地方國有企業領導人員經濟責任審計改進對策探究

李 娜

（昆山國創投資集團有限公司，江蘇 蘇州 215300）

經濟責任審計是基于我國經濟社會發展和加強領導者權力運行監督的需要，是對現代審計理論的創新和實踐。地方國有企業大都深度參與城市建設改造、產業培育等項目，企業主要領導人員的權力較大，更容易滋生權力尋租空間。長期以來的實踐表明，地方國有企業領導人員經濟責任審計對于完善企業內部監督、防范化解企業風險、客觀評價履職情況、優化企業經營管理等方面發揮了重要作用。但是，面對經濟新常態地方國有企業高質量發展的實際需要，以及政策變化帶來的新要求，地方國有企業領導人員經濟責任審計工作還存在不少短板，需要深入分析并有針對性地加以改進。

一、國有企業領導人員經濟責任審計政策的歷史沿革

經濟責任審計是一項政策性和實務性都很強的工作，研究經濟責任審計的政策變化，有助于企業嚴格執行政策文件規定，更好地理解和開展該項工作。

（一）國有企業領導人員經濟責任審計建章立制（1999年至2010年）

1999 年5月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》，審計署隨后于2000年12月出臺了《暫行規定實施細則》，第一次系統地闡述了國有企業領導人員經濟責任審計的定義、管轄范圍、審計節點、審計對象、審計程序、審計范圍、結果應用等內容，國有企業審計的工作重心開始逐漸轉向經濟責任審計領域。地方黨委、政府紛紛出臺貫徹落實意見，地方國有企業經濟責任審計逐漸步入正軌。2001年，審計署針對國有企業提出了“摸家底、揭隱患、促發展”的工作思路，該階段國有企業經濟責任審計重點在于摸清企業家底，分析企業的會計信息質量，披露企業盈利能力、償債能力等方面風險隱患，為企業長期發展提出意見建議。

（二）逐步形成以經濟責任為主體的國有企業審計模式（2010年至2019年）

2010年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，圍繞組織協調、審計內容、審計實施、審計評價與結果應用等方面，對制度體系進行了重構，要求地方各級黨委、政府加強對經濟責任審計工作的領導，規范了經濟責任審計行為；2010年至2014年，審計署對53戶中央直接管理重要骨干企業中的46戶開展了57次經濟責任審計或財務收支審計，覆蓋率達到87%；2014年7月，審計署等七部委聯合印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，圍繞經濟責任審計工作流程逐一細化工作舉措，提出了堅持任中審計與離任審計相結合，對重點單位和關鍵崗位任期內至少審計一次等明確要求，為國有企業開展經濟責任審計提供了極具操作性的工作指引。在此期間，對于國有企業審計，逐漸形成了以經濟責任審計為主、其他專項審計為輔的審計模式。

（三）新形勢新要求下進一步完善提升（2019年至今）

黨的十九大和十九屆三中全會決定改革審計管理體制，組建中央審計委員會，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，均是為了把長期實踐中積累的經驗以制度的形式固化下來，2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱“《規定》”）。要求加強黨對經濟審計工作的集中統一領導，新增了重大經濟事項的效果評估，企業法人治理結構的建立、健全和運行情況等6方面的內容，并就審計實施、審計評價、結果應用等提出了一系列新的要求，為進一步改進經濟責任審計工作提供了指引。隨后，地方政府結合工作實際，紛紛出臺了貫徹落實意見，政策的指導性、指向性、針對性明顯提高，經濟責任審計已經成為強化國有企業領導人權力制約和監督的重要工具。

二、地方國有企業經濟責任審計共性問題

目前，地方國有企業經濟責任審計在國資監管機構和審計機關的指導下日趨常態化、規范化，但從部分國有企業調研的結果來看，仍存在一些共性問題，需要引起我們的高度重視。

（一）審計力量薄弱、人員知識結構單一，影響了經濟責任審計的覆蓋面、工作質量和時效性

當前，地方國有企業領導人員的經濟責任審計按照干部管理權限確定，對于地方黨委政府直接管理的集團公司，集團領導班子成員的經濟責任審計往往由審計局或者委托國資監管機構實施。但是，由于人員編制的限制，往往每年只會對1～2家企業集團領導人實施經濟責任審計，整體覆蓋率有待提高。

隨著國有企業改革的深入推進和地方經濟社會的發展，一些地方國有企業的整體規模不斷擴大，資產總額突破百億甚至千億，公司管理層級復雜，下屬企業眾多，涉及的領域也非常廣泛。但是，往往只在集團公司和少數一級子公司設立了審計機構，審計力量的不足導致應當由集團內部完成的經濟責任審計覆蓋率較低。而且大多數審計人員只對財務知識較為熟悉，專業知識結構單一，缺乏精通工程、法律、大數據等領域的專業人才。經濟責任審計要求對公司財務、經營管理、風險防控等履職情況進行全面評價，復合型人才的缺乏對審計工作質量造成了不利影響。

（二）企業經濟責任審計制度缺乏評價指標體系，審計方法較為傳統，量化評價較少，審計報告質量有待提高

實踐中經濟責任審計大多采用“良好”“較好”“一般”“較差”等定性詞匯來評價履職情況。但是履職情況的客觀評價需要將定性評價與科學的量化評價相結合，這就需要建立一套多層次、多維度的評價標準體系。目前，地方國有企業對指標評價體系關注度不足，研究和實踐較少。作為干部監督的重要手段，經濟責任審計結果直接影響著領導人員的選拔任用、薪酬激勵。被審計對象高度關注審計結果，一旦審計報告以定性評價為主，缺乏量化評價，以領導人員的影響力，不排除通過多種方式影響審計的獨立性。

審計方法比較傳統，同樣值得關注，目前，經濟責任審計大多采取訪談調查、現場勘查、調閱賬本、盤點庫存等傳統方式，審計重點取決于審計人員掌握的有限信息和主觀判斷。對于分散在組織人事、紀委監察、主管部門、媒體網絡等方面的信息缺乏系統性的整合歸納。由于缺乏專業人才和有效投入，對于大數據分析為代表的新一代信息技術應用不夠，影響了經濟責任審計的針對性和審計報告的最終質量。

（三）“先離后審”較為普遍，審計時間的滯后一定程度上限制了經濟責任審計作用的發揮

由于干部任免工作保密性要求高，往往很難提前安排。以地方國有企業領導班子集中換屆為例，組織人事部門一次性集中安排多項任務，客觀上留給經濟責任審計的時間較少，難以嚴格執行先審計后離任制度。往往領導人員已經離任甚至已經擔任新職務，經濟責任審計還沒有結束，審任脫節導致審計報告很難為國有企業領導人員的評價和選拔任用提供參考。

即使完成了集中安排的審計任務，但是，經濟責任審計需要對地方國有企業領導人員的經濟責任履職情況進行全面評價，較短時間內難以做到全面、細致、客觀。一旦審計報告質量不高，不僅會讓先審計后離任流于形式，削弱權力運行制衡和監督的作用，還會對經濟責任審計的權威性和重要性產生不利影響。

（四）審計結果公開不夠，與其他監督缺乏有效聯動，整改“后半篇文章”不夠嚴實，一定程度上會挫傷審計人員的工作積極性

《規定》明確要求各級黨委、政府應建立健全審計結果公告制度，但由于經濟責任審計結果直接指向地方國有企業領導人員，敏感度高、關注度高，容易造成一定的社會影響。目前大多數地方政府、企業僅局限于小范圍的內部情況通報，不利于豐富審計結果的運用。雖然《規定》指出，有關主管部門應當在各自職責范圍內運用審計結果，但是，除了對審計決定書和涉及個人違法違紀問題的審計移送處理書高度重視，響應較快外，對紀委監委、巡察、組織人事、國資、財政等相關部門是否運用審計結果，運用得是否充分，沒有固定程序予以追蹤。

經濟責任審計結果公開力度的不足，同樣不利于后續的問題整改。目前，推動問題整改，更多的是審計機關常規的檢查督促，沒有與紀委監委監督、巡察監督、出資人監督、財政監督等形成合力。從實地調研的情況來看，目前尚未出現由于地方國有企業領導人員審計反饋問題整改不力而進行問責。

三、地方國有企業領導人員經濟責任審計工作的改進對策建議

堅持問題導向，對標企業發展面臨的新形勢、新要求，有針對性地加以改進，是補足工作短板、持續提升地方國有企業領導人員經濟責任審計工作質量的關鍵所在。

（一）充實審計力量，推行監審合一，保證審計獨立性

紀檢監察部門和審計部門在維護國家財經紀律執行、加強權力監督制衡等方面職責存在重疊，在地方國有企業集團內部機構設置上，可以考慮按照“監審合一”的思路，設立監察審計部，實現人員力量統配，工作有效銜接，推動紀檢監督和審計監督的深度融合。在部分分管上，監察審計部直接向董事長匯報工作，以保持經濟責任審計的獨立性。

要根據企業發展態勢和審計團隊建設需要，有針對性地引進工程、法律、計算機等緊缺專業化、復合型人才，組建一支高素質、專業化的審計隊伍。在組織常態化專題培訓的同時，要適時地通過聘請外部專家、購買專業化服務等方式，補足專業化短板。可以考慮實施全員績效，在工作表現、團隊評價、專業能力等方面進行量化考核，考核結果與職務晉升、薪酬激勵等緊密結合，充分調動審計人員工作積極性。

（二）建立統一的評價指標體系，量化界定經濟責任

建立科學的評價指標體系，實現經濟責任審計評價由定性評價，向定量評價和定性評價相結合的評價方式轉變。一方面，地方國資監管部門和審計部門要通力合作，圍繞審計關注的重點和企業高質量發展需要，構建統一的經濟責任審計評價指標體系。該體系要采取層次分析法，以領導人員的經濟責任履職情況為核心，拓展到政治責任、管理責任和社會責任全覆蓋。另一方面，地方國有企業要結合自身經營特點，在框架體系內適當調整指標權重，既有總體審計評價，又有細分責任領域的具體評價。其中經濟責任、管理責任履職情況以定量評價為主，定性評價為輔，政治責任、社會責任履職情況以定性評價為主，定量評價為輔。同步推進經濟責任界定的量化工作，對于個人履職造成的經濟責任界定，要規范表述，并將“特別重大”“重大”“較大”“一般”等程度詞匯固化，并一一對應到具體的量化標準，確保標準統一、尺度統一。

（三）提高任中審計比例，優化審計方法，提高工作質量

目前，經濟責任審計絕大部分為離任審計，但是，離任審計作為事后監督，部分發現的問題可能很難整改，而且往往已經造成了較大的影響和損失。實施任中審計，將審計程序前移，可以及時發現苗頭性、傾向性問題。由于任中審計的時間較為充裕，可以組建專業化審計團隊，對地方國有企業領導人員的履職情況進行客觀評價，確保符合先審計后離任的規定。質量相對較高的報告，也可以為組織部門選拔任用提供有效參考。在未來的離任審計中，可以直接采用任中審計結果，也可以對其余未審計部分進行補充。

在審計方法上，要高度重視新一代信息技術的應用，可以考慮由審計部門和地方國資監管部門牽頭，建立動態匯聚審計、國資監管、財政、主管部門、紀委監委、巡察、媒體網絡等方面信息的“數據湖”，采取大數據分析、數據挖掘等技術手段，服務經濟責任審計工作，提高審計質量和工作效率。

（四）推進審計結果公開，強化審計結果應用

雖然經濟責任審計直接指向地方國有企業領導人員本人，不宜將所有信息直接公開，但是，可以從兩個方面進行推進。一方面，加大審計結果的內部通報力度，向組織人事、紀委監委、國資監管、財政等相關部門提供有價值的信息，為多維度的結果應用奠定基礎；另一方面，探索在不公布或者有選擇性地公開個人具體問題的基礎上，對于經濟責任審計揭示的經濟經營管理和改革發展的共性問題，在充分提煉的基礎上予以公告，通過群眾監督、輿論監督推動結果應用。與此同時，要建立健全地方國有企業領導人經濟責任審計聯席會議制度，組織相關部門以需求為導向統籌制定年度審計計劃，以結果應用為導向建立經濟責任審計信息共享機制，以推進整改為導向建立多維度常態化開展檢查，對拒不整改或者虛假整改的，有針對性地開展聯合督促、追究問題。

四、結語

綜上所述，一方面要進一步發揮經濟責任審計監督作用；另一方面，也要堅持問題導向和目標導向，在充實審計力量、構建評價指標體系、優化審計方法、強化結果應用等方面精準施策、系統發力。要持續提高經濟責任審計工作質量，督促地方國有企業領導人員依法用權、履職盡責，不斷推動國有資本和國有企業做強做優做大。