村等部門應一齊發力和科學規劃,嚴守生態保護紅線。堅持生態優先和綠色發展的理念,通過協同治理打開江蘇海洋環境治理新格局,營造人與自然和諧共生的宜居環境。

3.5 協同構筑基礎設施體系

江蘇瀕海擁江跨淮,自然地理條件優越,推進海洋強省建設須遵循“陸海統籌、江海聯通”的原則,統籌開發利用陸海資源,加強基礎設施體系建設。要提升江蘇沿海地區基礎設施的現代化水平,就須構建多式聯運系統,統籌港口、公路、鐵路、航道和過江通道建設,同時提高水利支撐能力。尤其在推進重大基礎設施建設時,各管理部門尤其是交通運輸、自然資源和水利等相關部門應協同規劃,從頂層設計出發完善綜合交通運輸體系,拓展江蘇海洋經濟發展空間。

以江蘇沿海3市港口為核心,探索港口群一體化治理,打造沿運河城鎮軸的交通通道。完善沿海和沿江港口功能和集疏運體系,推進各港區的疏港鐵路和公路專用線建設,打通江海河聯運通道。優化省內綜合交通樞紐布局,積極發展多式聯運,完善沿海鐵路和公路交通網,提升航空服務能力,構建海陸空一體的現代綜合交通網絡。建設沿海城鎮軸的運輸大通道,增強中心城市與長三角核心區的交通聯系;建設沿東隴海城鎮軸的陸橋運輸大通道,共建中西部地區的戰略出海口;建設沿江干線鐵路,強化對內和對外的溝通聯系[19]。隨著物聯網、大數據和5G通信等新技術的廣泛應用,新一代信息基礎設施的建設布局愈發重要,應推進新型數據中心和大數據平臺等信息基礎設施建設,深度融合“互聯網+海洋”,建設江蘇的“深藍大腦”。

4 結語

海洋管理是海洋強國建設的重要組成部分,但目前我國的海洋行政機構作為實施海洋管理的核心仍存在不足。本研究選取我國沿海地區中生產總值全國領跑而海洋生產總值相對落后的江蘇作為研究對象,分析2018年省級行政機構改革后江蘇政府部門的海洋管理現狀;江蘇在改革中采取的撤銷海洋行政機構模式是全新的嘗試,在實施過程中有一定的風險,仍須在實踐中不斷完善,因此本研究從協同政府理論視角出發分析改革后江蘇海洋協同管理存在的問題及其原因,并提出對策建議,以期填補省級海洋行政層面的研究空白。省級海洋管理處于承上啟下的關鍵地位,其改革與完善不可能一蹴而就,須持續和深入推進,使其成為海洋強國建設的堅實體制保障。