以立法鞏固和深化司法鑒定改革成果

萬筱泓，陳邦達

（1.江西省司法廳司法鑒定工作處，江西 南昌330046；2.華東政法大學 刑事法學院，上海 201620）

近年來，司法鑒定立法的聲音不絕于耳，自2005年全國人民代表大會常務委員會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）頒布以來，已時隔十七年，司法鑒定立法再度成為司法鑒定領域的熱點議題，很多學者、人大代表呼吁立法；許多省、自治區、直轄市也相繼啟動地方性《司法鑒定管理條例》的立法工作，制定《司法鑒定法》的呼聲愈發強烈。在對司法鑒定立法展開熱議之前，首先要思考這樣的問題：我國司法鑒定管理在目前和今后一段時期存在哪些方面的突出問題，這些問題到底是什么原因造成的？是《決定》沒有執行到位或者沒有被切實執行，還是《決定》對司法鑒定的頂層設計與新時代司法鑒定改革發展要求不相適應、不相匹配甚至產生沖突？在討論到底是修改《決定》，還是制定一部《司法鑒定法》之前，必須分析問題背后的因果關系。司法鑒定制度的立法完善需要理論界與實務界各方找準、深挖我國司法鑒定問題的“難點、痛點”，并分析這些問題與管理制度、訴訟制度、證據制度之間的深層聯系，從而尋找問題的突破口。只有把這些問題探討清楚，才能制定一部做到以問題為導向的《司法鑒定法》，才能避免立法后執行不到位、執行不順暢而頻頻修改的尷尬。

司法鑒定制度本身具有科學性與法律性的雙重屬性，這一屬性決定了司法鑒定立法不可能簡單地效仿其他法。司法鑒定既涉及鑒定委托、啟動、實施以及鑒定意見的質證與采信等訴訟程序、證據制度，又涉及鑒定技術、方法、儀器設備可靠性等法庭科學問題，還涉及司法鑒定機構、鑒定人的登記管理和司法鑒定標準制定、質量控制、投訴處理、行政處罰等管理制度。如果想通過一部法律把上述所有問題全部解決，不僅立法難度大，而且極可能是不切實際的，畢竟法庭科學、訴訟證據、鑒定管理是具有不同性質的領域，統攬立法模式不僅會引起法律之間的沖突和銜接的難題，而且會因其發揮作用的場域有限而制約法律的生命力，導致司法鑒定制度因三大“訴訟法”、司法解釋的頻頻修改而時常處于被動修法的窘境。司法鑒定的本質屬性決定了這項制度既涉及到自然科學實驗的科學實證活動，也涉及生成訴訟證據的司法證明內容。司法鑒定立法不是重點解決科學實證活動問題，而是重點對司法證明活動及其涉及的管理制度進行規范。因此，筆者認為當前所探討的司法鑒定立法，應當是側重于司法鑒定管理方面的法律，而不是制定一部橫跨訴訟、證據、管理等領域的綜合性法律，這可能是今后啟動立法必須考慮的基本邏輯起點。

1 司法鑒定立法的基本邏輯思考

我國當前司法鑒定管理主要存在的突出問題是什么？有必要從《決定》的背景談起，從歷史的視角審視當時立法面臨的問題如今是否發生了變化。在《決定》頒布之前，1998年《國務院辦公廳關于印發司法部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》提出了“三定方案”，授予司法部指導社會鑒定機構工作的職能。當時的司法鑒定呈現出多頭管理的局面，即公安司法機關的內設鑒定機構、衛生系統醫學會的醫療事故技術鑒定委員會、省級人民政府指定的醫院鑒定機構、行業鑒定機構、司法鑒定機構等多樣并存、各自為政。《決定》的制定明確了司法行政部門統一登記管理的職權，取消了人民法院內設鑒定機構。時至今日，司法鑒定管理還存在一些《決定》致力解決而未完成的問題。例如：偵查機關內設鑒定機構只是向司法行政機關備案，而不向其登記；法院形成自己委托的鑒定機構名冊；缺乏對社會鑒定機構的扶持，為了在激烈的市場競爭中生存下來，部分鑒定機構存在規模弱小、專家掛名、儀器落后，并滋生“黃牛鑒定”“虛假鑒定”等消極現象；“四大類”之外的鑒定不納入司法行政部門管理，存在管理的空白，等等。有些老問題在《決定》頒布前后并沒有徹底解決，甚至還出現一些新問題，《決定》所期望建立的統一司法鑒定管理體制沒有真正落實到位。例如，《決定》所確立的統一司法鑒定管理體制還沒有得到貫徹落實，偵查機關內設鑒定機構沒有納入司法行政管理部門的統一登記，一些地方法院也在司法行政機關編制的司法鑒定名冊之外，自行編制鑒定機構名冊，司法鑒定機構的準入和退出機制不暢甚至失靈，司法鑒定民營化、趨利性所造成的“黃牛鑒定”“虛假鑒定”等現象，以及無序競爭等負面問題仍然時有發生。這些現實問題與我們透過現象發現的問題如出一轍，最終將影響司法鑒定的公信力，從而導致司法鑒定改革發展陷入困境之中。

那么，上述現象和問題的根源究竟在哪？有觀點認為，是因為《決定》的法律位階較低，致使其得不到有關部門的切實執行。從《決定》的性質上看，這部立法本身相當于一部基本法律之外的法律。其制定主體是全國人民代表大會常務委員會，我國的《立法法》第七條規定：“全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。”因此，從法理上講，《決定》可以理解為專門性的立法，屬于我國訴訟制度、證據制度的法律淵源之一。從這個角度看，《決定》實施以來司法鑒定管理方面存在的問題，絕不可簡單地歸因于《決定》本身的法律位階過低、權威性不足，無法讓有關部門切實遵守造成的，《決定》本身就是一部法律。如果基于這種因果認識論去主張另行制定《司法鑒定法》，其意義和必要性何在？制定這樣一部法律，我國司法鑒定規范的法律位階并沒有提高一個臺階。

從《決定》本身的規定來看，個別條款是存在一些內容語焉不詳的表述，乃至于在執行中產生爭議。例如，《決定》第七條規定：“偵查機關根據偵查工作的需要設立的鑒定機構，不得面向社會接受委托從事司法鑒定業務。”這一條存在的疑問是，偵查機關內設鑒定機構由誰負責登記管理。學者的觀點認為，偵查機關鑒定機構的鑒定人應當由司法行政部門統一管理。理由是統一準入條件才有利于保障偵查鑒定的質量，避免出現“一法兩制”，多頭管理造成鑒定標準不一[1]。另外，檢察機關內部的鑒定機構是否在檢察機關履行除偵查職能之外的其他法律監督活動中進行司法鑒定活動？從《決定》的文本分析，限定的主體是“偵查機關”，這就意味著如果檢察機關行使偵查職能之外的其他法律監督職能時，能否委托內設鑒定機構鑒定？陳光中教授分析認為，這一條規定分別從文義解釋、目的解釋得到的結論應該是有所區別的[2]。另外，既然“不得面向社會接受委托從事司法鑒定業務”，那么偵查機關內設鑒定機構是否可以接受國家安全機關、檢察院、法院、監察機關、行政機關的委托從事司法鑒定業務？能否接受企事業單位組織或當事人的委托從事鑒定？諸如此類的問題，都存在理解和解釋的分歧。例如，有學者的觀點是“僅能受理本部門法定職能管轄案件偵查階段涉及的專門性問題的鑒定，而且只能是本部門的委托”[1]。而緊跟著《決定》頒布的步伐，最高人民檢察院出臺司法解釋，將此限定為“其他部門的委托”，這里的其他部門可以是法院、公安機關等部門，從而擴大了委托范圍。最高人民檢察院出臺文件指出，“各級檢察機關的鑒定機構不得面向社會接受委托從事鑒定業務，鑒定人員不得參與面向社會服務的司法鑒定機構組織的司法鑒定活動。”該文件并指出，“檢察機關鑒定機構可以受理下列鑒定案件：（1）檢察機關業務工作所需的鑒定；（2）有關部門交辦的鑒定；（3）其他司法機關委托的鑒定。”①《最高人民檢察院關于貫徹〈全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定〉有關工作的通知》第一條、第三條的規定。這又對《決定》有關規定進行了擴大解釋。

我國司法鑒定管理體制改革伴隨著國家經濟、政治體制改革，特別是司法體制改革，一直在不斷探索、創新和實踐中向前推進。特別是1998年《國務院辦公廳關于印發司法部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》中明確了司法部指導“面向社會服務的司法鑒定工作”職能，2005年全國人民代表大會常務委員會頒布實施《決定》，2017年中央全面深化改革領導小組審議通過《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），可以說，這是我國司法鑒定管理體制改革進程中的三個具有里程碑意義的事件，為不斷深入推進我國統一司法鑒定管理體制改革指明了方向、明晰了目標、規劃了路徑、提供了遵循。

同時，不容回避的是，我們在推進統一司法鑒定管理體制改革進程的現實中面臨著一些“瓶頸”，一定程度上導致實踐中統一司法鑒定管理的邊界還不甚明確、權責還不甚清晰、手段還不甚剛性、效果還不甚理想。這其中一個不可忽視的制約因素就是立法滯后，具體來說就是統一的、體系化的司法鑒定立法步伐相對于統一司法鑒定管理體制改革進程已經大大遲滯，司法鑒定改革發展決策同立法決策已然出現脫節。因此，在《決定》實施和運行長達十七年的基礎上，抓緊啟動、加快推進新時代司法鑒定統一立法工作是必要、重要和緊要的，否則統一司法鑒定管理體制改革成果難以鞏固、改革政策難以兌現、改革瓶頸難以突破、改革目標任務難以完成，不利于司法鑒定職能作用的充分有效發揮。

2 司法鑒定立法應聚焦統一司法鑒定管理改革決策

促進和推進司法鑒定統一立法毫無疑問是要抓住“統一”這一關鍵詞，著眼于制定一部統一規范司法鑒定事業和行業發展的、契合統一司法鑒定體制改革精神的專門性的、體系化的法律——《司法鑒定法》，而不傾向通過采取修改《決定》的方式來進行。有專家認為，全國人民代表大會常務委員會歷來只有修改法律的先例，而沒有對《決定》同類性質的規范性法律文件進行修改的做法②叢斌院士于2022年2月25日在司法鑒定科學研究院主辦的司法鑒定立法問題研討會上的發言。。

筆者認為，如果采取以修改《決定》的方式來推進統一司法鑒定改革政策的法治化，只能說是一種權宜之計或無奈之舉，其修改的方式只能就重要的關鍵性問題以及與相關法律不一致甚至相沖突的問題進行“小切口”式的局部修改，難以承載和反映中央有關改革意見精神和相關實踐成果，難以回應和破解多年來司法鑒定管理實踐中的突出問題，難以銜接和歸置新修改的三大“訴訟法”和《行政許可法》《行政處罰法》等法律中已有的司法鑒定相關規范，難以吸收和提煉有關司法解釋、地方性法規、部頒規章、規范性文件中有適用價值的司法鑒定相關內容。當然，即使啟動《決定》修改的程序也并非易事。而如果全國人民代表大會常務委員會最終采納修改《決定》的方式來規范統一司法鑒定管理體制，將可能會延緩、推遲啟動專門性的、體系化的《司法鑒定法》立法工作的進程，那么可能在今后很長一段時期內，難以大刀闊斧地改變目前司法鑒定立法的粗線條、碎片化、附屬性的現狀。因此，從這個角度看，促進司法鑒定統一立法應當致力于爭取盡早啟動制定一部專門的《司法鑒定法》，應當著眼于開始集中精力、集中力量、集中智慧來謀劃《司法鑒定法》立法的思想統一、輿論引導、調研組織、立項協調和立法實施等重點工作，應當旗幟鮮明樹立司法鑒定統一立法的改革導向。

《實施意見》是黨中央對統一司法鑒定管理體制改革的重要決策部署和政策支持，是促進司法鑒定統一立法的重要推力、重要依據和重要導向。如今，《決定》已頒布施行十七年，《實施意見》已出臺實施五年多，如果再不抓住司法鑒定改革推進“中途跑”這一關鍵期來通過立法進行加持、助力，積極發揮司法鑒定統一立法引導、推動、規范、保障統一司法鑒定改革的作用，統一司法鑒定改革的政策效應和政策紅利將大打折扣，同時改革的動力、推力、轉化力也將陷入“邊際遞減效應”而逐步衰弱，希望決策層和相關各方能夠意識到這一點。

促進司法鑒定統一立法應當首先要深化思想認識，以黨中央對統一司法鑒定管理體制改革的重要決策部署為出發點、著力點、落腳點，要正視和重視多年來司法鑒定改革發展成果，確保司法鑒定立法決策與改革發展決策同向共進、同頻共振，真正實現通過加快司法鑒定統一立法來進一步凝聚改革共識、引領改革方向、規范改革進程、化解改革風險、鞏固改革成果的目的。

第一，建議高度重視司法鑒定統一立法的務虛工作。當前應該先要通過務虛來著力解決立法的認識和方向問題，然后再通過務實來重點解決立法的路徑和操作問題。認識不一致是制約司法鑒定統一管理、統一立法的現實重要因素，首先解決思想認識統一問題是決定統一立法能否有效管用的“命門”，也是“邏輯起點”。因此，目前《司法鑒定法》立法研究的重點或者前期研討的重點不要拘泥于、著力于甚至陷入于文稿本身，而是要聚焦如何構建促進司法鑒定統一立法的有效話語體系。立法過程在某種程度上也是一個在大的法律框架下多方協商、博弈、妥協、平衡的過程，一方在其間話語權的分量、話語術的高低決定了其所追求的立法目標實現的程度。因而推動司法鑒定統一立法一定不能單打獨斗、孤軍奮戰，而要善于聚合上下左右多方力量和能量，既要爭取中央機關（如中央委員會政法委員會、全國人民代表大會常務委員會等）的高層推動，又要協調司法鑒定使用部門（如地方法院、檢察院等）的有力支持，還要依托自下而上司法鑒定改革成功實踐的基層支撐，更要借助專家學者、新聞媒體、社會輿論集中發力的社會推動，這樣的話語體系才有利于司法鑒定統一立法目標實現的最大化。“偵查機關對服務于偵查環節的鑒定機構和人員進行名冊管理，審判機關和檢察機關在其他鑒定領域內繼續維持‘內部名冊’，而不積極商定其他應當納入司法行政機關統一管理的其他鑒定領域的做法，均違背了《決定》所確立的司法鑒定統一管理的原則，損害了法律的權威和尊嚴。[3]”

第二，建議將司法鑒定規范性的概念表述寫入立法。中央全面深化改革領導小組第三十七次會議有關“司法鑒定”的表述有：“司法鑒定制度是解決訴訟涉及的專門性問題、幫助司法機關查明案件事實的司法保障制度”③新華社2017年7月19日電，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議強調內容。。依法確認司法鑒定制度的司法保障屬性和地位，這點對推進司法鑒定行業健康發展非常重要。在立法調研中，需要對“司法鑒定”的定義作進一步研究論證，使其表述更加精準和嚴謹，可否考慮將司法鑒定活動定義為“司法證明活動”。即：“司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的司法證明活動。”

現實中常常存在訴訟外的鑒定行為，這種行為是否為司法鑒定，就涉及對司法鑒定概念的適用。比如，訴訟之前當事人單方委托鑒定的情形。這都涉及對司法鑒定概念的理解。后面的這種做法不是在訴訟中才啟動的鑒定，并且有違鑒定主體的中立性，因此原則上不應視為司法鑒定意見。有學者認為，基于民事法律關系的合意原則，訴訟外鑒定可以根據當事人的合意轉換為法定鑒定意見[4]，但這只能是作為例外的情形，因為在當事人委托時案件還沒進入訴訟中，而司法鑒定是特指發生在訴訟過程中的活動。這些問題都涉及到對“訴訟涉及的專門性問題”的理解和把握。

司法鑒定是“解決訴訟涉及的專門性問題、幫助司法機關查明案件事實的司法保障制度”，這就要厘清鑒定人參與訴訟活動的權利和義務。現實中，某些辦案部門常常居高臨下對鑒定機構和鑒定人呼來喝去，個別法院甚至用傳票來通知鑒定人出庭作證，個別法官習慣以訊問的語氣糾問出庭鑒定人，鑒定人出庭作證時的安全通道、正當席位、必要費用等相關保障措施更是難以落實等等，今后制修法需要進一步明確和保障鑒定機構和鑒定人的應有地位。另一方面，司法鑒定人接到出庭通知拒不到庭的、故意提供虛假鑒定的等違背司法保障功能目的行為，也應當承擔相應的法律后果。

第三，建議把司法鑒定機構的公益屬性和中立地位作為司法鑒定工作的一項重要原則在立法中加以確認，為后續加大政府支持保障力度、加強科學技術支撐和創新、推進高資質高水平鑒定機構發展等政策供給提供法律依據。現實中，針對司法鑒定行業的政府財政支持、稅收優惠、科技投入、人才補貼等專項政策供給微乎其微，特別是民營司法鑒定機構在可持續發展方面投入意愿大都不強、實際投入相當不足，即使有限的投入也是不得不考慮“投入產出比”而選擇二手的或者相對低端的設備，只求能滿足準入的需要和實驗室基本配置，這也是目前司法鑒定行業發展的困惑和死結，長此以往司法鑒定行業可能陷入惡性循環而使統一司法鑒定改革難以為繼。因此，不能把司法鑒定機構視同為一般的社會中介機構，而是要強化其公益性的第三方中立機構屬性，政府支持和保障的配套措施不可或缺，希望通過立法來及時有效破解這一難題。此外，促進司法鑒定統一立法還應當堅持問題導向、責任導向、需求導向，通過立法來依法明確界定司法鑒定管理職權，科學合理重構司法鑒定執業分類等。

3 司法鑒定立法應明確界定司法鑒定管理職權

司法鑒定統一立法是一項涉及司法鑒定制度宗旨和定位、管理職權界定和分配、執業程序規范、法律救濟、法律責任等多方面的系統工程，每一個環節、每一個方面都很重要。但在統一立法中先要準確厘清、合理界定、科學分配司法鑒定管理職權尤為重要，特別是先要對司法鑒定“誰來管理”“管理什么”“如何管理”這幾個問題，從觀念、體制、機制到實踐層面消除障礙、形成統一，否則統一司法鑒定管理體制改革和統一司法鑒定立法工作將很難有效、順利推進。

3.1 關于“誰來管理”問題

“誰來管理司法鑒定”，或者說“誰是司法鑒定主管部門”這一問題理應比較好回答，因為相關政策和法律已經作出權威的、明確的規定：一是1998年國務院辦公廳印發的司法部“三定方案”，將“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職責賦予司法部；二是全國人民代表大會常務委員會《決定》規定，國務院司法行政部門主管全國司法鑒定機構和鑒定人的登記管理工作；省級人民政府司法行政部門依照本《決定》的規定，負責對鑒定機構和鑒定人的登記、名冊編制和公告。同時規定“四大類”④即2005年全國人民代表大會常務委員會《決定》規定的“三大類”加上后來司法部商“兩高”后納入的環境損害類司法鑒定。之外的鑒定機構和鑒定人需要司法部在商最高人民法院、最高人民檢察院（即“兩高”）前提下才能實行相關登記管理工作。對上述相關規定可作如下綜合理解和邏輯思考。

第一，司法行政機關是名正言順的“司法鑒定工作”指導管理機關，或者說是法定的鑒定機構和鑒定人歸口主管機關。

第二，如果司法行政機關僅限于對“四大類”司法鑒定工作實施指導管理，那么“四大類”之外的司法鑒定工作有沒有相應的負責指導管理的主管機關？假如“四大類”之外的司法鑒定允許主管機關缺位，那么就意味著司法行政部門落實國務院賦予的“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職責存在管理盲區和空白點。假如“四大類”之外的鑒定必須有主管機關，而這個主管機關又不是司法行政機關，那將意味著與國務院“三定方案”對司法部的相關授權存在矛盾。因為“四大類”之外的司法鑒定同樣是面向社會服務的，而“三定方案”本身已將“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職責賦予司法部。比如，涉案文物鑒定評估管理工作，依據最高人民法院、最高人民檢察院、國家文物局、公安部、海關總署等五部門印發的《涉案文物鑒定評估管理辦法》（文物博發〔2018〕4號文），授權國家文物局及省級文物行政部門負責指導和管理。也就是說，國家文物局及省級文物行政部門為涉案文物鑒定評估工作歸口管理部門，這是否與國務院“三定方案”對司法部的相關授權存在沖突？如果照此模式，是否其他部門（比如食品安全主管部門、林業主管部門）也可以通過啟動商“兩高”程序而獲取某一領域相應的司法鑒定管理權？這將與中央關于“健全統一司法鑒定管理體制”改革決策背道而馳。

第三，雖然《決定》對司法行政機關實行登記管理的司法鑒定業務范圍進行限定和設定前置條件，但不能就此簡單地理解為：司法行政機關對“四大類”之外的司法鑒定業務實行登記管理之外的其他多元化管理行為違反《決定》。難道“登記管理”就是全部、唯一的司法鑒定管理方式嗎？筆者認為不能狹隘地將司法鑒定管理方式限定為登記管理。諸如指導行業管理、執業程序管理、技術規范管理、備案管理、投訴處理等“登記管理”以外的方式在不同環節中都發揮著管理的作用。

前面這些涉及司法鑒定管理主體的現實疑問和模糊地帶都是在推進司法鑒定統一立法時，必須要敢于直面而不能繞過、必須加以解決而不能回避的問題，否則司法鑒定統一立法難以體現中央關于健全統一司法鑒定管理體制改革決策精神，也難以保障國務院賦予司法行政部門的司法鑒定工作管理職責的真正落實到位。

因此，從司法鑒定統一立法層面上明確賦予司法行政部門“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職責并按照分類指導、職權法定、多元化管理的原則明確界定司法行政部門和相關職能部門相應的司法鑒定管理職權（如市場監督管理部門負責鑒定機構資質認定、人力資源社會保障部門負責鑒定人職稱評定、發展改革部門負責司法鑒定收費管理等），科學建構由司法行政部門主管和相關職能部門參管的“1+N”的司法鑒定管理主體結構模式，真正解決司法鑒定工作各領域、各環節、各層次“有人管理”的問題，這是貫徹落實中央關于健全統一司法鑒定管理體制改革決策部署的重要前提之一。

3.2 關于“管理什么”問題

落實了司法鑒定“誰來管理”這個重點問題后，司法鑒定“管理什么”的問題就相對容易清晰明了。這也是《司法鑒定法》立法需要依法規范的重點內容。綜合《決定》和司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》以及近年來有關各省市頒布實施的地方性《司法鑒定管理條例》等相關規定，筆者認為《司法鑒定法》立法需要從以下幾個方面來規范司法鑒定管理客體和內容。

第一，對司法鑒定機構和鑒定人的管理，包括事前準入管理、事中監督管理、事后退出管理以及組織誠信等級評估、資質管理評估、名冊編制公告、教育培訓等。

第二，對司法鑒定業務的指導管理，包括程序管理、技術管理、質量管理、收費管理、科技研發管理和指導能力驗證、業務交流等。執業程序管理又包括鑒定委托、受理、實施、出具意見、出庭作證、歸檔等一系列規范。建議在《司法鑒定法》立法中明確授權國務院司法行政部門負責制定全國統一的司法鑒定實施程序規則，要求所有鑒定機構（包括偵查機關鑒定機構等）一體遵循。

第三，對司法鑒定行業的指導管理，包括制定中長期發展規劃、指導行業自律和黨的建設、處理信訪投訴、推動建立管理與使用銜接機制等。

3.3 關于“如何管理”問題

落實了司法鑒定工作“有人管理”“管理什么”之后，接下來就要思考“如何管理好司法鑒定”或者說“如何對司法鑒定工作實施有效管理”的問題。這是推進司法鑒定統一立法應當重視和明確的又一個重點問題，否則司法鑒定行業現實存在的多頭管理、分散管理、各自為政、職權割據的現象和“四大類”之外的司法鑒定領域不同程度存在的粗放管理、無序管理、無法管理甚至無人管理的現狀還將持續，勢必導致統一司法鑒定管理體制改革“原地踏步”，甚至“開倒車”。

雖然司法部多年來在不遺余力地履行“指導面向社會服務的司法鑒定工作”的職責，而且在力推司法鑒定改革、創新司法鑒定管理、建立健全執業規范、制定完善鑒定標準以及強化行業質量建設、能力建設、誠信建設等諸多方面累積了一系列制度和實踐成果，并取得了明顯成效，但是在努力推動健全完善統一司法鑒定管理體制和在宏觀層面包括統一立法層面試圖突破司法鑒定改革發展“瓶頸”等方面似乎顯得力不從心，進展不太理想。

個中緣由很多，筆者認為其中一個重要原因就是相關各方對司法鑒定管理的認識和站位角度、高度、深度不一致，造成事實上司法鑒定管理權“撕裂”，加之司法部在推進統一司法鑒定管理體制改革的話語體系中的權重、分量顯得有些不足。因此，應當借助推進司法鑒定統一立法，通過強化管理理念、深化管理內涵、優化管理方式，以期盡快扭轉這一可能導致整個司法鑒定事業發展陷入“惡性循環”的不利局面。

第一，要強化管理的責任意識，樹立司法鑒定管理大局觀、全局觀。管理要實施到位，必然要賦予管理者一定的權力，但不能簡單、片面、狹隘地理解成“管理=權力”“權力=利益”，而應當強化管理是一份責任擔當、“賦權=賦責”的理念，有權必有責，有責要擔當，失責必追究，從而確保站在“一切為了保障訴訟活動順利進行，一切為了促進司法公正”的司法鑒定制度定位的高度來認識、配置和實施司法鑒定管理工作，避免強權站在自身利益、優勢地位而不是站在改革大局、發展全局高度，在司法鑒定統一立法博弈中再次擠兌、干預甚至“綁架”、設阻。希望立法部門對此高度警覺，緊盯司法鑒定體制改革的初心使命和目標愿景來推動司法鑒定統一立法。

第二，要強化管理的系統理念，樹立司法鑒定管理整體觀、系統觀。筆者認為管理作為一個復合詞，應該兼顧“管”和“理”來綜合理解、全面把握，不能偏頗。“管”側重于監督，“理”側重于服務。就司法鑒定管理來說，只管不理，可能越管越僵；只理不管，可能越理越亂；既管又理，才能規范有序、發展有力。不妨把司法鑒定管理與交通管理進行類比，鑒定機構好比機動車，鑒定人好比司機，“管”主要側重定規矩（劃標線）、抓監管（執勤務）、行處罰（開罰單）等，是為了保障司法鑒定機構和鑒定人依法依規規范執業，各行其道不踩線、不越線、不加塞，追求的是公平；而“理”主要側重改善和優化執業環境（修好路）、維護和保障執業權利（清障礙）、培育和增強鑒定能力和力量（保暢行）等，是為了促進司法鑒定機構和鑒定人可以盡顯其能、盡顯其才，追求的是效率。可見，司法鑒定管理一定要有整體觀、系統觀，現實司法鑒定管理總體上有類似“重管輕理”的傾向。同時，還有像某些辦案機關以為自己另建了一套鑒定評估機構名冊、名錄就萬事大吉，至于過程管理和事后救濟以及職業操守、能力建設等，無關其權力行使之緊要，這種做法是否有利于健全統一司法鑒定管理體制改革，值得深刻反思，更希望通過統一立法加以規制。

第三，要強化管理的創新思維，樹立司法鑒定管理發展觀、長遠觀。管理要有原則、講規矩、求實效，同時要立足長遠、著眼發展、創新優化，一定不能陷入短視的、僵化的、慣性的思維。現實中司法行政機關一直自我局限在或者被束縛在司法鑒定“登記管理”這一單一管理方式上，定格在要么有權實施“登記管理”、否則“無權管理”中，司法鑒定統一管理“拳腳”難以有力、有效施展。同時，隨著依法治國全面推進，特別是以審判為中心的訴訟制度改革不斷深化，一方面對作為重要法定證據之一的司法鑒定意見提出了更高、更嚴格的要求，另一方面又現實存在辦案和訴訟活動對司法鑒定需求更大、標準更高與司法鑒定行業整體發展不充分、不全面、不平衡之間的突出矛盾，亟待通過促進司法鑒定統一立法、創新司法鑒定管理模式、提升司法鑒定管理效能來加以化解。因此，采取多元化管理模式進行分類指導管理是司法鑒定管理創新的破題方案，是司法鑒定事業立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的必然要求。建議在《司法鑒定法》立法中明確司法行政機關負責實施司法鑒定行政管理（包括登記管理、備案管理、投訴處理等）、指導司法鑒定行業自律管理、統籌司法鑒定技術管理等多元化管理職責，在統一歸口管理的“1+N”管理模式前提下努力推進管理的“全覆蓋”，真正擔負起作為司法鑒定主管機關的應有職責。

4 司法鑒定立法應重視司法鑒定執業分類的科學合理重構

司法鑒定業務范圍或執業范圍指向的是訴訟涉及的專門性問題。而訴訟涉及的專門性問題紛繁復雜、五花八門，有些問題受科學認知的局限一時難以解決，因而司法鑒定業務無法也不可能全部覆蓋所有的專門性問題，但司法鑒定不能因此停止對專門性問題不斷探究、破解的步伐，以持續提升司法鑒定解決專門性問題的能力。因此，司法鑒定業務或執業領域應該是動態拓展的，這是司法鑒定行業發展的必然，也是保障辦案和訴訟活動的必然。

現有的司法鑒定執業分類根據《決定》規定劃分為法醫類、物證類、聲像資料、環境損害等習慣稱之為“四大類”鑒定業務，司法部專門就這“四大類”鑒定業務分別組織研究制定了相關執業分類規定，比較明確具體地界定了各大類鑒定業務及其所包含的鑒定領域（即中類）和分領域（即小類）鑒定項目的內涵和外延，可以說對有效規范、準確指引司法鑒定管理和執業活動起到了不容置疑的重要作用。

同時，筆者在日常行政管理特別是處理有關超業務范圍鑒定等投訴事項時，時常遇到對某些鑒定業務范圍邊界難以厘清或把握不準的難題，進而反復學習琢磨和反思現有執業分類規定，個人感覺現有“四大類”鑒定業務劃分似乎缺乏一條明確、清晰、科學、統一的劃分標準。例如，司法部《環境損害司法鑒定執業分類規定》第二十條界定的“室內空氣污染致人體健康損害鑒定”項目的內容包括：“確定人體健康損害（如死亡、疾病、癥狀或體征等）的時間、類型、范圍和程度，判定室內空氣污染與人體健康損害之間的因果關系，評估人體健康損害數額等。”顯然，這其中既有對人（即人體健康損害）的鑒定，也有對物（即特征污染物）的鑒定，還有對財（即價值評估）的鑒定。可以試想一下，能完全具備上述鑒定項目專業能力要求的人員和機構該有多強大。類似這樣的情形或場景還有不少，都是司法鑒定機構在委托受理審查和司法鑒定管理部門在信訪投訴處理中比較難以把握的事項。因此，筆者建議在推進統一立法時要善于分析研判訴訟涉及的專門性問題，重新審視和定義司法鑒定執業分類，力求更加科學、嚴謹、合理，更加便于理解、管理、委托。司法鑒定業務分類應當確定統一的劃分標準。要么按照鑒定對象屬性（如人、物、財等）劃分，要么按照鑒定方法（如病理學、理化檢驗、信息科學、實驗模擬等）劃分，要么按照鑒定事項領域（如環境損害、醫療損害、食品安全、知識產權、文物破壞等）劃分，等等。而現有的“四大類”劃分的基礎標準并不完全統一，項目細分并不完全匹配，如電子數據鑒定從屬于聲像資料鑒定大類不太相符，環境損害司法鑒定作為第四大類與前面三大類劃分標準不太一致，后續如果按照類似的鑒定事項領域（如食品、文物等）來商“兩高”增加第五類、第六類等，可以想象其協調難度和復雜程度。

據此，筆者認為可以考慮按照鑒定對象（客體）的抽象性質來劃分鑒定大類，按照鑒定對象（客體）具象特性再結合鑒定方法來劃分鑒定中類。按照鑒定對象（客體）的抽象性質可以考慮整合劃分為以下三個鑒定大類。

第一大類：法醫類。鑒定對象（客體）是人。中類劃分除了傳統的法醫病理、法醫臨床、法醫精神病、法醫物證、法醫毒物外，可以考慮增加法醫人類學鑒定等。

第二大類：物證類。鑒定對象（客體）是物。中類劃分除了文書物證、痕跡物證、微量物證外，可以把視聽物證（即聲像資料）、電子物證（即電子數據）并入，同時可以考慮將產品質量（如機械產品、化工產品、電子產品、建材產品等）鑒定、建設工程質量鑒定以及諸如環境損害鑒定、文物鑒定、知識產權鑒定中涉及物的鑒定歸入。

第三大類：會計評估類。鑒定對象（客體）是財。中類劃分可以包括司法會計、建設工程造價、資產評估、土地評估、房地產評估、礦產權評估、涉案物品價格司法鑒定、涉稅司法鑒定以及諸如環境損害鑒定、文物鑒定、知識產權司法鑒定中涉及財的鑒定。

上述如此設計司法鑒定執業分類方案，一是可以較全面地覆蓋專門性問題對司法鑒定的需求（鑒定對象無外乎人、物、財），如針對毒品鑒定，毒品作為物可以依據其理化性質進行物證鑒定，毒品導致人的傷亡可以通過法醫學進行法醫鑒定，毒品自身的價值或造成的財產損失可以進行會計評估類鑒定。二是司法鑒定行政管理、行業管理和技術管理部門可以因應辦案中出現的新的專門性問題而及時組織司法鑒定科學研究、科技創新，不斷豐富司法鑒定業務范圍，持續提升司法鑒定能力。三是可以引導和推動司法鑒定機構朝規模化、綜合化和高資質、高水平方向發展。如《江西省司法鑒定行業發展規劃（2020—2022年）》提出“鼓勵和支持綜合性鑒定機構積極打造道路交通事故類司法鑒定全業務鏈”的倡議后，對鑒定機構“做強、做大、做優”的導向作用明顯，激發不少鑒定機構加大投入，朝著為道路交通事故的公正高效處理提供完善的鑒定服務而努力。

為此，建議在《司法鑒定法》立法中授權國務院司法行政部門圍繞解決訴訟涉及的專門性問題的需要，結合科學認知水平的實際，適時發布司法鑒定執業分類目錄及項目，并動態調整。對需要納入登記管理的司法鑒定業務在向最高人民法院、最高人民檢察院備案后，及時向社會公布；對不需要納入登記管理的司法鑒定業務要指導協調相關行業主管部門、司法鑒定協會加強技術管理、自律管理。

改革不可能一蹴而就、一帆風順，總是在不斷填平補缺、不斷揚棄中逐步完善成熟的。我們需要“堅持在法治下推進改革。在研究改革方案和改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題，堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，做到重大改革于法有據，改革與法治同步推進。對實踐條件不成熟、需先行先試的，依照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革。對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，盡快上升為法律。”[5]期待司法鑒定統一立法能夠為統一司法鑒定管理改革提供有益幫助，推動司法鑒定事業在法治軌道上煥發新的生機活力，彰顯更大的職能作用，更加有效地保障訴訟活動順利進行，促進司法公正。