自由貿易港建設背景下海南沿海船舶治安管理研究

鄧麗艷，王子立，韋 煒

中國人民警察大學(廣州) 移民管理學院，廣東 廣州 510663

一、引言

2020年6月1日《海南自由貿易港建設總體方案》發布，中共中央、國務院明確提出“支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系”[1]。這是2018年9月國務院《關于印發中國(海南)自由貿易試驗區總體方案的通知》之后，國家賦予海南經濟特區改革開放的最新使命。作為我國實施全面深化改革和試驗最高水平開放政策的“試驗田”，海南要建設成為我國的“三區一中心”，即全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心和國家重大戰略服務保障區，迎來了前所未有的重大機遇。

海南省(海南本島)海岸線總長1 944.35千米，環島有70多個優質海灣，600多個熱帶海島，管轄約200多萬平方公里的“藍色國土”，管轄省內各類漁船4萬余艘，涉及省內漁船民8萬余名。海南管轄海域漁產豐富，據2017年初步調查：我國南沙海域漁業資源蘊藏量約為180萬噸，年可捕量50萬至60萬噸，名貴和經濟價值較高的魚類有20多種；中沙、西沙海域中層魚資源量為0.73億至1.72億噸，烏賊現存資源量為400多萬噸，年可捕量約為300萬噸，是我國當前乃至未來可以利用的大宗戰略海洋生物資源[2]。在海南全方位大力推進改革創新，探索建立適應自由貿易港建設的更加靈活高效的法律法規、監管模式和管理體制，下大力氣破除阻礙生產要素流動的體制機制障礙背景下，沿海船舶治安管理主動服務于海南自由貿易港建設大局，將面臨各種新挑戰和新要求。伴隨著海南全面開放、高度自由、高度便利格局加快形成，在深化簡政放權、放管結合、優化服務改革要求下，海南沿海船舶治安管理在不斷完善社會治理體系和法治體系中，構建起自由貿易港建設背景下沿海船舶治安管理“新警務”是公安機關亟待解決的重要課題。

二、自由貿易港建設背景下海南沿海船舶治安管理的重要意義

(一)海南沿海船舶治安管理事關我國國家安全

海南島位于我國最南端，北屏大陸，南瞰南海，是扼守海上安全的南大門，與東南亞多個國家在地緣上相近、在人文上相通。海南島面向的南海地區，是溝通太平洋與印度洋、亞洲與澳洲的交通要沖[3]，是我國國家安全的天然屏障和重要出海口及戰略通道。我國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，但是與部分鄰國存在海上爭議，其中5個國家與海南毗鄰。截至目前，我國僅于2004年與越南完成了北部灣劃界。海南省的沿海船舶治安管理面臨復雜的國家間因素。部分海上鄰國侵略、侵入我國海洋國土的野心從來沒有停止，一些國家的漁船有組織、有目的、大規模侵入我國南海海域非法生產作業的情況在不同時期內呈現頻發、多發態勢，活動范圍不斷向海岸靠近。僅以越南漁船侵犯海南島內水、領海和專屬經濟區為例，南海戰略態勢感知智庫(SCSPI)于2020年1月啟動越南漁船跟蹤監視項目，依托船舶自動識別系統(Automatic Identification System)的商業數據，持續跟蹤越南漁船進入我國南海非法捕撈數據[4]，如圖1所示。

圖1 2020年越南漁船侵漁數量(艘次)

2020年越南漁船非法侵漁數量在7月份達到最高峰702艘次，全年達到4 142艘次，單月平均達到345艘次。因為AIS(船舶自動識別系統)信號等多種因素，船舶自動識別系統的單月數據存在一定偏差，但是結合現實情況來看，這些數據仍然具有重要參考價值。比如越南漁船活動區域經常處于我國駐守在廣東及海南的海空軍進出遠海大洋的部分重要通道附近，部分漁船甚至抵近到中國軍事基地的目視距離。鑒于越南“漁船—民兵”體制，根據越南2009年《民兵自衛隊法》，海上民兵自衛隊屬于民兵骨干力量，需要接受定期訓練和軍事化管理，所以絕對不能把越南在南海的侵漁活動等同于一般的非法捕撈行為。

2014年，習近平在第五次全國邊海防工作會議上提出，要堅持把國家主權和安全放在第一位，貫徹總體國家安全觀，周密組織邊境管控和海上維權行動，堅決維護領土主權和海洋權益，筑牢邊海防銅墻鐵壁。海南自由貿易港建設離不開安全的周邊環境，沿海船舶治安管理處于抵御安全風險的前沿，必須主動融入國家邊海防建設全局。

(二)海南沿海船舶治安管理事關海洋經濟發展效益

海南省坐擁得天獨厚的海洋資源。在自由貿易港建設背景下，海南省正在努力深化漁業供給側結構性改革，統籌協調推進養殖、捕撈、加工、流通、休閑漁業等產業的融合發展。2020年海南省政府工作報告指出，“加快以三亞港為核心、海口港為補充的郵輪母港建設，大力發展游艇產業，做大海洋特色旅游”，“鼓勵漁民‘往岸上走、往深海走、往休閑漁業走’，發揮三沙等市縣大噸位漁船作用，擴大遠海漁業規模，支持深海網箱養殖和休閑漁業發展”。2020年1月1日開始施行《海南游艇租賃管理辦法(試行)》，截至2020年8月，海南已建成運營游艇碼頭14個、泊位2 312個、游艇產業鏈相關企業150余家、已登記游艇747艘[5]。2020年1月至7月，海南游艇出海共5.2萬余艘次，搭乘游艇出海34.7萬余人次[6]。平均每艘游艇出海6至7人，1月至7月乘坐游艇出海人次在238萬左右。2019年海南省發改委印發《海南省休閑漁業發展規劃(2019—2025年)》，推出“五個一”休閑漁業重點工程，即創建認定一批全國精品休閑漁業示范基地，創建一批海釣賽事基地，創建一批休閑漁業小鎮和美麗漁村，創建一批有影響力的賽事節慶活動，投放一批清潔能源休閑漁船。2018年國家發改委和農業農村部聯合編制《全國沿海漁港建設規劃》，在全國規劃建設10大沿海漁港群，93個漁港經濟區，其中在海南規劃建設“海南島沿海漁港群”和“南海漁港群”。“海南島沿海漁港群”建設6個漁港經濟區，分別為漁業生產服務、休閑漁業、休閑旅游功能，融合漁港、漁鎮、漁村一體發展，擔負水產品交易、水產品加工、漁船避風、濱海旅游等任務；“南海漁港群”主要承擔避風拋錨和漁業補給服務，打造面向南海的現代漁港群。

匯聚在港口碼頭、休閑漁村、沿海沿岸的各類人員、物資、信息等構成了沿海船舶治安管理的對象要素。準確、動態把握沿海船舶治安管理對象運行規律，運用系統方法，以人員管理為核心，保證沿海沿岸安全有序，是確保休閑漁業、游艇業、養殖業等行業優質健康發展的關鍵。

(三)海南沿海船舶治安管理事關自由貿易港封關后的關鍵問題

海南省原省長劉賜貴在多個重要場合強調“海南自貿港全島封關后最重要的是防止走私”。2020年8月海南破獲一起凍品走私案，涉及走私無合法來源的雞爪、豬腳、牛肉等凍品5 000多噸，開展抓捕行動30多次，抓獲犯罪嫌疑人21人。2019年，海南省高級人民法院依法公開審理一起走私普通貨物案，涉案走私團伙15人，走私柴油6 291噸，涉案價值4 105萬余元，偷逃國家稅額1 510萬余元。近年來，海南查獲的大宗走私案大多采用外籍貨船從境外裝運走私物品進入我國海域，再通過小型船舶、套牌船舶或者改裝流動漁船等運輸、過駁、岸接等方式走私入境。與我國其他地區相比，海南的反走私工作將面臨更為嚴峻的挑戰，防范和管理面臨多重壓力，既要管流進，又要管流出，既要防設關地風險，又要防非設關地風險，既要防傳統走私形態，又要防新業態帶來的未知隱患等。為保證自由貿易港建設環境，必須堅決打擊利用國家給予的關稅優惠政策和便利條件進行各種走私違法犯罪活動。

2020年6月海南省頒布《海南自由貿易港建設總體方案》，提出“堅決打擊走私，維護市場秩序。加快完善社會管理信息化平臺，構建近海、岸線、島內三道防控圈，實現對進出島人流、物流、資金流的全天候全方位動態監管”[7]。2020年4月1日起施行的《海南省反走私暫行條例》，旨在構建反走私工作長效機制，建立起與海南自由貿易島建設相適應的權責明確、配合有序的反走私綜合治理體系。沿海船舶治安管理是打擊走私的前沿陣地和重要組成部分，對沿海岸線、沿海地區、港口碼頭以及船舶、漁船民開展治安管理的效果直接影響著打擊走私實效。根據《海南省反走私暫行條例》，查緝使用無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶進行走私的行為，查緝走私高發區域、重點渠道、走私相對集中的運輸工具、貨物、物品集散地和經營場所是海上嚴防、岸邊嚴守打擊走私的重要措施。

三、自由貿易港建設背景下海南沿海船舶治安管理形勢分析

(一)海南以制度集成創新引領自由貿易港建設，沿海船舶治安管理制度建設迎來重要契機

習近平對海南自由貿易港建設作出重要指示強調，要把制度集成創新擺在突出位置，高質量高標準建設自由貿易港[8]。2020年10月，海南省出臺了《海南自由貿易港制度集成創新行動方案和任務清單(2020—2022年)》，圍繞黨政機關設置、職能權限、管理方式等制度集成創新，精簡行政許可、深化“極簡審批”的制度集成創新，法治化的制度集成創新，社會治理的制度集成創新等，制定出臺60項制度創新任務清單。制度集成創新，是海南自由貿易港政策制度體系的鮮明特點，是海南自由貿易港建設的根本遵循，“創新”和“集成”是制度建設的兩個關鍵點。“創新”重在突破舊觀念、舊體制，推動“試驗性經驗”向“法定性經驗”轉變，實現“小微創新”向“體系創新”升華，建立適應自由貿易港建設的更加靈活高效的制度體系、法律體系、監管模式和管理體制[9]。“集成”重在剔除不符合時代要求的制度架構，加強地區、部門間的橫向協作和縱向聯動，打通地區、部門和行業間壁壘，實現法律法規和制度規則的聚合與集成，形成總體性的制度成果和制度體系。作為系統集成改革的一種思路方法，制度集成創新具有系統性、整體性、協同性的特征[10]。

沿海船舶治安管理一方面面臨港區和海上管理部門較多、統一指揮管理不足，另一方面面臨管理制度、管理依據冗雜交叉，難以形成服務管理合力，與治安管理需求存在較為突出的矛盾。分散的、局部的、零敲碎打式的制度建設已經不能適應沿海船舶治安管理未來發展，制度集成創新為沿海船舶治安管理創新發展提供了契機。突破治安管理領域單一體制的調整和修補，主動推動各方面體制與制度的創新，形成沿海船舶治安管理涉及領域、涉及要素各層次的系統推進是沿海船舶治安管理制度建設的重要目標和重要內容。

(二)海南自由貿易港建設既要“管得住”，又要“放得開”，沿海船舶治安管理模式面臨重大調整

建立與自由貿易港發展相適應的現代化社會治理體系，既要“管得住”，又要“放得開”，是海南自由貿易港建設的基本要求。建設高水平的中國特色自由貿易港是一項全新的探索，各類風險和挑戰必將相伴而生，且更具復雜性、交織性、全域性[11]。

海南沿海船舶治安管理面臨著與自由貿易港建設相同的形勢，各種復雜因素、歷史遺留問題等交織在一起，不可能獨立于海南其他社會治理工作單打獨斗，必須以海南自由貿易港整體建設需求為工作要求，主動服務于、服從于自由貿易港建設發展全局，把“管得住”作為前提，把“放得開”作為目標，處理好管理與服務的關系。在社會治理方面，以海南社會管理信息化平臺為抓手，海南初步形成了近海、岸線、島內三道防控圈，實現對社會動態的全天候、全地域、全覆蓋的可視化管控[12]。綜合運用雷達、AIS(船舶自動識別系統)、遙感衛星、光電、人臉識別等多種前端感知手段，匯聚融合黨政軍警民等多家數據資源，對全省船舶、車輛、飛行器等開展全面監管，形成全地域覆蓋、全要素整合的管理模式。在政府服務方面，海南自由貿易港原則上取消許可和審批，建立健全備案制度，簡化職能部門行政干預，促進以部門權力為基礎的執法體系向以市場價值規律為基礎的監督體系過渡。沿海船舶治安管理既要保安全，又要服務便民，必須重新定位管理與服務的關系，突出服務市場、服務企業、服務群眾的職能，努力建立起規范的監管標準和規范制度，主動適應國際規則，重構管理模式，形成與自由貿易港功能培育相適應、與國際通行規則相匹配的管理模式。

(三)貿易投資更加自由便利，沿海船舶治安管理重點對象發生明顯變化

海南自由貿易港建設要聚焦貿易投資自由化、便利化，實行以“既準入又準營”為基本特征的自由化、便利化政策，實施“法無禁止皆可為”的負面清單制度。這一制度意味著大幅放寬服務業市場準入，降低外商投資企業的準入門檻，各類企業的經營范圍、性質以及組織形式等將呈現多樣化發展趨勢，沿海地區及其港岙口的治安管理復雜性加劇，不可預見性加強。根據2000年頒布的《沿海船舶邊防治安管理規定》，沿海船舶邊防治安管理的對象包括在我國領海海域內停泊、航行和從事生產作業的各類船舶，軍用船舶、公務執法船舶、國有航運企業船舶、外國籍船舶除外。對于“船舶”的定義，《中華人民共和國船舶登記條例》(以下簡稱《船舶登記條例》)明確指出，船舶是指各類機動、非機動船舶以及其他水上移動裝置。根據《船舶登記條例》，不能完成船船登記手續，無法取得船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶統稱為“三無”船舶。各類“三無”船舶一直是沿海船舶治安管理的重點。為摸清出海船舶數量及基本情況，2019年4月海南省開展了出海船舶備案數據采集會戰，在“應采盡采、全面覆蓋”要求下，進行了集中數據檢查、實地走訪等，對船舶實有數量和底數掌握清楚，重點摸清了“三無”船舶情況。凡事預則立，不預則廢。在自由貿易港建設背景下，海南大力發展海洋經濟、休閑旅游和休閑漁村建設，游艇、帆船、海釣船、騰空船等新型船舶逐漸增多，其船舶性質、船上人員構成、船舶出海活動范圍和規律等與傳統出海船舶存在顯著不同，可能涉及的違法犯罪新方式新趨勢還不清晰，今后是沿海船舶治安管理新的重點關注對象。

四、自由貿易港建設背景下海南沿海船舶治安管理的建議

(一)加強頂層設計，在自由貿易港建設框架下謀大局

整合海上執法力量、加強執法協作已經成為世界海上綜合執法的主流趨勢和通行做法。2020年12月28日，海南省公安廳海岸警察總隊正式掛牌成立。海岸警察總隊負責海南全省沿海地區社會治安管控和反走私、反偷渡、防回流等工作，包括負責沿海轄區、岸線、港岙口、碼頭、灘涂等區域治安管控等；負責船舶船員(漁民)治安管理服務工作，組織海岸警察部門協同海警防范打擊海上違法犯罪活動等；負責對海南沿海進行閉合式治安管控，協同推進海南自由貿易港沿海立體化治安防控體系建設，開展沿海治安管控軍警合作、警地協作，參與省際和涉外警務交流合作等[13]。海南自由貿易港建設背景下加強沿海船舶治安管理，需要解決海上執法“整而不和”的問題，對現有管理體制、管理模式、法律法規和制度規則等進行創新，突破舊觀念、舊體制，構建科學規范、系統完備、運行有效的治理體系。抓好頂層設計和系統集成，注重改革的整體謀劃、協調推進和聯動集成，是沿海船舶治安管理必須堅持的重要原則和方法。

(二)推進法規制度建設，主動參與制度集成創新

根據海南自由貿易港建設規劃，“2025年前，要著力打基礎、補短板、強弱項，加快落實政策早期安排，為在條件成熟時及時實施全島封關運作做好準備；2035年前，要全面推進各項政策落地，實現各類要素便捷高效流動，基本形成成熟的自由貿易港制度體系和運作模式”[14]。在企業、個人“法無禁止即可為”與政府“法無授權不可為”大背景下，沿海船舶治安管理立法迎來契機。應提前謀劃、主動推動立法工作，通過立法活動賦予沿海船舶治安管理相應執法權[15]，避免零敲碎打式的立法調整，做好與相關涉海部門立法銜接，增強各環節改革的關聯性和互動性，在海南自由貿易港制度集成創新背景下開展立法工作。在參與制度集成創新中，堅持在“管得住”的基礎上“放得開”，底線是不發生沿海船舶治安管理的系統性風險，把沿海船舶治安管理統籌在建設海南自由貿易港安全屏障的宏觀體系中。同時，要避免陷入“一放就亂、一亂就收、一管就死”的不良循環，對創新性立法規定提前開展風險評估和壓力測試，及時發現漏洞，扎緊扎密法律的“護欄”，匹配好“管”的能力和“放”的空間，提高精準立法和預見性立法能力。

(三)加大智慧警務投入，形成精準的信息化管理模式

海南自由貿易港正在打造海南社管平臺，社管平臺接入北斗系統和無人機監控，對進出海南島的人流、物流、資金流和信息流進行全天候、實時性的精準識別和監管，以全力防范走私、偷渡等各類風險，注重社會治理風險防控。堅決禁止“黃賭毒”，深入開展掃黑除惡專項斗爭，確保社會和諧穩定[11]。沿海船舶治安管理原有的信息系統目前處于低使用、低維護狀況，不能適應新的管理形勢。第一，應創新沿海船舶及漁船民信息備案制度[16]，統計調查信息采集和挖掘分析技術，加強涉海各部門數據信息的關聯、碰撞和比對，建立跨部門聯動響應。第二，應逐步建立全國統一的船舶治安管理信用標準規范體系，使船舶和漁船民依法依規開展生產、休閑等活動。第三，應努力挖掘數據價值，建立科學數據分析模型，加強信用數據的綜合分析和實際運用，利用大數據對沿海船舶及漁船民的行為進行預警式提醒，對沿海船舶進行分類管理，及時發現涉嫌違法的船只和人員，實現船舶治安管理系統特有的價值。

(四)掌握其他自由貿易港沿海船舶治安管理方法，借鑒經驗規避風險

海南自由貿易港已經成為我國改革開放、制度創新的高地。“注重協同推進相關領域的改革試驗，形成更多的特色化創新成果”[17]，“盡快把更多可復制、可推廣的創新成果輻射到周邊地區，促進區域聯動發展，實現為國家試制度、為地方謀發展的有機結合”[17]，這是海南自由貿易港建設的重要任務之一。自由貿易港建設對我國來說仍是一個新事物，沿海船舶治安管理面臨的諸多挑戰在海南自由貿易港建設發展背景下被放大。如何在整體發展水平還不高、社會安全管理體制尚未全面建立的條件下，既確保沿海地區安全穩定，又為經濟發展創造條件，沒有先例可循，也不能照搬照抄國外模式，但是他國經驗可以為沿海船舶治安管理創新發展提供思路。新加坡、迪拜、鹿特丹等都是比較典型的自由貿易港，在涉及社會安全立法、機構設置、行政管理、負面清單管理以及相關制度安排等方面有多年嘗試。我們既要研究他們的異質性特征，又要研究其管理發展脈搏，真正融入典型自由貿易港“一線放開、二線管住、港內自由”的整體監管模式，為高起點謀劃、高標準建設自由貿易港貢獻力量。

五、結語

自由貿易港建設是海南沿海船舶治安管理面臨的新形勢和新挑戰。海南沿海船舶治安管理既要守住維護沿海地區安全有序的底線，為自由貿易港建設提供良好穩定的發展環境，又要主動適應新形勢、新發展需要，提高站位，統籌全局，為全國沿海船舶治安管理提供可借鑒、可復制、可推廣的創新發展模式。