基于“美麗海灣”建設(shè)的“三線(xiàn)一單”編制實(shí)踐
——以儋州市環(huán)新英灣地區(qū)為例

趙玉婷 李亞飛 董林艷 許亞宣 李小敏

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

“三線(xiàn)一單”是指生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，“三線(xiàn)一單”以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為目標(biāo)，框定了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控格局，形成了生態(tài)環(huán)境管控要求的“整裝成套”。“三線(xiàn)一單”具有顯著的集成化、空間化、信息化特征，提升了生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求的針對(duì)性與可操作性。實(shí)施“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)，可為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐[1]。

“三線(xiàn)一單”作為我國(guó)獨(dú)有的一項(xiàng)制度性的探索工作，目前僅有我國(guó)學(xué)者探索實(shí)踐不同區(qū)域、不同尺度的“三線(xiàn)一單”編制。其中，省級(jí)層面“三線(xiàn)一單”以識(shí)別區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵點(diǎn)和解決環(huán)境管理需求為目標(biāo)[2]，如青海省、浙江省、四川省“三線(xiàn)一單”圍繞區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能形成具有分區(qū)特色的生態(tài)環(huán)境管控體系[3-5]；市級(jí)層面因地制宜注重細(xì)化應(yīng)用。如南京市“三線(xiàn)一單”成功應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境管理中[6]，南寧市、遼陽(yáng)市“三線(xiàn)一單”在《“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)指南》)基礎(chǔ)上探索提出更嚴(yán)格的水環(huán)境分區(qū)管控方案[7-8]；此外，在流域?qū)用鎇9-10]、園區(qū)層面[11]也開(kāi)展了不同角度的研究。當(dāng)前大多文獻(xiàn)研究聚焦在實(shí)踐成果的技術(shù)流程與成果分享上，且研究對(duì)象基本為陸域，基于陸海統(tǒng)籌的“三線(xiàn)一單”探索研究相對(duì)較少。

當(dāng)前，港-產(chǎn)-城發(fā)展模式是常見(jiàn)的沿海城市發(fā)展模式，海灣既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地、旅游度假的勝地，同時(shí)也是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重地，海灣是海洋治理的突破口。儋州市環(huán)新英灣地區(qū)同時(shí)承載著旅游度假、開(kāi)發(fā)區(qū)、港口、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等多個(gè)功能，這種情況在沿海地區(qū)中并不是個(gè)例。以海南省儋州市環(huán)新英灣地區(qū)為例，探討在“美麗海灣”建設(shè)背景下，基于“三水”(水環(huán)境、水生態(tài)、水資源)協(xié)同治理與陸海統(tǒng)籌原則的“三線(xiàn)一單”劃定思路，為其他沿海城市“三線(xiàn)一單”劃定提供借鑒。

1 研究區(qū)域概況與關(guān)鍵環(huán)境問(wèn)題識(shí)別

1.1 研究區(qū)域概況

1.1.1 環(huán)新英灣地區(qū)特征

儋州市位于海南島西北部，瀕臨北部灣，發(fā)展定位為海南省西部中心城市。陸域土地面積全省第一、人口規(guī)模全省第二、海岸線(xiàn)全省第三。新英灣是北部灣伸入洋浦半島構(gòu)成的半封閉內(nèi)灣，面積約50 km2。新英灣與洋浦灣依白馬井北側(cè)的水道相互溝通,白馬井岸段以東的海灣稱(chēng)為新英灣,岸段以西的海灣則為洋浦灣(見(jiàn)圖1)。北門(mén)江自東部、春江自東南部注入新英灣內(nèi)，是流入新英灣的兩條最大河流，也是儋州市、洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的重要供水河流。

圖1 新英灣地理位置

1.1.2 環(huán)新英灣地區(qū)發(fā)展格局

環(huán)新英灣地區(qū)是儋州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極之一，也是儋州市發(fā)展與保護(hù)矛盾最突出的區(qū)域。環(huán)新英灣地區(qū)集旅游、城市、養(yǎng)殖、工業(yè)、港口貿(mào)易、生態(tài)保護(hù)等功能于一體(見(jiàn)圖2)。新英灣南部的濱海新區(qū)是儋州市城市副中心，規(guī)劃發(fā)展成為海南省西北部地區(qū)濱海旅游帶的中心，海花島規(guī)劃建設(shè)世界級(jí)國(guó)際旅游度假勝地。周邊新州鎮(zhèn)等沿灣區(qū)域以居住和水產(chǎn)養(yǎng)殖為主。新英灣西北部的洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是海南省唯一的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，為海南省重要的石化產(chǎn)業(yè)基地，距海花島直線(xiàn)距離約4～5 km。新英灣北部的儋州木棠工業(yè)園，規(guī)劃承接洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)石化下游產(chǎn)業(yè)。區(qū)域布局以貨物運(yùn)輸為主的洋浦港、白馬井中心漁港、規(guī)劃建設(shè)海花島郵輪碼頭。新英灣濕地作為全國(guó)十大濱海濕地之一，灣內(nèi)紅樹(shù)林生長(zhǎng)茂盛，具有獨(dú)特的海岸濕地和灘涂風(fēng)光。

圖2 環(huán)新英灣地區(qū)布局

1.2 環(huán)境問(wèn)題分析

1.2.1 污染排放強(qiáng)度高，新英灣海域水質(zhì)不穩(wěn)定

根據(jù)近10年海水水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，新英灣海域年均水質(zhì)保持或優(yōu)于《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3097—1997)二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但年內(nèi)仍有波動(dòng)，連續(xù)出現(xiàn)單次監(jiān)測(cè)達(dá)到GB 3097—1997三類(lèi)或四類(lèi)水質(zhì)的狀況，超過(guò)功能區(qū)目標(biāo)，主要污染因子是活性磷酸鹽、無(wú)機(jī)氮、化學(xué)需氧量，主要污染源有洋浦港區(qū)工業(yè)廢水、居民生活污水、船舶含油污水、養(yǎng)殖廢水等。

1.2.2 生物多樣性降低，灣內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)一度退化

受儋州市及洋浦臨港工業(yè)建設(shè)、圍填海、灘涂圍墾養(yǎng)殖等活動(dòng)影響，新英灣內(nèi)近岸海域生物種群數(shù)量不斷減少，浮游動(dòng)植物和潮間帶生物的生物多樣性指數(shù)基本呈下降趨勢(shì)(見(jiàn)圖3)。原始紅樹(shù)林生境被割斷，形成種類(lèi)簡(jiǎn)單、面積小、不連續(xù)的孤島群落，生物多樣性水平整體降低。1987—2007年，新英灣內(nèi)紅樹(shù)林面積呈下降態(tài)勢(shì)，2007年達(dá)到近年來(lái)的最低值[12]。2007年之后儋州市陸續(xù)開(kāi)展紅樹(shù)林恢復(fù)工作，紅樹(shù)林?jǐn)?shù)量上有了一定程度的恢復(fù)。

圖3 新英灣海域生物種類(lèi)數(shù)及生物多樣性指數(shù)變化

1.2.3 區(qū)域季節(jié)性缺水，生態(tài)用水存在被擠占風(fēng)險(xiǎn)

區(qū)域用水高峰期與豐水期存在逆向分布，冬季是海南省水資源相對(duì)較少的季節(jié)，但大量游客加上“候鳥(niǎo)人群”的到來(lái)，生活用水需求突出，水資源供給呈現(xiàn)季節(jié)性短缺特點(diǎn)。儋州市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)用水和生活用水占用水量的87.9%，入灣河流北門(mén)江中游規(guī)劃的天角潭水利工程實(shí)施，也將導(dǎo)致下泄流量進(jìn)一步減少。隨著未來(lái)水資源需求的增加，存在生態(tài)用水被擠占的風(fēng)險(xiǎn)，入新英灣的淡水徑流量減少將影響灣內(nèi)紅樹(shù)林生長(zhǎng)發(fā)育。

1.2.4 多重戰(zhàn)略布局疊加，區(qū)域人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，環(huán)新英灣地區(qū)(含海花島)規(guī)劃遠(yuǎn)期人口總規(guī)模將超過(guò)50萬(wàn)人。而洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是海南省臨港重化工基地，涉及大量危化品儲(chǔ)存，涉及有毒有害物質(zhì)排放，對(duì)環(huán)新英灣地區(qū)人居環(huán)境安全和高品質(zhì)旅游功能存在潛在威脅。雖然洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)在前，但受可發(fā)展空間限制，儋州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的環(huán)境沖突隱患處于逐步積累狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善壓力大。

2 資料與方法

2.1 技術(shù)路線(xiàn)

儋州市“三線(xiàn)一單”具體技術(shù)路線(xiàn)見(jiàn)圖4。以解決“重點(diǎn)海灣發(fā)展與保護(hù)”問(wèn)題為重點(diǎn)，以建設(shè)“美麗海灣”為目標(biāo)，以資源環(huán)境目標(biāo)與管控對(duì)象的空間化為手段，聯(lián)動(dòng)近岸海域質(zhì)量底線(xiàn)與水環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)的確定，突出“保好水”“治差水”“增生態(tài)用水”，從水環(huán)境、水生態(tài)、水資源等角度提出解決環(huán)新英灣地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的管控要求，保障區(qū)域人居生態(tài)環(huán)境安全，為儋州市構(gòu)建全方位生態(tài)保障體系。

圖4 儋州市“三線(xiàn)一單”技術(shù)路線(xiàn)

2.2 技術(shù)方法

鑒于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)與資源利用上線(xiàn)分別來(lái)自于自然資源和規(guī)劃、發(fā)改、水利等主管部門(mén)的關(guān)于紅線(xiàn)、總量、強(qiáng)度的要求，“三線(xiàn)一單”的公認(rèn)技術(shù)核心是環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)的確定[13-14]，結(jié)合新英灣特點(diǎn)，主要技術(shù)方法總結(jié)見(jiàn)表1。

表1 主要技術(shù)方法

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)主要包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃方案數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)等，具體見(jiàn)表2。

表2 數(shù)據(jù)來(lái)源及用途

3 結(jié)果與討論

3.1 劃定結(jié)果

3.1.1 儋州市環(huán)境管控單元?jiǎng)澏ńY(jié)果

儋州市劃定環(huán)境管控單元116個(gè)，分為優(yōu)先保護(hù)單元、重點(diǎn)管控單元、一般管控單元。優(yōu)先保護(hù)單元指以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主的區(qū)域，確保生態(tài)環(huán)境功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。重點(diǎn)管控單元指涉及水、大氣、海域、自然資源等資源環(huán)境要素重點(diǎn)管控區(qū)域，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，強(qiáng)化管控。一般管控單元指除了優(yōu)先保護(hù)單元、重點(diǎn)管控單元的其他區(qū)域，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本要求，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。儋州市環(huán)境管控單元?jiǎng)澏ńY(jié)果見(jiàn)圖5。

圖5 儋州市環(huán)境管控單元?jiǎng)澏ńY(jié)果

3.1.2 環(huán)新英灣地區(qū)生態(tài)環(huán)境要素分區(qū)劃定結(jié)果

環(huán)新英灣地區(qū)涉及的優(yōu)先保護(hù)單元主要包括陸域與海域生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，新英灣紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地；重點(diǎn)管控單元主要包括濱海新區(qū)、海花島等城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)，木棠工業(yè)園、王五農(nóng)產(chǎn)品加工物流園等開(kāi)發(fā)區(qū)，港口區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)等開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度高的海域。劃定結(jié)果見(jiàn)圖6。

圖6 環(huán)新英灣地區(qū)生態(tài)環(huán)境要素管控分區(qū)劃定結(jié)果

3.2 環(huán)新英灣地區(qū)分區(qū)管控方案編制特點(diǎn)

3.2.1 力保入灣水質(zhì)，協(xié)同落實(shí)陸海污染減排目標(biāo)

水環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)劃定過(guò)程中，為解決灣區(qū)特定季節(jié)水質(zhì)不穩(wěn)定的問(wèn)題，針對(duì)北門(mén)江、春江兩條入灣河流，進(jìn)一步加強(qiáng)總量約束。從總量管控角度，按照陸海統(tǒng)籌、因地制宜的原則，對(duì)于入海河流所在的陸域水環(huán)境控制單元，充分考慮近岸海域水質(zhì)目標(biāo)約束下污染物排放需進(jìn)一步削減的特點(diǎn)，允許排放量取現(xiàn)狀排放量、預(yù)測(cè)排放量二者最小值；對(duì)于涉及污染物直排海的控制單元，且控制單元位于水質(zhì)達(dá)標(biāo)海域，以現(xiàn)狀排放量作為允許排放量。通過(guò)對(duì)比《技術(shù)指南》提出的將理想環(huán)境容量作為允許排放量和本研究提出的基于陸海統(tǒng)籌原則確定允許排放量?jī)煞N方法發(fā)現(xiàn)，前者確定的允許排放量將比現(xiàn)狀排放量高129.01%，而后者確定的允許排放量比現(xiàn)狀排放量低1.57%，可逐步實(shí)現(xiàn)污染減排。從空間管控角度，入灣河流的陸域水環(huán)境管控分區(qū)的劃定主要突出對(duì)源頭水的保護(hù)和對(duì)水環(huán)境污染物排放強(qiáng)度高的區(qū)域重點(diǎn)管控。

3.2.2 加強(qiáng)流量統(tǒng)籌，保障重要河流入海生態(tài)水量

水資源利用上線(xiàn)劃定過(guò)程中，為避免未來(lái)水利工程實(shí)施可能造成入灣河流上游來(lái)水減少的問(wèn)題，在保障生態(tài)用水上，將新英灣和春江水庫(kù)壩下至入河口段匯水區(qū)、北門(mén)江中下游段匯水區(qū)作為新英灣生態(tài)用水補(bǔ)給區(qū)，保障生態(tài)流量。提出嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)需水量和生態(tài)水位控制指標(biāo)，加強(qiáng)主要控制斷面流量管理，以及未來(lái)天角潭水庫(kù)建成后，嚴(yán)格落實(shí)其環(huán)評(píng)批復(fù)的下泄流量要求；在限制環(huán)新英灣地區(qū)地下水開(kāi)采上，將深層承壓水超采區(qū)及其禁采和限采范圍作為地下水開(kāi)采管控區(qū)，提出實(shí)施限采和壓采，建設(shè)和使用替代水源，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化節(jié)約用水，壓減地下取水等要求。

3.2.3 加強(qiáng)空間統(tǒng)籌，有效銜接岸線(xiàn)-海域保護(hù)與修復(fù)

在近岸海域管控分區(qū)劃定中，為充分保障近岸海域生態(tài)功能持續(xù)改善以及保護(hù)新英灣的生態(tài)綠心功能，通過(guò)劃定一般生態(tài)空間實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的增補(bǔ)，將新英灣重要濱海濕地、市級(jí)自然保護(hù)區(qū)等納入近岸海域優(yōu)先保護(hù)單元，提出開(kāi)展現(xiàn)有紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提高生物多樣性，禁止圍填海、新增陸源工業(yè)直排入海口等破壞紅樹(shù)林及其生境的活動(dòng)，控制海水養(yǎng)殖規(guī)模、完善污水收集處理系統(tǒng)等要求。

在岸線(xiàn)資源管控分區(qū)劃定中，為最大限度保護(hù)環(huán)新英灣區(qū)域岸線(xiàn)，控制開(kāi)發(fā)態(tài)勢(shì)，結(jié)合海岸線(xiàn)實(shí)際開(kāi)發(fā)利用情況，一方面，突出保護(hù)岸線(xiàn)形態(tài)，將計(jì)劃退出養(yǎng)殖區(qū)的岸線(xiàn)、具有自然風(fēng)貌的岸線(xiàn)劃為優(yōu)先保護(hù)岸線(xiàn)，提出開(kāi)展沿海防護(hù)岸段和破壞岸段的整治修復(fù)工作，限制改變海岸基本屬性的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)；一方面嚴(yán)格控制岸線(xiàn)發(fā)展，將碼頭岸線(xiàn)、鹽田岸線(xiàn)、船塢岸線(xiàn)、養(yǎng)殖岸線(xiàn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地岸線(xiàn)劃為重點(diǎn)管控岸線(xiàn)，嚴(yán)控木棠工業(yè)園區(qū)南部用地邊界，提出加強(qiáng)新英灣岸邊帶的生態(tài)保護(hù)，合理規(guī)劃建設(shè)用地，加強(qiáng)對(duì)新英灣紅樹(shù)林海岸防護(hù)等措施。

3.2.4 強(qiáng)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控，化解區(qū)域一體化發(fā)展重大風(fēng)險(xiǎn)

大氣環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)劃定中，針對(duì)濱海新區(qū)、洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾，在大氣環(huán)境模擬預(yù)測(cè)時(shí)將洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)納入研究范圍。模擬結(jié)果顯示，在冬春季氣象擴(kuò)散條件不利時(shí)，洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)污染源排放對(duì)濱海新區(qū)PM2.5濃度貢獻(xiàn)在30%以上。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的傳輸影響將長(zhǎng)期存在，儋州市實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)仍存在較大壓力。在空間布局上，考慮到未來(lái)旅游人口的激增，將濱海新區(qū)(含海花島)作為大氣環(huán)境受體敏感重點(diǎn)管控區(qū)；在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展建議上，提出加強(qiáng)濱海新區(qū)-洋浦環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控、構(gòu)建區(qū)域一體化的環(huán)境污染與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管控機(jī)制和行動(dòng)計(jì)劃等建議。

4 結(jié)論與建議

(1) 以儋州市環(huán)新英灣地區(qū)“美麗海灣”建設(shè)為指引，探索了一套符合環(huán)新英灣地區(qū)的“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境要素分區(qū)管控劃定方法。在“三線(xiàn)一單”相關(guān)技術(shù)要求框架基礎(chǔ)上，基于“三水”共保的理念，將環(huán)新英灣地區(qū)的發(fā)展與保護(hù)作為一個(gè)整體，形成以重點(diǎn)海灣(灣區(qū))保護(hù)為核心，重點(diǎn)解決海灣(灣區(qū))現(xiàn)有環(huán)境污染問(wèn)題與開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，預(yù)防長(zhǎng)期累積性環(huán)境污染與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，形成資源環(huán)境要素協(xié)同管控的分區(qū)管控方案。

(2) 通過(guò)研究實(shí)踐，對(duì)實(shí)現(xiàn)“近岸海域-岸線(xiàn)-陸地”統(tǒng)籌的“三線(xiàn)一單”技術(shù)邏輯完善提出建議如下：堅(jiān)持污染減排和生態(tài)擴(kuò)容并重的理念，做好加減法。做好加法是指通過(guò)近岸海域、岸線(xiàn)管控分區(qū)與生態(tài)空間三者的協(xié)同管控，從源頭約束開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)灣區(qū)生態(tài)功能的保護(hù)，保障海灣(灣區(qū))擁有足夠的生態(tài)空間，增強(qiáng)海灣(灣區(qū))生態(tài)環(huán)境自我凈化能力，擴(kuò)大海灣(灣區(qū))環(huán)境容量；做好減法是指進(jìn)一步完善入灣河流的允許排放量測(cè)算方法，在上游水環(huán)境管控分區(qū)允許排放量分配上更加著眼于保障海域水質(zhì)，推進(jìn)入海河流“消劣減氮”，進(jìn)一步降低污染物排海量。