整合式治理：欠發達地區縣域治理的財政邏輯

張啟春 明 珠

一、引言

縣域是國家治理的基本實踐單元。作為中國歷史上地方行政管理體系中最為穩定的一個層級，縣處于承上啟下的核心位置，是國家治理體系的重要“接點”①：上承中央和省市，下接鄉鎮和村莊。縣域治理具備國家治理的全部內容，承擔著穩定、發展、服務等綜合行政職能。從這種意義上來說，縣域形同“微型國家”，縣域治理尤其是欠發達地區縣域治理的成敗關乎國家治理的總體成效。而財政是國家治理的基礎和重要支柱，沒有財政支出的撥付、財政收入的籌措，不可能有政府職能的履行，也就不可能有國家治理的實現。牽住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了政府職能履行、國家治理實現以及整個經濟社會運轉的全部內容。②同樣，財政體制在縣域治理體系中擔負著基礎性、支撐性功能與作用，是縣域范圍內“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度性保障”③。縣域治理通常以財政改革為突破口，通過改變縣鄉財政關系調整鄉鎮政府財政能力和財政行為，此乃縣治的財政邏輯④，因此財政體制是研究縣域治理的核心變量與關鍵要素。

本世紀初，為應對鄉鎮一級政府的治理亂象與財政困境，我國大范圍推行了鄉財縣管改革。時至今日，中西部欠發達地區縣域大多沿用。但值得注意的是，通過對中國知網期刊庫的高級檢索發現，學術界相關主題的研究最早始于1992年，文獻數量至2006年達到峰值，2008年后呈顯著遞減趨勢，2021年僅有十余篇。由此可以推斷，欠發達地區縣域廣泛實行的鄉財縣管改革，在試點、大面積推廣后，再未引起足夠的學術關注。從現有文獻來看，關于鄉財縣管改革的研究，主要集中在鄉鎮一級，重點從鄉鎮地位視角討論了鄉財縣管的“集權”特性及其帶來的鄉鎮財政“空殼化” “依附性”和政府行為變化。有學者認為，鄉財縣管是一種“集權式財政支出改革”⑤，其結果是保留鄉鎮一級政府、一級財權的“外殼”⑥，因而也將鄉鎮財政稱之為“依附型財政”，意指鄉鎮成為縣級政府的報賬單位，主要依賴上級轉移支付所獲得的財力來維持運轉⑦；財政規定了政府的基本邊界，財權基本上收后，鄉鎮財政支出的自由裁量權弱化，鄉鎮政府發展經濟、提供公共服務的靈活性與積極性受挫⑧。也有學者考慮到財政與晉升雙重激勵下支出責任的變化，提出“相對于縣級政府由財政壓力而引發的‘焦慮’來說，鄉鎮政府反而顯得比較‘超然’”⑨。

事實上，鄉財縣管改革具有許多復雜面向，單從鄉鎮視角進行研究是不全面的。就改革本身來說，它在全縣范圍內重構了財政體制、流程與秩序，涉及縣、鄉鎮、村級組織多層次、多主體及相互間的財政（務）關系。從政策層面來看，黨的二十大報告提出， “全面推進鄉村振興”，到2035年“基本公共服務實現均等化”， “全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。⑩這些政策目標的實現都要求以縣域為統籌單位來整體推進。例如，鄉村產業振興根植于縣域， “發展鄉村產業要強化縣域統籌”；建設共同富裕示范區，實現城鄉一體化發展要以縣域為整體， “推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，賦予縣級更多資源整合使用的自主權”；要以縣域為單元， “構建優質均衡的基本公共教育服務體系”。?在財政運行過程中，縣域承擔了教育、支農、醫療衛生、社會保障等領域70%以上的事權和支出責任。?相對于鎮域、村域，以縣域為整體考察鄉財縣管改革具有更為重要的理論價值和現實意義。那么，目前鄉財縣管體制運行成效到底如何？表現出何種特征？它對縣域治理產生了什么影響？本文將在分析鄉財縣管改革動因的基礎上，以湖北省Y縣的實地調研資料為依據全景式描繪欠發達地區鄉財縣管的“統收統支”實踐，揭示財政統籌引領縣域整合式治理的邏輯，從而為這些問題提供學理回答。

二、鄉鎮財政困境與鄉財縣管改革

20世紀80年代，伴隨著家庭聯產承包責任制的深入實施，人民公社體制的瓦解，我國實行政社分開并建立了鄉鎮一級政府，國家從鄉村汲取資源的格局發生了很大變化：基本納稅單位由集體組織轉為個體農戶，除農業稅以外，鄉村主要財源由集體內部積累轉向“三提五統”?。縣鄉機構改革之后，縣級政府將“七站八所”等涉農機構的管理權限和相應支出責任下放，鄉鎮機構與人員規模迅速膨脹。對于財力薄弱的欠發達地區而言，財政支出缺口只能依靠面向農民的各種集資收費來彌補，從而出現了“服務就是收費”的自利化現象。加上征收稅費、計劃生育等任務成為“一票否決”的考核指標，以及各種“政績工程”和“形象工程”紛紛上馬，鄉鎮“制度外籌資” “非規范收入”迅速增加，鄉鎮財政一度快速無序擴張，農民負擔逐漸顯性化。

在財政包干體制下，縣級政府通過“核定基數，超收分成，多支不補，節余留用”的財政管理方式，過高核定收入基數或壓低支出基數，向鄉鎮轉移了自身的財政壓力。?與東部省份鄉鎮企業興起帶來大量稅收相比，以農業為主的中西部大多數鄉鎮稅收收入有限。1994年分稅制改革和《預算法》同時要求一級政府、一級財政、一級金庫和自求平衡。財權重心層層上移、事權重心層層下放的綜合作用，使欠發達地區鄉鎮財政困難和債務問題急劇放大，直接導致了農民負擔急速加重，基層財政合法性流失，農村基層政權建設受到嚴重威脅。這一時期，農民不僅要繳納農業稅收，還要負擔“三提五統”，農村亂罰款、亂收費、亂攤派的“三亂”現象也很盛行。所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”，正是當時農民負擔問題的形象表達。愈演愈烈的農民負擔問題和鄉鎮政府行為失序直接催生了農村稅費改革和鄉財縣管改革。

因此，新世紀以來，中國農村基層財政體制變革是對20世紀末日益嚴重的農民負擔問題的直接回應，并沿著農村稅費改革這條主線漸次展開。?2001年，我國在試點基礎上于全國范圍推行了“三取消、兩調整、一改革”?的農村稅費改革，并通過轉移支付的方式對中西部地區進行補助，將鄉鎮支出、村級支出、農村義務教育三項內容納入財政保障。但是由于鄉鎮主體財源缺失，政府機構冗員以及債務問題的長期存在，中央轉移支付實際上并不能全部彌補財政收支缺口，這嚴重影響了鄉鎮政府職能的履行，引發了“扁平化改革”和 “縣政、鄉派、村治”等論爭。?在此背景下，各地先后進行農村綜合改革，不僅通過“合村并鄉”和“撤鄉并鎮”來減少財政支出壓力，而且推進“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式改革以規范鄉鎮財政行為。隨著延續了兩千多年的農業稅全面廢止，農民負擔問題得到了根本解決，但與此同時，欠發達地區的鄉鎮一級財政徹底失去了收入來源，鄉鎮政府“借、欠、討、賣”現象普遍。?2006年，財政部發布《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》指出，除財政收支規模大且具有一定管理水平的鄉鎮外，原則上推行鄉財縣管，并明確了其主要內容為預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網。據統計，到2011年底已有27個省份2.93萬個鄉鎮實行鄉財縣管，約占全國鄉鎮總數的86.1%。?

從全國范圍的實踐來看，鄉財縣管并沒有采用整齊劃一的運作模式，而是因地制宜形成了差異化樣態。例如，最早開始鄉財縣管改革試點的安徽省，其核心內容是以鄉鎮為獨立核算主體，堅持“三變”與 “三不變”，即鄉鎮財政所的人權、事權、財權上劃縣里，鄉鎮預算管理權不變、資金所有權和使用權不變、財務審批權不變。湖北省主要采取“監管制”和“報賬制”兩種形式，前者保留鄉鎮總預算會計，由縣級政府在預算控制數內監督管理鄉鎮各項開支；后者要求鄉鎮所有賬務上移，每筆支出、憑證由縣審核報銷。?河北省實行“收支統管、核定收支、超收獎勵、節支留用”的“統收統支+激勵”模式。黑龍江省強調“機構派出、收支上劃、集中核算、財權不變”的“鄉財鄉用縣監督”。但無論何種形式，鄉財縣管無疑都遵循收入統繳、支出統付的財政運行邏輯，呈現出顯著的“統收統支”特征。在欠發達地區縣域鄉財縣管實際運作中，其表現為鄉鎮根據縣級指導意見編制和報批預算，鄉鎮剛性支出由縣級財政統一撥付，鄉鎮收入全部統一上交縣金庫管理，縣鄉資金往來通過財政信息化平臺辦理。通過“統收統支”，縣級政府實現了預算整合、財政支出整合、財政收入整合以及信息化平臺整合，生成了一種新的財政治理邏輯，即整合式治理，這不僅直接調整了縣鄉財政關系，而且深刻影響縣域治理的基本格局和走向。在這個意義上，整合式治理是縣域財政治理的邏輯，也是縣域治理的一種重要機制。鑒于此，本文將基于案例調研進一步考察鄉財縣管的“統收統支”特征，以及縣級政府如何通過財政策略既統籌全縣經濟社會發展，整合全縣財政資源，又激活鄉村治理動力，促進縣域治理效能發揮。

三、鄉財縣管的“統收統支”特征

湖北省Y縣位于幕阜山集中連片特困地區，下轄19個鄉鎮（場區）386個村（社區），其地貌特征可以概括為“六山兩水兩分田”，曾是一個集老區、貧區、山區和庫區于一體的國家級貧困縣，直至2019年，才完成整縣脫貧摘帽任務。受地理位置、交通條件、經濟水平等諸多因素制約，Y縣長期面臨“運轉難、負債重”的窘境。由于各鄉鎮自然資源稟賦差異較大，該縣鄉鎮間經濟發展程度與財政能力不平衡問題也頗為突出。其中，地處長江沿岸、資源豐富的FC、XG、WYK三鎮在全縣經濟發展水平較高，如FC鎮是該縣典型的經濟強鎮；其他鄉鎮或地處交通閉塞山區，或位于水庫沿邊，人均耕地極少，如TG鎮ZY村人均耕地僅0.6畝，一方水土難以養一方人，村民大多外出務工。農村稅費改革前，絕大多數鄉鎮政府主要依靠農業稅、“三提五統”維持運轉。農村稅費改革后，這些鄉鎮的財政收入極其有限，有的幾乎可以忽略不計。2005年湖北省政府批轉省財政廳關于改革和完善縣鄉財政管理方式的試行意見，Y縣開始推行鄉財縣管改革。

（一）預算共編統管

政府治理能力在很大程度上取決于預算能力，即有效且負責地使用財政資金的能力，主要體現在集中統一和預算監督兩個維度。?一方面，Y縣依托全省預算改革，實行縣鄉預算共編，縣鄉政府按照“兩上兩下”程序以及“收入合規、支出有度、收支平衡、略有結余”原則，進行全口徑預算編制。具體來說，縣財政部門結合縣域發展需要，明確預算安排順序和重點，提出鄉鎮政府預算編制的指導意見，報縣政府批準，鄉鎮政府在意見框架內編制并上報預算，這是“一上一下”；縣財政部門根據鄉鎮財力狀況下達預算控制數，鄉鎮調整預算編制后再次上報縣財政部門審核匯總，經縣政府審查后批準，這是“二上二下”。Y縣將轄區內各鄉鎮視作縣級直屬預算單位同等對待，在預算編制環節做到了集中管理。

另一方面，縣財政通過統一預算績效管理，實現了全縣范圍的預算監督。一是項目預算績效。2013年，Y縣組織啟動預算績效管理試點，并逐漸健全縣鄉預算績效目標管理、項目績效評價、績效評價結果應用管理機制，尤其是加強了鄉鎮項目預算績效管理工作。其要求是：鄉鎮申報預算時，項目支出必須同時申報績效目標，預算批復與績效目標管理掛勾，未經審核通過的績效目標不撥付項目資金；預算執行中，鄉鎮需建立項目績效目標運行監控機制，定期進行跟蹤分析并于每季度末向縣財政局報送；績效評價管理采取預算單位自評和第三方評價相結合的方法；結果運用形成制度，目前Y縣已明確將項目績效評價結果作為下一年度項目資金預算申請、分配、安排的重要依據。二是全面預算績效管理。2018年中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。2020年，Y縣將政府收支預算、部門和單位預算、政策和項目全部納入了績效管理，在全縣統一構建“三全一體”的預算績效管理體系。縣級財政對預算編制、執行、決算、評價的閉環式監管，強化了對鄉鎮財政行為的約束，同時也提高了縣鄉政府治理能力。

（二）支出統付統保

鄉鎮財政供養人員隨意增長是Y縣鄉鎮財政陷入困境的主要原因之一。鄉財縣管改革實施后，Y縣首先做的就是鄉鎮人事的清理與管控，即將鄉鎮財政人員編制上劃縣財政局直接管理，鄉鎮政府、事業單位增人增支納入縣級統一管理，同時集中核實離退休、優撫等人數，清查“吃空餉”人員。在此基礎上，縣級財政統一負責以下支出：

縣財政統一支付鄉鎮公職人員工資，即“保工資”。縣級財政按照“先重點、后一般”的原則優先保障工資性支出，并建立了工資待遇、財政補貼統一發放與資金直達個人賬戶制度。據實地調研，當前Y縣鄉鎮政府在編人員工資、社保等支出按照全縣統一標準，由縣財政通過預算管理一體化系統撥付到預算單位賬戶，單位按時足額劃撥到個人銀行賬戶。鄉鎮教師工資由縣級財政全額統籌，同樣以“縣級統發、銀行直達”的方式發放。對于公辦基層醫療衛生機構，Y縣不再實行“收支兩條線”管理，而是全面推行財政經費定項補助，由縣財政部門按編制內實有人數全額核撥人員經費。

縣財政統一負擔鄉鎮政府公用經費，即“保運轉”。在綜合考慮各鄉鎮人口規模、財政供養人員、所轄村數量等因素的基礎上，縣級財政按照鄉鎮在職在編人員核定公用經費支出額度，由縣財政按計劃足額撥款，超額部分由鄉鎮自負。2021年，Y縣對鄉鎮公用經費標準進行調整，規定每年每人公用經費1萬元，其中包含了培訓費與會議費；車輛交通費為每年每車4.5萬元。同時，嚴格執行鄉鎮“零招待”規定。實際調研還發現，公用經費保障的范圍主要是鄉鎮政府、財政所，其他單位如“七站八所”按照“以錢養事”經費核算撥付。對于經濟基礎薄弱的鄉鎮來說，縣級財政統一保障運轉支出確保了其政權運轉和公共服務職能履行。以YG鎮為例，該鎮位于鄂贛邊界山區，因生態環境脆弱，交通封閉，鎮域經濟發展緩慢，鄉財縣管前鄉鎮政府機構幾乎停擺；縣財政統一標準并負擔人員工資與公用經費后，YG鎮政府才得以恢復正常運轉。

縣財政統一撥付村干部報酬和村級組織運轉經費。隨著縣域農村社會經濟的發展，村級組織各項職能和事務快速增加，原本農村稅費改革轉移支付資金的20%不足以維持村級組織的基本運轉。在Y縣縣級財政出面保障之前，各村通過正式與非正式渠道向各級政府、部門、單位討要或套取各類資金是常態，拖欠村干部報酬的現象也十分普遍。為此，Y縣于2014年出臺了統籌使用財政專項資金的方案，實施村級組織基本財力保障制度，并推進“村財鄉代理”改革。2015年，縣級財政安排相關預算6146.3萬元，其中村干部工資3724.1萬元，村工作經費2422.2萬元，最大限度地保證了村干部工資發放和村組織運轉，開創了湖北省村級組織基本財力保障的先河。2020年，湖北省下發關于健全村級組織運轉經費保障機制、促進鄉村治理的實施意見，Y縣被列為三檔縣，要求按省、市、縣三級45∶10∶45的比例負擔村級組織運轉經費。縣級財政統籌上級與本級資金10988.6萬元，用以保障村干部報酬和村運轉經費，規定村干部不得再從村集體資產收益中獲取報酬。

縣財政統一撥付民生性補貼支出，并承擔重大民生基礎設施建設獎補支出。調研得知，上級安排的農業綜合補貼、農村危房補貼等強農惠農財政補貼，以及社保、低保、失業、養老和特困人員等民生性補助，由縣級財政通過“一卡通”平臺精準發放到人到戶并進行動態管理。至于縣域重大民生基礎設施建設，則主要采取項目獎補形式。如2019年度Y縣通過農村公益事業建設獎補資金項目籌措省級、縣級、其他資金共6182.4萬元，集中財力開展了覆蓋19個鎮區、169個村的226個項目，如村莊亮化工程、環境綠化建設、文化中心建設、自來水改造等，顯著改善了農村生產生活環境。從鄉鎮層面來看，XG鎮2020年獲得縣級財政撥款4456.3萬元，其中項目資金占82.8%，涉及農村公路建設、棚戶區改造等民生項目。下沉到村一級則主要表現為“一事一議”等財政獎補政策，然而進一步訪談發現，獎補資金無法全部彌補村級道路建設成本，導致了村級組織新的債務。例如，DH村為典型的水庫移民建制村，村域范圍廣且村民分散居住在水庫沿邊和山區，村內公路建設任務繁重。因村集體經濟收入十分有限，DH村的修路資金主要來自水庫移民資金支持的50萬元。另外，縣級政府按照3.5米寬的標準每公里獎補20萬，但實際上修路成本最高達到每公里40萬元，這一資金缺口使村集體負債累累。據2021年鄉鎮債務摸底調查，DH村僅道路建設欠債就有264.5萬元，占村集體總債務382.2萬元的69.2%。伴隨著財政獎補成為一項重要的農村政策，如何有效地實現其原初的“民生和民主”目標?，有必要進行系統性思考。

從Y縣整體支出來看，2020年本級財政預算支出為67.6億元，保工資、保運轉、保基本民生“三保”支出為48.9億元，約占72.3%，支出方式具備“統支”特征。從基層財政治理自身來說，支出結構轉變促進了縣域財政向公共財政模式的轉型。在縣域治理層面，縣級財政不僅統一承擔縣、鄉兩級政府運轉經費，解除了財力短缺鄉鎮的財政支出壓力，而且保障全縣村干部報酬和村級組織運轉所需經費，為其完成國家下達的行政任務和發揮村民自治功能奠定了財力基礎。此外，縣級財政統一發放民生性補貼，通過以獎代補加大對農業農村基礎設施建設的支持，確實 “兜”住了縣域困難群體、“保”好了縣域基本民生。

（三）收入統征統管

農村稅費改革和農業稅的廢止，使Y縣絕大部分鄉鎮財政職能削減，稅收收入萎縮，鄉鎮金庫近乎“名存實亡”。以鄉財縣管為契機，Y縣在全縣撤銷了鄉鎮金庫，跨鄉鎮統設稅務分局，實行縣級財政統征、統管財政收入。

在本級稅收收入征管方面，鄉鎮稅收收入統一上繳縣級國庫。2018年，Y縣按照經濟區劃合并鄉鎮國稅、地稅機構，在19個鄉鎮（場區）設置7個稅務分局，負責所轄區域內各項稅收、社會保險費和有關非稅收入的征收管理，稅收征收實踐中不再區分各鄉鎮財政收入。調研發現，鄉鎮財政所的主要職能已經不再是征稅，而在于發放惠農補貼、管理涉農項目資金、宣傳財政政策、村集體“三資”監督管理等。從財政收入的整體結構來看，Y縣地方財政收入主要倚重幾個經濟強鎮的幾大重點公司，經濟基礎薄弱的鄉鎮基本沒有稅收貢獻。例如，FC鎮2020年的稅收收入為4.5億元，占全縣的46.4%，其中僅濱江工業園就貢獻稅收約3億元，這些收入全部上繳縣級國庫。全縣跨鄉鎮征稅并統一上繳縣金庫管理，意味著全縣稅收收入征管權限上收，鄉鎮不再對本轄區范圍內的稅收收入具有征管權。

對于鄉鎮非稅收入，縣財政采用票據統管方式進行管理。2006年，Y縣按照上級市關于政府非稅收入管理暫行辦法的要求，規范了鄉鎮非稅收入征收行為。一是建立票據嚴格登記制度，由縣級財政部門統一管理非稅收入票據，對鄉鎮實行“以票控收” “憑票監管”。二是非稅收入征收采取單位開票、銀行代收、政府統管的“票款分離”方式。三是資金管理遵循“收支兩條線”原則，要求鄉鎮將所有非稅收入定期匯繳縣級國庫或財政專戶，并納入財政預算管理。2016年以來，Y縣成功試點POS機刷卡、掌上繳費等非稅收入征繳模式，推動縣鄉財政部門、執收單位、代理銀行聯網，避免了票據管理失范現象。就此而言，縣級財政強化對鄉鎮非稅收入的監管，從根源上制止了鄉鎮混淆、濫收、私存私放等財政不法行為。

上級轉移支付資金由縣級財政統籌。上世紀50年代至70年代，Y縣不僅交通閉塞，而且眾多水域血吸蟲肆虐，水災旱災頻發，被稱為 “水袋子”“旱包子” “蟲窩子”。為根治水患，Y縣先后興建了FS、WY兩座大型水庫，數十個村落近10萬人移民搬遷。到1984年，Y縣被國務院列為重點扶持的“四區”縣；2012年，湖北省公布了四個特困連片區域及25個貧困縣名單，Y縣名列其中；2016年，Y縣被確定為國家扶貧開發工作重點縣。由此，縣級財政得到了來自中央、省級的大量財政轉移支付資金。就2020年來說，Y縣本級財政預算收入14.9億元，而來自上級的轉移支付收入達到55.8億元。調研得知，縣財政統籌上級轉移支付收入，優先扶持深度貧困鄉鎮的建設和發展，正是該縣提前實現脫貧目標的重要原因。

縣級財政統一配置和安排上級轉移支付資金，同時統征統管全縣范圍內的本級財政收入，不僅包括稅收收入，還包括非稅收入，事實上具有“統收”特征。對于縣域整體發展來說，縣級財政統籌財政資源為集中財力實現縣域治理重點目標提供了財力支撐和保障。

（四）信息化平臺統建共用

湖北省人民政府2000年發布《關于試行財會集中核算制和零戶統管工作的通知》以后，Y縣實行“零戶統管”，取消了鄉鎮財政和各預算單位在各商業銀行和其它金融機構的所有存款賬戶，將鄉鎮所有財政性資金納入縣級國庫管理，通過國庫單一賬戶體系統一存儲、支付和清算，并逐步建立起縣鄉聯網的財政信息化平臺。調研得知，鄉鎮財政所目前設有“零余額賬戶”和“三資賬戶”，其中“零余額賬戶”由縣財政部門統一監管，鄉鎮項目資金、政府采購等都需要經過此賬戶在網上申請，由縣級財政審核審批； “三資賬戶”由鄉鎮財政所管理，主要用于登記和監管村集體資金、資產、資源，與縣財政部門沒有資金往來，但其接受縣級政府及其財政、審計部門督查小組的檢查監督。隨著財政信息化建設要求的提高，Y縣結合省、市預算管理一體化系統建設標準，將部門預算編制、國庫集中收付、政府采購三大財政支出管理工作進行整合，通過“業務規范+技術控制”的方式，對縣鄉財政業務實行順向銜接、逆向反饋的閉環管理。信息化管理流程的引入與整合，不僅提高了財政透明度和預算執行效率，而且加強了縣級財政對鄉鎮財政收支行為的動態實時監督，有效防治了鄉鎮預算執行中克扣、截留、挪用等腐敗現象。

四、縣級財政引領縣域整合式治理

欠發達地區鄉財縣管實踐中的預算共編統管、支出統付統保、收入統征統管、信息化平臺統建共用的“四統”邏輯，化解了鄉鎮財政困境，規范了縣鄉財政收支秩序。更深刻的是，財政上的“統收統支”引起全縣財政資源和財政結構的優化重組，重塑了縣域治理格局，促使縣域治理在社會穩定、經濟發展和公共服務領域由縣、鄉、村各主體“八仙過海、各顯神通”的分散型治理向全縣范圍內“統籌規劃、整體考慮”的整合式治理轉變。

（一）保障基層政權運轉，維護了縣域社會穩定

縣級財政統一保障全縣鄉鎮、村兩級組織運轉的基本財力，有效實現了國家權力向農村基層社會的滲透整合，充分發揮了縣域治理的政權穩定功能。

分稅制改革后直至鄉財縣管前，欠發達地區鄉鎮政府基本處于“有政無財”狀態，基層政權運轉困難。鄉財縣管的推行，既統籌保障了全縣各鄉鎮的工資發放與公用經費，又有效約束了鄉鎮政府行為，從而對鄉鎮政府職能與治理模式產生了根本意義上的影響。一方面，縣級財政“保工資、保運轉”，一舉解決了鄉鎮財力匱乏難題，保證了鄉鎮政權可持續運轉，鄉鎮政府再無“沒錢發工資、沒錢辦事”的后顧之憂。不僅如此，鄉鎮人事編制上劃縣級管理，財政供養人員“只減不增”，限制了鄉鎮政府人員和機構的膨脹，有利于實現機構精簡目標。學術界很多人認為，這些舉措導致經濟基礎薄弱的鄉鎮高度依賴縣級財政保障，財政和政權的“依附”特征明顯。但筆者認為，對于經濟不發達的鄉鎮來說，縣級財政“統支”至少有效解決了鄉鎮財力與事權和支出責任不匹配的現實問題，這也是鄉財縣管改革的初衷。同時，縣級政府跨鄉鎮統一規劃、設置稅務分局，縣域財政收入統一征收并由縣級金庫統一管理，從制度設計上杜絕了鄉鎮政府“三亂”財政行為的發生，促進了鄉鎮政府職能的轉變。收入上劃使鄉鎮財政工作重點由過去的組織稅收、培植稅源轉為確保“專款專用”、提供強農惠農服務、 “代理”村級財務等。可見，縣級財政的收支整合策略引領鄉鎮政府職能回歸到了“為人民服務”本位，維護和增強了基層政權的合法性。

村（社區）是縣域治理的基本單元，是整個國家治理體系的“神經末梢”。伴隨著鄉村治理的日益規范化，各類涉農項目資源與資金的下沉，以及鄉鎮政府績效考核壓力的傳導，村級組織治理責任與任務陡增，很多地區已經實施嚴格的村干部坐班與考勤制度，有些甚至要求村干部全脫產。?單純依靠原有的農村稅費改革轉移支付經費已無法保障村級組織正常運轉，將村干部視為兼職也會影響其工作積極性。基礎不牢，地動山搖。調研訪談中得知，Y縣率先建立村級組織基本財力保障機制的直接原因是各項工作在基層推動困難甚至無法正常開展。實踐中，Y縣將村干部基本報酬與社會保險、離任村干部生活補貼以及村運轉工作經費統一納入縣財政保障范圍，使村干部能夠專心于落實上級政策、提供村內公共服務。這種縣財政統籌承擔村干部報酬和村運轉工作經費的方式，以及多省逐步建立健全的以財政投入為主的村級組織運轉經費保障機制，通過夯實村級組織的財力基礎，強化了國家權力向農村社會的滲透整合，對鞏固黨的執政基礎、確保農村社會和諧穩定與長治久安具有重要和深遠的意義。

（二）統籌鄉鎮發展，兼顧了縣域經濟“保均衡”與“促增長”

縣級政府整合全縣所有鄉鎮財政收入和上級轉移支付資金，一方面重點向欠發達鄉鎮傾斜，另一方面也落實對經濟強鎮的財政激勵，同時兼顧了縣域內鄉鎮間的均衡發展與經濟強鎮的經濟高速增長。

盡管縣級財政保障了鄉鎮一級政府的基本運轉，但屬于典型的“吃飯財政”。地理條件、資源稟賦的差異決定了縣域內鄉鎮間經濟發展存在顯著不平衡。面對如期實現整縣脫貧摘帽的目標與壓力，Y縣縣級政府統籌上級轉移支付資金和本級財政籌措資金，重點扶持縣域內經濟落后鄉鎮，打造鎮域特色經濟。依托本縣水庫資源優勢，Y縣財政、文旅部門統一規劃，以財政資金激活和引導政策性銀行、民營企業、村集體等多元主體參與生態旅游扶貧開發，打造了“仙島湖水庫生態旅游風景區”和“鄉村園博園”。實地訪談得知，景區為村民提供了諸如安保、檢票、游船駕駛等工作崗位，周邊農戶在鄉鎮政府指導和支持下自主創業，形成民宿、采摘游等特色旅游項目，促進了農民增收致富，引領了鎮域經濟跨越式發展，帶動了YG、WY鎮六個水庫移民村提前實現脫貧與振興。實踐證明，鄉財縣管增強了縣級政府統籌與使用全縣財政涉農資金與扶貧資金的自主性，使資金投入由“撒胡椒面”轉變為統一配置、集中使用的“多個渠道引水，一個龍頭放水”。財政收入整合重點解決了經濟落后鄉鎮扶貧開發的資金短缺、內生動力不足等難題，最大限度地推動了縣域經濟的全面均衡發展，是實現縣域內共同富裕的有效機制。

在保證所有鄉鎮“共富”的同時，縣級財政也應注重對經濟強鎮的“先富”激勵。調研發現，Y縣FC鎮等三個重點鎮經濟發展水平較高，是典型的“資源大鎮”和“工業重鎮”，目前已形成較大規模的工業產業集群。其財政收入全部上交縣金庫管理后，縣級財政統籌安排每個鄉鎮每年3000萬元的財政資金用于支持鎮域產業園區建設，引導其發揮產業聚集和帶動效應。此外，Y縣出臺了鎮域經濟發展綜合評價考核獎勵辦法，由縣財政預算安排鎮域經濟發展獎勵資金，鼓勵全縣鄉鎮克服“等、靠、要”思想，積極做大鎮域經濟“蛋糕”。同時，還從“放管服”、招商引資、減稅降費等方面入手，著力優化經濟強鎮的營商環境。例如，全面落實涉企收費“一張清單”制度，降低司法、公證和國有資產產權交易服務收費標準；又如創新“先建后驗”機制，對符合準入條件和相關要求的企業投資項目實行“承諾預辦制”，允許先期開展項目設計和施工。在一定程度上，縣級財政統一安排財政激勵資金，出臺配套性鎮域經濟激勵政策，有助于突破鄉財縣管“規范鄉鎮財政行為”與“弱化鄉鎮財政積極性”的悖論，促進欠發達地區實現鎮域乃至縣域經濟快速增長目標。

（三）推動城鄉融合，促進了縣域內基本公共服務均等化

縣級財政通過預算編制的民生傾斜、民生性補貼的統一撥付、農村公益性基礎建設項目獎補等多重整合措施，構建城鄉貫通的基本公共服務體系，打通民生服務的“最后一公里”，有效實現了縣域治理的公共服務目標。

在縣鄉預算共編中，財政支出重點投向民生，保證了縣域財政資源最大限度地配置于供需矛盾突出的農村重點公共服務領域，補齊了農村基本公共服務短板。具體來說，縣財政通過“兩上兩下”預算編制環節，指導鄉鎮調整財政支出規模與優先次序，壓減一般性支出預算和安排民生性支出，并且采取全面預算績效管理等方式，保障了鄉鎮財政支出真正向民生服務領域傾斜。Y縣縣鄉兩級政府的預決算報告也印證了這一點，如縣級財政總支出中民生支出占據最大份額，鄉鎮衛生醫療、社會保障與就業、文化旅游、公共安全、農林水等功能性支出占總支出的六成以上。雖然這些支出項目的范圍較為寬泛，但不可否認，其客觀內容屬于典型的基本公共服務范疇，且越來越偏向農村。

過去，民生性補貼由業務主管部門多渠道發放，效率低下，容易出現疏漏。筆者在調研中發現，Y縣實行縣域范圍內的“統支”以后，縣級政府審核標準、統籌分配并基于信息化平臺按時撥付，不僅能保障民生性補貼發放的高效率、廣覆蓋、精準性，還有助于打破長期以來財政補貼的城鄉二元結構。因而，通過動態調整的財政信息化平臺，以縣域為整體發放普惠性、基礎性、兜底性民生性補貼，確實保證了民生性補貼精準落實到重點人群身上，有利于實現縣域內基本公共服務的城鄉標準統一、制度并軌和兜底保障。

與城鎮相比，農村公益性基礎設施薄弱滯后。縣級財政以獎代補，引導各方力量與資源要素由投入城市為主轉向建設農村，在一定程度上彌補了農村基礎設施的短缺。農村公益性基礎設施建設項目以指標形式承包給各個鄉鎮和村集體，與之簽訂一系列“責任狀”，并將其預算執行情況作為績效考核的一個重要手段，激發了鄉鎮、村集體乃至農民的財政主體意識。同時，Y縣縣級政府采取獎補措施并輔以統一驗收程序，鼓勵鄉鎮和村集體自籌資金、自負盈虧，引導社會資本與資源有序參與，盡可能地凸顯了資源配置的公共性。如諸多鄉鎮的農村公路和村莊亮化工程經嚴格驗收后獲得了財政獎補，縣級政府主導招標建設的“鄉村園博園”極大地改善了農村人居環境。這些措施大幅度提升了農村基礎設施建設水平，增強了基本公共服務供給的縣鄉村整合，促進了基本公共服務的縣域均等化。

總之，鄉財縣管作為我國基層財政體制改革的一項創新性嘗試，是欠發達地區基層政權陷入財政運行危機后不得已的選擇，其原本目的在于化解鄉鎮財政困境與約束鄉鎮政府行為。經過數十年的發展，其運行方式呈現出顯著的“統收統支”特征，并且生成了一套行之有效的縣域整合式治理邏輯，重塑了縣域治理的基本格局。就調查縣來看，目前鄉財縣管體制的運行也還存在一些問題，如高度依賴轉移支付，財政自主權較弱；財力基礎薄弱的鄉鎮有“躺平”趨勢；鄉村兩級債務普遍等。2022年中央全面深化改革委員會會議審議通過的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》強調，要清晰界定省以下財政事權和支出責任，完善省以下轉移支付制度。隨著這一意見的深入實施，以及欠發達地區縣域經濟社會發展水平的逐步提高，這些問題或將得到解決。

注釋：

①徐勇： 《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》， 《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2009年第6期。

②高培勇： 《筑牢國家治理的財政基礎和財政支柱》， 《光明日報》2013年11月15日。

③《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2013年版，第114頁。

④王敬堯： 《地方財政與治理能力》，商務印書館2010年版，第3頁。

⑤李永友、王超： 《集權式財政改革能夠縮小城鄉差距嗎？——基于 “鄉財縣管”準自然實驗的證據》，《管理世界》2020年第4期。

⑥夏杰長、陳雷： 《“鄉財縣管”改革的社會學分析：以安徽省G縣為例》， 《經濟研究參考》2005年第77期。

⑦申端鋒： 《財政下鄉：現代國家的基層財政建設》， 《中國農業大學學報》 （社會科學版）2014年第1期；趙林、李翔宇、陳永正： 《從地方財政的依附性看我國鄉級財政體制問題》， 《經濟體制改革》2009年第1期。

⑧趙樹凱： 《鄉鎮治理與政府制度化》，商務印書館2010年版，第105頁；侯經川、楊運姣： 《“鄉財縣管”制度對鄉鎮財政支出的約束效果——基于湖南兩試點鄉鎮的實證分析》， 《公共管理學報》2008年第1期；姚鵬、李金澤、孫久文： 《縣鄉財政支出集權能增加地方民生性支出嗎？——基于安徽省“鄉財縣管”準自然實驗的證據》， 《中國農村經濟》2022年第2期。

⑨楊發祥、馬流輝： 《“鄉財縣管”：制度設計與體制悖論——一個財政社會學的分析視角》， 《學習與實踐》2012年第8期。

⑩習近平： 《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》， 《人民日報》2022年10月26日。

?《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》，《人民日報》2019年6月29日； 《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》， 《人民日報》2021年6月11日； 《教育部辦公廳關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》，中華人民共和國教育部官網2021年12月1日。

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?“三提”是農民上交村級組織的“公積金、公益金、管理費”； “五統”是農民上交鄉鎮一級政府的教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、民政優撫費、民辦交通費。

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?吳理財、李世敏、王前： 《新世紀以來中國農村基層財政治理機制及其改革》， 《求實》2015年第7期。

?“三取消”是指取消鄉統籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工； “兩調整”是指調整現行農業稅政策和調整農業特產稅政策；“一改革”是指改革現行村提留征收使用辦法。

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