生態保護紅線與保護地重疊特征及協同管控研究*
——以浙江省為例

胡 濤 湯 博 馮曉飛 汪麗妹 許明珠 王浙明#

(1.浙江省生態環境科學設計研究院，浙江 杭州 310007；2.浙江省環境科技有限公司，浙江 杭州 311110)

生態保護紅線是我國生態文明戰略的重要實踐[1]，是生態文明體制機制創新的重要成果，是一種新型區域生態管控制度體系[2]22，也是一項系統性管理工程[3]。而保護地是指一個明確界定的地理空間[4]，可通過立法和其他有效途徑進行管控的區域(包括陸地和海洋)[5]709。目前我國各類保護地尚無統一的分類體系，存在邊界不清晰、空間分區重疊及管理職能模糊等諸多問題[6]，2018年機構改革之后生態保護紅線正在評估調整中，自然保護地體系也在整合優化中，按照最新要求，生態保護紅線劃定需納入所有自然保護地，必然面臨生態保護紅線與保護地交叉重疊及協同管控問題。

當前，生態保護紅線的概念內涵辨析[7]、劃定技術方法[8]及管控制度體系[9]14-15等方面研究較多，而保護地研究主要集中在保護地體系構建[5]713-714、空間重疊特征[10]及管控策略[11]等方面，特別是機構改革后生態環境監管需求迫切，生態保護紅線與各類保護地的重疊關系、政策法規和協同管控成為研究重點和難點。重疊關系研究方面，生態保護紅線與各類保護地存在包含和交叉兩種關系，兩者在管理思路和要求上存在一定分歧[12-14]；政策法規研究方面，探討了自然保護地立法[15-16]和生態保護紅線立法[17-18]，包含立法模式[19]、立法進程[20]、立法效力[21]及法律體系[22]54-56等內容；管控策略研究方面，關注了生態保護紅線管控制度[2]25,[9]15、自然保護地監管體制機制[23]146-147,[24]以及協同管控[25-28]等內容。綜合來看，生態保護紅線與各類保護地協同管控制度研究主要停留在理論層面，客觀實例評估分析較為不足，特別是典型區域的生態保護紅線與各類保護地重疊現狀評估、各部門監管職責梳理及政策法規整理分析較為欠缺，不能較好地為生態保護紅線與各類保護地協同監管提供參考。

基于此，本研究選取浙江省為典型區域，以浙江省2018年生態保護紅線的矢量數據為基礎，從生態保護紅線與各類保護地重疊特征、政策法規文獻分析及部門監管職責分工3個方面展開分析，提出生態保護紅線與各類保護地協同管控的對策建議，以期為完善生態環境治理體系和提升生態保護紅線監管能力提供案例借鑒。

1 材料與方法

1.1 區域概況

浙江省位于東海之濱、長江三角洲的南翼，與福建省、安徽省、江西省、江蘇省及上海市相連接，海岸線總長度為6 486.24 km，約占中國海岸線總長度的20.3%。浙江省已批建森林公園269處[29]，已有范圍邊界及功能區劃的自然保護區23個[30]，風景名勝區59個[31]34-35，各類型海洋保護區28個[32]，省級以上公益林303.2萬hm2，占浙江省林地面積的45%[33]。2018年浙江省生態保護紅線劃定的總面積為3.89萬km2(見圖1)，占浙江省國土面積和管轄海域面積的26.25%，其中陸域紅線占陸域面積的23.84%，海域紅線占管轄海域面積的31.72%[34]。

圖1 浙江省生態保護紅線空間分布

1.2 分析方法

本研究采用定性和定量結合的分析方法，其中定量分析主要利用ArcGIS軟件，對各類保護地中圖斑屬性借助空間分析工具分類統計，得到保護地與生態保護紅線重疊的各類型用地數量和面積信息。定性分析主要采用資料調研方式，對國家和浙江省已經出臺且有效的生態保護紅線及各類保護地的政策法規進行整理分析，同時繪制了2018年機構改革后三定方案中對生態保護紅線、自然保護地體系及各類保護地的主要監管職責部門協同管控機制示意圖。

1.3 數據來源

本研究中浙江省生態保護紅線矢量數據采用經國務院批復并由浙江省人民政府面向社會發布的生態保護紅線劃定成果，利用生態環境部和國家發展改革委員會聯合發布的《生態保護紅線劃定指南》(環辦生態〔2017〕48號)中技術方法，經科學評估和綜合協調后形成的劃定成果能夠保證數據權威性和可靠性。浙江省生態保護紅線與各類保護地重疊數據由原各類保護地主要管理部門和各級地方政府提交的數據通過整理后獲得。生態保護紅線和各類保護地的政策法規數據源自政府網站。浙江省各部門職能分工參考國家和浙江省已發布的部門三定方案歸納整理獲得。

2 結果與分析

2.1 浙江省生態保護紅線與各類保護地重疊特征分析

本研究將只有一種保護地和多種保護地類型與生態保護紅線重疊的圖斑分別稱為單個保護地重疊(只存在一種重疊關系)和多個保護地重疊(存在兩種及以上重疊關系)。由表1可知，陸域生態保護紅線中單個保護地重疊圖斑的類型為21種，其重疊圖斑的數量占比合計為93.35%，面積占比合計為93.23%；多個保護地重疊圖斑的類型為19種，其重疊圖斑的數量占比合計為6.69%，面積占比合計為6.75%。由表2可知，海域單個保護地重疊圖斑的類型為8種。結合表1和表2結果發現，飲用水水源保護區、公益林、森林公園、風景名勝區、海洋特別保護區、重要漁業海域等是浙江省生態保護紅線中數量和面積占比均較多的保護地類型。陸域生態保護紅線中存在2、3種保護地類型交叉重疊現象，其數量占比分別為5.63%和1.06%，主要為飲用水水源保護區、公益林、森林公園、風景名勝區等類型的交叉重疊。單個保護地重疊和多個保護地重疊圖斑均存在數量占比和面積占比不匹配現象，陸域和海域生態保護紅線中也存在數量占比和面積占比不匹配現象，說明浙江省各類保護地較為分散，整體性和連通性有待加強。造成上述結果的原因是浙江省受亞熱帶季風氣候影響，地形地貌以丘陵為主，生態系統類型以森林、水域及濕地為主；2018年生態保護紅線劃定時并未開展自然保護地整合優化，同時陸域和海域生態保護紅線由兩個單位分別劃定，不可避免對于各類保護地處理方式存在差異；浙江省生態保護紅線劃定采取“自上而下”和“自下而上”相結合，先以“自下而上”方式由地市劃定后由省里統籌匯總，再以“自上而下”方式由省里整合銜接后征求地市意見形成結果，存在一定人為誤差；生態保護紅線內也存在山嶺、砂質岸線保護區及地質災害高發區等類型，不屬于保護地類型，劃定指南中要求劃入導致重疊復雜化。

表1 陸域各類保護地類型重疊圖斑的數量和面積占比

2.2 生態保護紅線和各類保護地的政策法規分析

國家和浙江省已出臺且有效的生態保護紅線和各類保護地管控的政策法規文件為74份(見圖2)，其中法律文件占14.86%，部委以上政策法規文件(包括行政法規、部門規章及部委以上規范性文件)占48.65%，浙江省政策法規文件(包括浙江省地方法規、浙江省地方規章和浙江省規范性文件)占36.49%。法律、部門規章、部委以上規范性文件及浙江省地方法規等文件相對較多，各個文件類型數量整體差別不大。按照不同保護地類型的政策法規文件數量匯總于圖3。由圖3可知，自然保護區(21份)、河湖濱岸帶(11份)、公益林和林地(9份)3個保護地類型的政策法規適用性文件較多，生態保護紅線、飲用水水源保護區、水產種質資源保護區3個保護地類型的適用性文件均為6份，濕地公園等保護地類型適用性文件相對較少。為區分機構改革對政策法規的影響，以2018年為改革時間節點，整理得到機構改革前后各類保護地管控的政策法規文件分別為62份和12份，占比分別為83.78%和16.22%，可看出機構改革后各類保護地修正或修訂的相關政策法規較少。同時也發現保護地體系、風景名勝區、濕地公園、濕地、森林公園、自然和文化遺產保護區及海洋特別保護區缺乏相關法律管控；《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》(1985年)、《海洋自然保護區管理辦法》(1995年)、《地質遺跡保護管理規定》(1995年)、《海域使用管理法》(2001年)等部門規章較陳舊，已不能滿足現在保護地管控需要；生態保護紅線與保護地體系目前只是出臺指導性政策，僅《環境保護法》(2014年修訂)和《生態保護紅線管理辦法(試行)》(2020年征求意見稿)中明確管控要求，但是相關配套的法律法規暫未出臺。

結合圖2、圖3及政策法規整理結果發現，在國家出臺生態保護紅線和重要保護地管控的政策法規文件后，浙江省會及時出臺配套地方政策法規文件；關于自然保護區、公益林及海島等重要保護地管控方面，國家和浙江省均出臺了不同行政層級的政策法規；同一部法律可適用于多個保護地類型，同一個保護地類型對應多部法律；風景名勝區、濕地、濕地公園、森林公園及自然和文化遺產保護區等保護地管控，國家無對應的法律和行政法規文件，而浙江省對飲用水水源保護區、風景名勝區、濕地、公益林和森林等保護地出臺了地方法規。整體來看，各類保護地政策法規修訂更新明顯滯后，無法滿足當前管控需求，如飲用水水源保護區在法規層級只有2010年修訂的部門規章，2018年浙江省修訂了相應條例，但沒有更高層級的法律和行政法規；2019年修訂了《森林法》，森林公園、公益林和林地等保護地類型的行政法規、部門規章及地方法規未能及時更新；針對濕地和濕地公園，2012年浙江省出臺了相應條例，而國家層級未能出臺法律和行政法規。

圖2 不同行政層級的政策法規文件數量

注：自然保護地體系指按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，依據管理目標與效能并借鑒國際經驗，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園3類；自然和文化遺產保護區包括農業文化遺產區和國家級文物保護單位；海島包括特別保護海島和無居民海島。

2.3 生態保護紅線與各類保護地協同管控分析

本研究參考表1和表2的研究結果初步構建了浙江省生態保護紅線與保護地協同管控體系(見圖4)。在管控職責內容方面，生態環境部門主要建立健全生態環境制度，統籌協調重點區域生態環境保護及組織制定各類保護地生態環境監管制度并監督執法等；自然資源部門主要履行自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責，建立空間規劃體系并監督實施，統籌國土空間生態修復及海洋保護和利用的監督管理等；林業部門主要負責森林、濕地和草原資源和各類自然保護地的監督管理等；農業農村部門主要指導漁業水域生物物種資源的保護與管理和負責水生野生動植物保護等；水利部門主要負責加強水資源、水域和水利工程的管理保護，維護河湖健康美麗；文化和旅游部門主要是負責文化公共事業發展，指導文化和旅游設施建設及負責非物質文化遺產保護等。在管控職責重疊方面，存在生態環境部門對生態保護紅線和自然保護地統一監管職責與自然資源和林業部門對森林、濕地及海洋等保護地監管職責重疊，文化和旅游、自然資源和林業部門對風景名勝區、自然和文化遺產保護區、地質公園與地質遺跡保護區及海洋公園的保護地監管職責重疊，水利部門與生態環境部門對河湖濱岸帶保護地監管職責重疊，農業農村部門與生態環境部門對水產種質資源保護區保護地監管職責重疊。在協同管控問題方面，機構改革后浙江省各類保護地主要集中在自然資源和林業部門，生態環境部門負責各類保護地統一監管職責，還存在飲用水水源保護區、河湖濱岸帶及水產種質資源保護區職責并未劃歸自然資源部門，未來依然存在多部門交叉管理問題；機構改革前各類保護地分散在各個部門，部門各自劃定、評估及管理，存在空間邊界模糊、管理力度差異及法律法規矛盾問題，保護地內歷史遺留的原住民、礦產開發及人工林采伐等問題會增加職責部門管理難度；目前部門職責分工缺乏各類保護地陸海統籌和各類保護地與生態保護紅線協同監管。當前，浙江省因生態保護紅線評估調整和自然保護地體系優化整合工作需要組建了自然資源、生態環境和林業3個部門協同推進的工作專班，打通了省級部門與地市部門溝通渠道，未來如何實現生態保護紅線與各類保護地重疊的協同管控還將面臨較大挑戰，需要陸海統籌協同管理、理順部門職責分工及解決空間重疊交叉問題，特別是在生態保護紅線與各類保護地重疊區域探索建立生態環境、自然資源及林業等多部門協同管控機制。

圖4 生態保護紅線與保護地協同管控示意圖

3 對策建議

3.1 加強“一張圖”數字化建設，建立生態空間協同管控平臺

在綜合協同平臺上加強生態保護紅線與各類保護地類型重疊“一張圖”數字化建設，可根據浙江省生態保護紅線評估調整、自然保護地整合優化及國土空間規劃等相關成果優化更新浙江省生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單(簡稱“三線一單”)成果，建立生態環境綜合協同平臺和“三線一單”生態空間管控子平臺，設置專門空間分析、績效預估及風險識別等分析模塊，根據不同保護類型、生態功能及管控策略開展情景分析，支撐規劃、政策及決策。浙江省各類保護地數量較多且分散，不宜作為整體全部納入生態保護紅線[31]39，可依托協同平臺的問題發現機制實現生態保護紅線與各類保護地統一監管，通過平臺逐步實現問題通報、實地核查、責任界定及考核獎罰為一體的協同工作機制和天空地一體化的生態環境監測網絡。浙江省已提出生態治理數字化轉型[35]，通過協同平臺真正體現統一監測、風險預估、聯合執法及考核追責等政府協同工作內容，實現部門監測數據共享，信息互聯互通及專業人員交流合作等。

3.2 加快政策法規修訂進程，推進政策法規協同整合

針對當前自然保護地法規存在立法級別低、立法理念滯后、立法模式分散、法律效力低、法規之間矛盾沖突等問題[36-37]，應以整體性思維推動自然保護地法律體系構建和整合[22]56，可建立以《自然生態空間用途管制法》為基本法[38-39]，生態保護紅線、國家公園、自然保護地及自然公園等生態空間重要組成部分設立專門條例為配套法規，形成“1+X”的生態空間法律體系。加強《自然生態空間用途管制法》與《長江保護法》《環境保護法》《水污染防治法》等相關法律銜接，重點加快飲用水水源保護區、自然保護地及濕地配套立法[23]144，凸顯長江流域區域內生態保護紅線與保護地監管法律依據。加快推進生態保護紅線及各類保護地的立法修訂、協同整合及創新實踐進程，通過立法實現整體統一保護理念，確立以重要保護對象和重要生態功能所在生態空間優先順序為導向的政策法規體系，保障生態保護紅線制度和自然保護地體系的真正“落地”。

3.3 探索“生態長制”制度，推動職責部門協同管控

以“河長制”“林長制”制度[40]及“灣長制”制度[41]等為代表的各類制度創新均是“整體性治理”的公共管理新范式[42]12-13，其目標是實現分層行政責任制的治理框架[43]，對“九龍治水”和“小馬拉大車”協同管理機制障礙問題解決成效顯著。針對浙江省部門職責分工分散依然突出的現實問題，在浙江省“河長制”制度創新實踐基礎上，本研究嘗試提出“生態長制”制度，立足于生態環境協同治理法制化[44]、政府公共管理整體性治理[42]11-13及生態空間管控系統性[45]等理論基礎，為解決生態保護紅線和各類自然保護地交叉重疊長效管理問題，對“河長制”“林長制”“灣長制”組織機制融合創新，建議成立“生態長制”責任部門聯席會議機制。組建由地方政府牽頭，生態環境、自然資源、林業、水利、農業農村及文化旅游等多部門聯合的工作協調機制，明確分工、加強聯動，強化政府及部門之間的信息交流和行動協調，各有關部門各司其職，密切配合，切實形成合力，統籌協調推進生態空間協同管控。

3.4 深化陸海統籌綜合管理，促進生態綠色協同發展

海洋保護地是陸海統籌的關鍵環節，也是國家戰略意義上陸海生態綠色協同發展載體[46]，當前國家提出長三角區域一體化發展戰略并進行制度創新和體制機制建設[47]，而區域性法律法規和配套制度體系不完善、監督管理存在行政壁壘等問題依然突出[48]。針對陸域和海域生態保護紅線內各類保護地交叉重疊，相關法律法規也都會涉及陸域和海域統籌監管，在綜合考慮森林、濕地、水域及海洋等生態系統連通性與完整性基礎上，探索制度創新和實踐操作于一體的陸海統籌綜合管理，一些沿海地區結合“減污降碳”目標、“生態產品價值實現路徑”及“灣長制”實踐先行開展創新舉措實踐。針對生態保護紅線與各類保護地的空間重疊和管理交叉及以生態空間協同管控平臺為依托的數字化治理體系，健全以《自然生態空間用途管制法》為基本法的“1+X”生態空間法律體系，建立陸海統籌的“生態長制”來推動政府部門和全民參與的生態環境管理體系，促進形成長三角一體化生態綠色高質量協同發展格局。

4 結 語

(1) 2018年浙江省生態保護紅線與各類保護地重疊特征呈現出陸域比海域復雜，各類保護地重疊類型為48種，飲用水水源保護區、公益林、風景名勝區及森林公園等保護地類型的多重交叉重疊問題突出，是浙江省自然保護地體系優化整合重要內容。

(2) 國家和浙江省已出臺且有效的生態保護紅線和各類保護地政策法規文件共74份，2018年之前的政策法規較多，主要以行政法規和部委規章為主，相關政策法規管控體系較為完備，部分保護地類型法律管控缺失，仍需及時修訂更新。

(3) 機構改革之后浙江省涉及生態保護紅線和保護地協同監管的政府部門主要有自然資源部門、林業部門、生態環境部門、水利部門、農業農村部門及文化和旅游部門等，亟需理順部門職責分工和加強陸海統籌協同管理。

(4) 建立基于“三線一單”的生態空間協同管控子平臺，對實現浙江省生態環境綜合協同管理和政府數字化轉型改革意義重大，需要加強生態保護紅線與各類保護地的“一張圖”數字化建設，加快生態空間管控的政策法規修訂，探索“生態長制”的部門協同創新機制及加深陸海統籌綜合管理，積極推進長三角一體化生態綠色協同發展戰略。