我國司法鑒定立法的模式選擇、基本立場和體系結構

郭華

（中央財經大學 法學院，北京 100081）

我國有關司法鑒定的立法歷經了一個相對曲折和不斷變化的歷史過程。2001年，全國人民代表大會常務委員會曾委托司法部組織專家學者起草了《中華人民共和國司法鑒定法（草案）》，經全國人民代表大會內務司法委員會征詢最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部等部門及法律專家后，形成了《中華人民共和國司法鑒定管理法（草案）》。后經再次征詢意見和組織專家論證后認為，現行司法鑒定制度是在我國長期司法實踐中形成的，目前制定司法鑒定管理法的條件尚不成熟，按照黨的十六大關于推進司法體制改革的要求，從完善和統一我國司法鑒定制度角度出發，將立法問題聚焦于司法鑒定統一管理體制上[1]，最終形成了全國人民代表大會常務委員會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），并于2005年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過實施。《決定》作為司法鑒定管理體制改革的法律文件在實施過程中因遇到2015年行政的“放管服”改革，將原來第十五條規定的“司法鑒定的收費項目和收費標準由國務院司法行政部門商國務院價格主管部門確定”，修改為“司法鑒定的收費標準由省、自治區、直轄市人民政府價格主管部門會同同級司法行政部門制定。”①2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議是針對涉及定價問題的修改，修改的法律不限于《決定》，還包括《義務教育法》《郵政法》《鐵路法》《公證法》，這屬于一攬子將收費定價或者標準下放管理的改革。當下司法鑒定面對的不限于定價機關和收費標準問題，而是《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》多次修改②自《決定》實施以來，我國《刑事訴訟法》于2012年和2018年進行了兩次修改，《民事訴訟法》于2007年、2012年、2017年、2021年進行了四次修改，《行政訴訟法》于2014年和2017年進行了兩次修改。和《監察法》《監察法實施條例》有關鑒定的規定③我國《監察法》第二十五條、第二十七條和《監察法實施條例》第一百四十五條至一百五十二條共八個條款規定了鑒定問題。以及其他法律法規變動的銜接問題。這些法律對鑒定問題作了修改或者提出了新的要求，亟待司法鑒定法律銜接、補足和配套，滿足制度變化的需要，致使司法鑒定立法再次躍然為立法機關和有關部門必須關注、應當考慮且不能回避的問題。面對這些亟待解決的問題，理論界和實務界對司法鑒定采取何種立法模式出現了不同的觀點，并形成了修改《決定》和制定專門的司法鑒定法律的不同建議。站在新時代高度，對此問題需要從歷史和現實的貫通、理論和實踐的結合以及國際和國內的溝通上構建司法鑒定新的立法格局，選擇合適的立法模式也就成為不得不探討的理論和現實問題。

本文以問題和需求為導向，基于《決定》未能解決固存的“虛假鑒定”“重復鑒定”“多頭鑒定”以及新出現的“人情鑒定”“金錢鑒定”等較為突出的實踐問題④2020年司法部制定印發的《關于開展司法鑒定機構和鑒定人清理整頓工作的通知》強調：進一步嚴格司法鑒定準入管理，加強執業監督，嚴肅查處和有效預防“金錢鑒定、人情鑒定、虛假鑒定”等違法違規行為。和現代化社會治理對鑒定的需求，以統一司法鑒定管理體制、訴訟制度與證據制度有效銜接和有機配套為目標，透過司法鑒定體制改革的歷史標本、經驗教訓以及未來的發展方向，就司法鑒定立法的模式選擇和不可放棄的基本立場提出拙見，旨在卸除現有司法鑒定制度背負因制度改革衍生的沉重負擔和消解原有制度改革遺留的結構性障礙。

1 司法鑒定立法面臨何種需要解決的問題

我國目前存在的司法鑒定問題既有《決定》制定前的舊問題，也有《決定》實施后衍生的新問題。這些問題主要包括需要司法鑒定立法解決的“問題立法”，也包括需要司法鑒定立法解決的“實踐問題”。由于這兩個方面的問題在一定程度上影響甚至左右著司法鑒定立法的模式和基本走向，司法鑒定立法模式選擇首先應當需要考慮如何解決此類問題。

1.1 司法鑒定立法需要解決的“問題立法”

司法鑒定立法需要解決的“問題立法”，屬于有關司法鑒定法律法規規定本身存在的問題，這些問題具有本源性，是司法鑒定立法必須面對而不能繞開的關鍵性問題。這類問題可分為有關司法鑒定管理上的問題立法和使用上的問題立法，前者涉及到司法鑒定管理法律法規的規定，主要聚焦于《決定》和司法鑒定管理的地方法規、部門規章及規范性文件。《決定》作為司法鑒定管理體制改革的規范性文件，解決的問題主要聚焦于司法鑒定機構和鑒定人由誰登記管理及其設立的條件和程序。然而司法鑒定管理的成效如何，不僅源于登記管理機關的水平和能力，更體現了管理法律依據是否科學和符合鑒定規律。由于《決定》規定的鑒定機構和鑒定人的準入條件不高，對鑒定實行登記管理的鑒定事項范圍較窄⑤《決定》曾在草案中規定：“國家對司法鑒定人員和鑒定機構實行登記管理制度，按照學科和專業分類編制并公告司法鑒定人員和司法鑒定機構名冊。”后修改為“有關法律、行政法規對這類機構有規定的，依照法律、行政法規的規定。”，側重于刑事鑒定，雖然將鑒定機構性質界定為“獨立享有權利和承擔義務的社會服務組織”⑥參見：全國人民代表大會原內務司法委員會侯宗賓于2002年12月23日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上關于《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定（草案）》的說明。，然而因該組織供給的產品是證據，不同于一般的社會組織，其登記不宜采用市場主體的登記方式。就目前的司法鑒定管理立法來看，鑒定機構的性質和地位未能完全厘清，而且還存在立法定位不準導致鑒定活動偏離方向或者受到不當限縮。《決定》的規定內容難以滿足地方司法鑒定管理的需要，致使《決定》出臺前存在的大量地方司法鑒定立法問題再次在《決定》實施后出現⑦參見：2005年《決定》出臺前的地方司法鑒定法規，如黑龍江（1998年）、重慶（1999年）、吉林（1999年）、河南（2001年）、湖北（2002年）、江西（2002年）、四川（2002年）、河北（2002年）、山西（2002年）、寧夏（2004年）等。《決定》實施后的地方法規，如貴州（2005年）、浙江（2009年）、陜西（2010年）、山東（2011年）、青海（2014年）、福建（2014年）、云南（2016年）、廣西（2016年）、江蘇（2016年）、安徽（2017年）、西藏（2018年）、遼寧（2018年）、天津（2019年）、上海（2019年）、北京（2020年）、四川（2020年修改）等。。有些地方法規基于管理領域拓寬的需要不得不突破了《決定》規定的登記管理事項的限定。2018年全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會向司法部發出了《關于建議依法規范司法鑒定登記管理工作的函》（法工辦函［2018］233號）。該函針對司法鑒定“四大類”外事項要求嚴格依照《決定》登記管理，未能考慮“根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當對鑒定人和鑒定機構實行登記管理的鑒定事項”從來商之未果的結果（環境損害類鑒定事項實質上并非商的結果），特別是實踐需要未能滿足的情勢。2018年12月5日司法部下發的《關于嚴格依法做好司法鑒定人和司法鑒定機構登記工作的通知》（司辦通[2018]164號）要求從事“四類外”鑒定業務的鑒定人和鑒定機構要依法堅決注銷登記。上述問題的出現并非是登記管理的問題，屬于立法落后實踐和立法執行不能的“問題立法”，對此問題的解決需要“以需求為導向”，適時修改《決定》，而不宜簡單地讓實踐削足適履來滿足2005年實施的《決定》。相反，還應發揮地方司法鑒定管理立法的作用，通過總結經驗轉化為立法規定。因為法律來源于社會實踐，也應當回應社會實踐，解決社會實踐需要解決的問題。就目前的實踐訴求來看，《決定》難以適應現代化的訴訟制度和信息化社會治理訴求，深化改革需要修改問題立法和通過立法彌補原有問題立法的不足，以免立法問題成為改革的法律障礙。“對司法鑒定活動中存在的問題，既需要通過加強和完善對鑒定人和鑒定機構的管理加以解決，也需要在條件成熟時進一步修改完善有關訴訟程序加以解決。[2]”這些問題關涉《決定》，修改《決定》迫在眉睫。

但是，修改《決定》不可放棄統一司法鑒定管理體制的方向，也不可另起爐灶或者遷就落后的管理實踐，因為《決定》確定的方向符合我國問題的解決方式，體現了與司法審判和檢察同司法行政事務相分離的改革目標相一致。由于訴訟程序不斷修改完善，并為此出臺了大量的有關鑒定的規定、解釋等規范性文件。例如，2019年10月14日，最高人民法院審判委員會第1777次會議通過了《最高人民法院關于修改〈關于民事訴訟證據的若干規定〉的決定》（法釋〔2019〕19號）以及2020年8月最高人民法院發布的《關于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規定》（法〔2020〕202號）；2018年2月11日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第七十三次會議通過《最高人民檢察院關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》（高檢發釋字〔2018〕1號）；2017年2月16日，公安部修訂了近10年并發布了《公安機關鑒定規則》（公通字〔2017〕6號），等等。這些司法規范性文件的出臺和修改不僅折射出僅僅依靠修改完善訴訟程序難以解決鑒定問題，而且暴露出原有的司法鑒定規定不能適應當今的變化情況，這些問題均涉及《決定》的內容。尤其是我國對監察體制進行改革和監察體制的建立，監察辦案不屬于訴訟活動且監察調查措施多條對鑒定作了規定。這些有關對鑒定的規定與《決定》規定的司法鑒定強調訴訟過程中的內涵不相一致，且其性質與行政執法活動的鑒定也不盡相同，特別是檢察機關反貪反瀆（自偵部門）職能的轉隸，是否包括基于原來偵查職能設立鑒定機構的權限一并轉隸，這的確是一個新問題。如何解決這些新領域的鑒定問題也需要《決定》予以回應，問題立法亟待改善健全，不適應的規定應當清理，不可因循守舊，更不能抱殘守缺。

1.2 司法鑒定立法需要解決的“實踐問題”

《決定》基于解決“司法鑒定工作長期存在的條塊分割、政出多門、多頭鑒定、重復鑒定，出現案件因鑒定工作不順暢而久拖不決的情況”“虛假鑒定”“重復鑒定”“多頭鑒定”等導致“鑒定資源使用上的重復和浪費問題”[2]，建立了統一司法管理體制。《決定》實施十七年之久，不僅“虛假鑒定”“重復鑒定”“多頭鑒定”未能得到緩解，而且又出現了“人情鑒定”“金錢鑒定”等問題。這些問題雖然不是《決定》本身的問題，且多發生在訴訟活動委托環節和訴訟之外⑧綜觀中央和社會關注的事件，無論是虛增傷殘等級騙保案還是親子鑒定事件抑或天價鑒定費用案，其中涉及的司法鑒定機構和鑒定人雖然不完全屬于《決定》界定司法鑒定范疇內的問題，卻也是需要鑒定制度解決的問題。，特別是“鑒定黃牛”，但不能否定其與鑒定有關且屬于鑒定解決的問題。“對于鑒定問題，如果只是從資格、機構設置和鑒定程序方面去考慮問題，不能解決鑒定的根本問題，在鑒定結論的運用上，我們仍會遇到很多難以解決的問題，甚至會被宣布此路不通。[3]”

鑒定中的實踐問題多因鑒定與委托、使用環節的“套利”而引發，僅僅靠《決定》的規定和強化鑒定管理制度是難以解決的。由于司法鑒定管理體制改革僅僅涉及管理權限的配置，司法鑒定技術和質量的提高并非在短時間內能夠完成的，“四大類”之外的鑒定依靠限縮司法行政的管理范圍而獲得生存空間，但其存在和需要管理的現實并未因不屬于司法行政管理而消失或者弱化，相反，面對我國數字經濟和現代社會問題的復雜且鑒定往往糾纏于科技，加強管理必然成為需要。況且訴訟法多次修改并未能解決鑒定的根本問題，如何通過鑒定立法壓縮鑒定與鑒定管理、鑒定使用間的套利空間，改善鑒定管理制度和訴訟制度的關系，特別是面對大量訴訟中“四大類”之外的鑒定意見（司法會計鑒定、司法資產評估、建筑工程鑒定、知識產權鑒定等），是采用原有的“條塊分割、政出多門”的分散式管理模式，還是堅持統一司法鑒定管理體制的立場，是鑒定實踐期待解決的問題，也是僅僅依靠《決定》無法解決與當時背景不同的新問題，況且這些問題不斷侵蝕或者誘惑“四大類”鑒定的公益性，《決定》面對問題鑒定是退縮還是擴展應當作出抉擇，否則問題鑒定會接續爆發。

2 司法鑒定立法選擇何種立法模式

司法鑒定問題僅僅依靠司法行政部門強化行政管理和司法機關強化訴訟管理的內部機制改革難以奏效。目前，公檢法機關以及司法行政部門不斷出臺關于司法鑒定的規定，其效果不明顯則是例證。美國吉姆·佩特羅等認為，“如果司法體制存在問題，體制內的職業人士將會改善它們”無異于陷入“司法迷信”的陷阱，因為“我們指望刑事司法體制內的職業人員去糾正制度存在的問題是錯誤的。[4]”如果強化外部規范則需要立法，立法不僅能規范公檢法機關以及司法行政部門有關司法鑒定的行為，也能夠解決原有《決定》未解決的問題以及衍生出來需要立法解決的新問題。目前，理論界和實務界對司法鑒定如何立法以及采取何種立法模式存在不同的建議和行動，主要有兩種模式：一是修改《決定》；二是制定《司法鑒定法》。

2.1 修改《決定》的立法模式與爭議

基于我國國民經濟和社會發展五年規劃等期限，法律也應隨著規劃的變化而進行所謂的“五年小改，十年大改”的與時俱進的修改。2005年的《決定》已經實施了十七年之久，2015年作了修改，但沒有實質性內容的修改。修改《決定》的模式符合一貫做法和立法傳統。在2011年第十一屆全國人民代表大會第四次會議期間，朱勇等62名代表提出議案，建議制定司法鑒定管理法。司法部也認為，制定《司法鑒定法》，進一步完善司法鑒定啟動、質證、采信制度，是我國司法實踐的迫切需要。立法部門認為，中央明確了建立司法鑒定統一管理體制作為司法體制和工作機制改革的一項重要任務，目前各有關部門正在積極推進這項工作。將督促有關部門認真貫徹落實《決定》的各項規定，不斷研究解決實踐中出現的問題，進一步完善司法鑒定制度，可暫不單獨立法[5]。針對制定《司法鑒定法》而言，繼續修改《決定》無疑是司法鑒定立法阻力最小且相對容易的事情，將十七年來的司法鑒定管理經驗總結上升為法律條款和拓寬司法鑒定的管理權限、鑒定事項范圍等，進一步消除司法鑒定管理問題的不統一。因此，出現了通過全面落實2017年“兩辦”《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》精神和規定來修改《決定》，以便適應以審判為中心的訴訟制度改革，完善工作機制，嚴格執業責任，強化監督管理，加強司法鑒定與辦案工作的銜接，不斷提高司法鑒定質量和公信力，保障訴訟活動順利進行，促進司法公正的觀點。

《決定》作為司法鑒定體制改革的法律性文件，屬于立法機關制定的規范性文件和“法律”類的法的淵源。修改《決定》的鑒定立法模式雖然成本較小和推動容易，但針對《決定》以及這種法律性改革文件能否修改的問題出現了不同的觀點。就全國人民代表大會常務委員會的“決定”而言，一般是制定法律或者作出重大決議條件不成熟需要臨時性地解決問題的事項以及修改法律的事項采用“決定”，為了解決具體問題的操作性、執行性的事項，或者改革性、試驗性、探索性的事項適宜采用“決定”。這種“決定”是否作為法律，與其是否由國家主席簽署主席令發布存在一定的關系。《決定》屬于單項司法鑒定管理體制改革性的“有關法律問題的決定”，主要是“從妥善解決司法鑒定管理工作中存在的問題出發，從完善和統一司法鑒定制度的角度考慮，盡快由全國人民代表大會常務委員會作出一個“決定”，把司法鑒定的管理納入規范化、法制化軌道是十分必要和緊迫的。經過大量調查研究，在征詢最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部和專家學者意見的基礎上，我們草擬了《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定（草案）》”⑨參見：全國人民代表大會原內務司法委員會侯宗賓2002年12月23日在第九屆全國人民代表大會大常委會第三十一次會議上關于《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定（草案）》的說明。。也就是說，當時單獨制定一部《司法鑒定法》的條件尚不成熟，先由全國人民代表大會常務委員會制定專門的法律“決定”，來解決司法鑒定管理工作中迫切需要解決且各方面能夠形成共識的問題。這種解決問題方式在其他法律問題上同樣存在。“此類決定雖可在立法條件不成熟時，對部分事務進行調整，但待條件成熟之后仍應制定法律。[6]”例如，2011年十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議制定了《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，而2015年十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議這通過了《反恐怖主義法》；再如，2004年第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《關于完善人民陪審員制度的決定》，2018年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《人民陪審員法》。從目前的全國人民代表大會常務委員會制定有關《決定》而言，雖然2015年修改《決定》有先例但并非常規性做法，且2015年修改僅僅是權力的下放，沒有實質性變化。如果進行大的修改，是否能夠采取修改《決定》的方式進行還需要探討。

從以上論述情況和立法實踐來看，《決定》規定司法鑒定管理制度改革的法律問題業已解決，其規范化、法制化的要求也業已形成，原存“十分必要和緊迫的”事項不再急迫。相反，立法條件的相對成熟以及新出現情況需要規范，修改《決定》似乎沒有必要性，在《決定》的基礎和方向上制定一部專門的《司法鑒定法》應屬順理成章。修改《決定》立法模式雖然并非是全國人民代表大會常務委員會頒布《決定》后繼而修改的慣常做法，但不能簡單得出修改《決定》不是最佳選擇，或者必然要制定專門的《司法鑒定法》。制定專門的《司法鑒定法》盡管存在現實可行性，但因立法存在復雜的問題和繁瑣的程序，制定專門的《司法鑒定法》是否是最優選擇，依然還需要理論論證和實踐說明。

2.2 制定《司法鑒定法》的立法模式與爭議

《決定》作為司法鑒定統一管理體制改革的法律文件的立法方向是毋庸置疑的。但因其僅僅是司法鑒定管理體制的改革，就司法鑒定制度和基本結構的設計還存在距離，且內容過于單薄，缺失內容較多，規定不夠明確具體，針對性不強。有必要根據《決定》實施十七年的實踐經驗與教訓，參考專家學者關于司法鑒定方面的研究成果，研究、制定具有更高法律位階的《司法鑒定管理法》或者《司法鑒定法》。那么，司法鑒定立法是在《決定》的基礎上專門制定《司法鑒定管理法》還是制定帶有綜合性的《司法鑒定法》也存在不同的意見。由于鑒定制度改革涉及偵查機關、人民法院和司法行政機關的職權配置，還涉及監察制度、行政執法制度、仲裁制度、人民調解制度等的證據制度。如果采用狹義的《司法鑒定管理法》，則可通過深入司法鑒定管理體制的改革解決，修改《決定》可以完成此項任務。國外也存在這種專項立法的立法例。例如，澳大利亞《司法鑒定程序法》和《驗尸官法》等。然因司法鑒定問題涉及訴訟制度，而基于《立法法》第八條規定：“訴訟和仲裁制度”“必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項”的規定，制定鑒定法似乎是無法擺脫的現實。

我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》有關鑒定問題的規定較少，特別需要通過專門的鑒定立法對訴訟法沒有承擔或者無法承擔的內容予以豐富與補充。在《決定》確定的鑒定管理體制的基礎上制定《司法鑒定法》則是司法鑒定制度改革深化的必經之路。國外存在相似的立法例和有益的經驗可以參考。如2001年《俄羅斯聯邦國家司法鑒定活動法》則是從分散走向統一的司法鑒定立法模式選擇，明確了國家司法鑒定活動的立法指向，以國家司法鑒定活動法為統領與訴訟立法相銜接，以維護權利與客觀公正為中心的司法鑒定活動原則，確立了鑒定人鑒定與委員會鑒定相結合的鑒定形式等，構成俄羅斯聯邦國家司法鑒定活動法的基本內容[7]。不可否認，國外司法鑒定立法并非我國司法鑒定立法模式選擇的理由，但也無法改變我國司法鑒定與俄羅斯之間的歷史聯系，特別是基于俄羅斯建立起來的司法鑒定結構體系。基于我國司法鑒定立法不僅要立足于當下的情勢，還要追溯其歷史發展脈絡和一貫傳統，需要將司法鑒定的立法歷史和現實作為一個整體考量，與司法鑒定體制改革決策相銜接，與其他相關法律法規相協調，尊重部分省市的司法鑒定地方法規，結合有關司法鑒定的規定與司法解釋性文件⑩這些規定與解釋除了包括司法部、公安部、國家安全部、最高人民檢察院《鑒定人登記管理辦法》《鑒定機構登記管理辦法》外，還包括：2016年10月9日最高人民法院和司法部《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》；2010年“兩高三部”《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》；2019年公安部修訂的《公安機關鑒定機構登記管理辦法》；2019年最高人民法院修訂的《關于民事訴訟證據的若干規定》；2020年最高人民法院《關于人民法院民事訴訟中委托鑒定審查工作若干問題的規定》；2021年最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》等。，適配動態的司法鑒定實踐變化和時代發展的邏輯，對立法上的體系結構和基本內容予以充實和完善，保證司法鑒定立法的系統化、協調性和方向性。況且《決定》調整的內容主要涉獵刑事訴訟活動，而現實中的民事問題鑒定更為廣泛。基于此，司法鑒定立法不應再糾結于《決定》規定，因為糾結《決定》的規定無法解決新問題，也不應僅僅止步于司法行政管理的《司法鑒定管理法》，因其不僅僅是一個司法鑒定管理問題，更不要糾纏鑒定前不屬于“司法”限定的“訴訟活動”，因為我國司法屬于“大司法”的范疇，可以擴展到“準司法”的活動。由于司法鑒定涉及司法體制、訴訟制度、執法制度、證據制度等需要司法鑒定的相關制度，這就應當制定超越司法鑒定管理制度的帶有綜合性的《司法鑒定法》，構建符合時代需要和實踐苛求的鑒定制度。

3 司法鑒定立法需要堅持的立場、主要結構和內容的體系安排

我國司法鑒定立法面臨的問題在形式上雖然與《決定》具有雷同性，但相同的問題在不同時代卻呈現出本質的不同，制定《司法鑒定法》是一個較為理想卻又是現實不得不選擇的模式。確立此種立法模式進行立法，需要一以貫之地堅持《決定》所確立的基本立場，在保持統一司法鑒定管理體制下確定立法的基本結構、內容和體系。其結構不僅涉及管理制度，還包括銜接制度，其內容不僅包括“四大類”，還包括其他類，其體系需要在統一司法鑒定管理體制下囊括職權部門管理、執法部門管理以及行業協會管理實踐中需要的鑒定事項，使得《司法鑒定法》能夠解決司法鑒定的主要問題。

3.1 司法鑒定立法的基本立場

司法鑒定制度改革從統一司法鑒定管理體制的“提出”，到統一司法鑒定管理體制的“確立”，再到統一司法鑒定管理體制的“健全”，歷經了中央政策、制定法律、中央政策發展的過程，推進深化司法鑒定制度改革需要司法鑒定立法來完成。這符合政策指引、法律確定與政策再指引、法律再確定的司法鑒定制度改革規律。司法鑒定制度改革不僅應堅守其改革的規律，也應遵循鑒定規律，作為一項制度更應符合政策確定的基本方向。對于《決定》確定的統一司法鑒定管理體制應當不動搖，并在其基礎上將鑒定管理、鑒定主體、鑒定事項以及鑒定與司法、執法、監察、仲裁、人民調解等涉及鑒定的問題銜接起來，制定出系統性、綜合性的《司法鑒定法》。其鑒定立法不得摒棄《決定》中司法鑒定統一管理體制改革的“目標導向”，同時應當兼顧“需求導向”和“問題導向”，超越僅為訴訟活動服務的狹義目標，確立為事實證明供給高質量科學證據的基本立場。

3.2 司法鑒定立法的主要結構體系

我國推進以審判為中心的訴訟制度改革的當下，司法鑒定立法也應以司法鑒定作為證據為中心，建構與訴訟制度、執法制度、監察制度、仲裁制度、人民調解制度等相關證據制度相銜接的層次性制度體系，堅持鑒定證據中心主義，圍繞鑒定作為證據的根本[8]，對司法鑒定管理、實施和使用予以嚴格規范和科學規范。

一是健全司法鑒定管理制度，完善司法鑒定機構和司法鑒定人的準入和實施制度，擴大鑒定事項和范圍。將鑒定的準入門檻、專業要求與證據的高質量保持一致性。完善司法鑒定協會或者專業委員會制定技術規范以及技術規范統一準入和統一公布的制度體系，保障“管理歸管理、技術歸技術”，使用與管理、實施相銜接的機制。維護鑒定的中立性，保持辦案機關盡可能不涉獵，但應當對司法鑒定進行指導、約束和監督。

二是完善司法鑒定與其他制度的銜接機制，明確和強化司法鑒定機構性質以及司法鑒定人和使用部門的職責。我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》均對鑒定人出庭專門作出了規定，這些規定多數不屬于司法鑒定管理體制問題，更多涉及到訴訟制度。司法鑒定立法應當側重于司法鑒定銜接的規范，合理構建重法官裁判行為的司法鑒定規則體系[9]。有學者認為，現行司法鑒定規則的宗旨是規范鑒定機構和當事人，這是根本性錯位。司法鑒定中，法官是司法鑒定程序和鑒定意見的唯一控制者和權力行使者，司法鑒定規則應著眼于規范法官的行為，細化法院委托鑒定的規則和鑒定意見的質證規則，確立鑒定意見不得與其他證據和常理相沖突原則、鑒定意見零瑕疵采信原則[10]。對鑒定機構和鑒定人的準入按照專業化的高資質、高標準，實行符合鑒定種類的專業條件和鑒定意見作為證據在使用上的嚴格證據標準，堅持行政管理在準入鑒定機構和鑒定人上“嚴格準入限制”、在實施鑒定上“嚴格程序規范”和在訴訟審查上“嚴格排除使用”的“三嚴機制”，確保作為定案根據的鑒定意見的客觀、科學和公正。

3.3 司法鑒定立法的主要內容體系

對于司法鑒定立法的主要內容，無論是實務部門還是學者多有提供。如2001年司法部組織有關學者起草的《中華人民共和國司法鑒定法（草案）》、華東政法大學杜志淳教授主持的司法部重點課題《司法鑒定法立法研究》的《中華人民共和國司法鑒定法（專家建議稿）》以及全國人民代表大會常務委員會委員叢斌院士建議將《司法鑒定法》列入全國人民代表大會五年立法工作計劃，具體對司法鑒定的定義、范圍、基本原則，以及司法鑒定人的統一管理體制和司法鑒定程序、司法鑒定機構的司法鑒定人的權利和義務等相關法律問題作出明確規定。司法鑒定立法的內容涉及總則、司法鑒定管理、司法鑒定組織、司法鑒定程序、司法鑒定責任和附則。其中，總則應當明確鑒定機構的性質，強調司法鑒定的公益屬性。司法鑒定管理不僅包括行政管理，還包括行業管理和使用中的訴訟管理、執法管理等。司法鑒定組織主要包括鑒定人和鑒定機構性質、地位及其權利和義務。司法鑒定程序主要包括鑒定管理、鑒定實施以及與鑒定使用在程序上的銜接，同時解決實踐中訴訟外的監察、行政執法、仲裁與人民調解鑒定供給不足和供給無法律規范的問題，擴大鑒定事項的范圍和適用范圍，保持鑒定內容的開放性。

4 結語

制定《司法鑒定法》應遵循《決定》確立的統一司法鑒定管理體制改革方向，總結地方司法鑒定立法經驗和國外在立法結構、內容上的科學布局，著力解決司法鑒定的定性和定位等關鍵性問題以及實踐中遇到的鑒定問題，同時堅持司法鑒定的“目標導向”“需求導向”和“問題導向”相統一，滿足不同證明活動的需要。在立法的道路上應不斷健全司法鑒定法律體系，建立以《司法鑒定法》為主軸，以司法鑒定程序為中心，以司法鑒定各領域技術規范為依托的等級分明、體系嚴密的法律法規規章體系，保持與其他法律法規的協調與配合，確保其在法治國家、法治政府、法治社會建設中發揮發現真實的證明作用，促進和提升司法、執法、監察等能力的現代化。