國際法框架下核廢水排海追責機制的完善
——以日本福島核廢水排海為例

張方建

（上海政法學院經濟法學院，上海 201701）

日本利用核能與排放核廢水的行為分屬兩種不同性質的行為。利用核能發電屬“國際法不予禁止的行為”。若由地震、海嘯等因素造成核泄漏，給他國造成損害，由此引起的責任為“國際法不予禁止行為的國際損害賠償責任”。該責任不以違反國際義務為前提，但將人為產生的核廢水排海卻違反了國際法關于放射性廢物處置的相關規定。其中， 《聯合國海洋法公約》 明確規定，保護和保全海洋環境是各締約國必須普遍履行的國際法律義務。[1]日本不顧核廢水排海行為對海洋環境可能造成的危害，顯然違背了國際義務。

一、目前國際法框架內的責任追究機制

1.通過外交途徑。在國際法上，國家不當行為責任的承擔，可以訴諸外交途徑，具體方式包括抗議、發表聲明、談判、協商等。由于通過外交途徑追究當事國的責任對抗性不強，因此成為各國首選的責任追究方式。對于日本核廢水排海計劃，可能受到不利影響的國家可在外交上發表聲明，抗議這種不負責任的行為，督促其切實履行國際義務，及時中止排海計劃，或采取其他合理的處置措施。若日本實施了排海計劃，受損國可就其遭受的損害與日本進行外交談判或協商，要求其承擔修復責任，并對其損失進行賠償。

2.實施反措施。在國際法理論中，反措施是指受損國為敦促行為國及時中止不法行為并承擔賠償責任，針對行為國采取的以維護自身合法權益為正當基礎的臨時報復性措施。[2]反措施必須遵循國際法原則，不能侵犯人權，不可訴諸武力威脅等。若日本執意實施排海計劃，各國可單一或聯合作出反措施。比如，限制交易、資源封鎖等。迫使日本達成妥協，積極履行國家義務，及時中止傾廢計劃。需要注意的是，反措施通常是在責任國已實施不法行為之后才采取的，但由于核污染損害具有不可逆性和災難性的特點，應允許各國在日本已有實施傾廢行為的明確意圖但尚未具體實施之前采取。

3.通過司法途徑。司法途徑是指以國際訴訟或仲裁的方式解決爭端。司法途徑有四個特點：一是裁決主要根據國際法規則或原則作出；二是解決爭端的程序較為固定；三是裁決結果對當事國雙方具有法律約束力；四是司法途徑通常作為外交途徑的補充。[3]日本實施核廢水排海計劃后，受損國可以日本為被告，請求國際法院或仲裁機構判令其承擔相應的國家責任。除此之外，受損的國家、個人或法人還可在日本國內起訴來維護自身合法權益。《聯合國海洋法公約》 第235條第2款規定，各締約國對在其管轄或控制范圍內的自然人或法人污染海洋環境所造成的損害，應確保根據其本國法律制度，受害方可以提起申訴從而獲得迅速和適當的補償或其他救濟。

二、目前責任追究機制的不足

1.外交途徑與反措施的不足。第一，外交途徑雖程序簡便、對抗性弱，但缺點也十分明顯，其解決問題的效率和效果并不理想。因為通過外交途徑是否能追責成功取決于加害國是否主動履行國際義務，而加害國往往拒絕或不積極履行國際義務，這就使得責任承擔不能有效實現。第二，雖然采取反措施相較于外交途徑更易達到督促加害國自覺履行國際義務的目的，但由于反措施造成的不利影響是雙向的。比如，限制交易，在對加害國的經濟發展造成沖擊的同時，受損國的經濟也承受著相應的不利影響。

2.司法途徑的不足。第一，公共區域起訴主體缺失。通過司法途徑追責，要明確起訴主體，即由誰擔任原告。若放射性物質飄散至他國領海，可直接由受損國擔任原告。若放射性物質飄散至國家管轄范圍外的區域，比如公海，由于其不屬任何國家所有，因此難以確定由誰擔任原告，也就存在著起訴主體缺失的問題。第二，因果關系認定困難。若要求日本對他國遭受的損害承擔國家責任，須證明損害與排海行為之間存在因果關系。在跨國環境污染損害案件中，因果關系的證明一直比較困難，再加上核污染的特殊性，因果關系的認定更是難上加難。首先，核污染損害具有滯后性。要認定若干年后顯現出來的損害是福島核廢水中放射性物質輻射導致的，這在理論和實踐上均存在困難。[4]其次，在損害顯現上，核污染損害與侵害行為之間不僅存在時間跨度，還有著空間距離。在洋流作用下，各地區排放的污染物有可能流入同一區域。第三，修復責任承擔滯后。若要通過司法途徑要求日本履行核污染損害修復責任，須待裁決結果作出后才能訴諸執行。而污染物阻隔與清除等修復措施通常越早實施效果越佳。在等待裁決的時間段里，若污染物擴散或被越來越多的海洋生物吸收而難以阻隔和消除，極易錯過最佳修復期。損害發生后，責任國往往想擺脫責任而非履行責任。受損國已經受損且未得到任何彌補而先行承擔巨額修復資金，無論是從法學理論上還是從道義上來講，都不具有正當性，受損國也往往不愿替責任國先行承擔修復責任。第四，懲罰力度不夠。當前的追責機制，無論是外交途徑、反措施，還是司法途徑，都只具有彌補性，不具有懲罰性。如果僅要求責任國承擔彌補性賠償責任，而不施加懲罰，會助使其產生放縱心理：既然排廢無懲罰，造成損害才需賠償，無損害就無須擔責，處理成本又高，索性直接排海。為何日本不顧譴責，執意實施排海計劃，根本原因并不是出于經濟成本的考量，而是當前追責機制中沒有相應懲罰機制來約束這種排廢行為，或目前追責機制起不到相應的威懾作用。

三、責任追究機制的未來展望

1.成立代表公海利益的專門機構。公海作為公共資源，屬人類共有。當某國造成公海污染時，現行國際規約只規定加害國應承擔相應責任，而未明確誰可作為起訴主體進行追責。當公海修復主要靠加害國自覺時，受損生態得不到應有恢復是必然的。基于公海生態保護無人監管和追責的現狀，成立代表公海利益的專門機構不失為恰當且有效的選擇。該專門機構應具有兩方面職權：一是管理涉及公海生態環境保護各項事宜的權利；二是代表公海利益進行追責的權利。[5]這兩種權利均可通過簽訂公約的形式加以賦予，在各締約國接受公約約束的情況下，權利在實踐方面并無障礙，但在操作層面卻存在窘境。根據現行國際法規則，只有主權國家才有國際法院訴訟資格，國際組織、法人、自然人均不能成為訴訟主體。這就致使專門機構代表公海利益向國際法院起訴成為不可能。隨著國際組織群體日益壯大和活躍，其參與各種議題討論及爭端解決的現象越發普遍。國際組織能否取得國際法院訴訟資格成為某些爭端能否被有效解決的關鍵，國際社會對將國際組織納入國際法院訴訟當事方的呼聲也越來越大，期待將來，這一問題能夠被根本解決。另外，生效的仲裁裁決與國際法院判決具有同等法律效力，專門機構雖無法向國際法院起訴，但可考慮通過仲裁進行追責。

2.落實風險預防原則。針對核污染事件，可從兩方面落實該原則。一是加強行為規制。將“只要無法證明有害就可傾倒”變為“只要不能證明無替代處置方法就不能傾倒”。考慮到放射性危害的嚴重性，在有替代方案的前提下，即便是低放射性核廢水，將其排入海洋也是對風險預防原則的違反。二是降低損害認定標準。由于核污染損害的顯現具有滯后性，有時盡管有損害，受害方也不易證明該損害為核污染損害。此種情形下，若一味地認為無損害就無責任，無疑是對加害方的縱容與偏袒。因此，對核污染損害的認定，可以貫徹風險預防原則，即便損害尚未顯現，只要受害方能證明污染行為造成了損害發生的風險或者大大提高了其遭受這種損害的可能性，即可視為損害認定完畢。

3.建立嚴苛的懲罰機制。在核廢物處置領域，對于明知傾廢行為可能造成嚴重或不可逆轉損害，卻仍執意實施的，應建立嚴苛的懲罰機制予以規制。關于懲罰機制的建立，有如下建議：首先，建立可由各成員國在國際原子能機構大會上以大會決議的形式確立該懲罰機制。國際原子能機構是核能領域最活躍且最權威的機構，全球大部分國家均加入了該機構，由其確立的懲罰機制在國際社會上更具權威性。其次，懲罰機制的內容。可通過罰金、剝奪權利、增設義務或聯合采取反措施等方式進行懲罰與震懾。根據危害程度及現實需要，這些懲罰措施可單一或合并使用。第三，懲罰措施的實施主體。該機制是在國際原子能機構下確立的，故實施主體由該機構擔任最為恰當，具體可由該機構的最高執行機關——理事會全權負責，也可在最高執行機關下單設懲罰實施委員會，代理實施懲罰措施。第四，適用條件。懲罰措施的適用應以滿足一般環境侵權要件且加害國存在故意為前提，過失造成損害不應適用。第五，懲罰標準。懲罰標準的設定不宜過高或過低。設定過高，超過加害方的承受能力，會催生逆反心理。設定過低，起不到威懾作用。對于罰金數額，可按照污染行為的危害性、損害嚴重程度、主觀惡性等的不同，處以賠償金額一倍以下或一倍以上；兩倍以下或兩倍以上的罰金。對于剝奪權利、增設義務、實施反措施等懲罰方式，可根據需要配合罰金一并適用，具體剝奪何種權利、增設何種義務、采取何種反措施，可根據污染行為的性質分別確定。

4.設立核污染防治基金。在核污染損害案中，修復責任承擔滯后的主要原因不是無人修復，而是資金缺失。為此，可設立一個核污染防治基金，為核污染損害修復提供資金保障。該基金主要有3個作用：一是在裁決做出之前，若損害需立即修復卻無人修復，則先由基金替代修復，待裁決作出后，再向修復責任人追償。二是對無需立即修復或立即修復已不可能避免損害，在裁決作出后，若修復責任人無力或不能完全修復，則由基金替代修復或補充修復，再向修復責任人追償。三是用于支持其他核污染防治行動。關于基金的確立，有以下建議：首先，設立方式。參照懲罰機制，核污染防治基金可以原子能機構大會決議的方式設立。其次，資金來源。為保證基金的持續和穩定，基金來源應是多元的，具體包括原子能機構成員國交納、捐款、國家管轄范圍之外區域的損害賠償等。再次，管理和運行。可設立基金秘書處、理事會、監管辦公室等分別履行不同職責。秘書處的日常工作是與各資金使用項目組商議，并制定項目開展需要遵從的規則。理事會負責審議基金運作方案，指導資金使用，尋求資金獲取途徑等。監管辦公室負責監督基金的管理、運行、流向等。最后，基金的使用。基金應專款專用于核污染損害防治，尤其是對核污染造成的生態破壞進行修復。