發揮市場在創新資源配置中的決定性作用
——理論基礎與中國國際創新環境構建

吳欣望，朱全濤

(1.暨南大學知識產權研究院，廣東廣州 510632；2.華南農業大學經濟管理學院，廣東廣州 510642)

黨的十八屆三中全會以來，我國提出要發揮市場在創新資源配置中的決定性作用，習近平總書記在多個場合強調了這一點，如2013 年9 月30 日在中共中央政治局第九次集體學習時的講話、2015 年 11 月18 日在亞太經合組織工商領導人峰會上的主旨演講《發揮亞太引領作用 應對世界經濟挑戰》以及2018 年5 月28 日在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話等等。“發揮市場在創新資源配置中的決定性作用”的提出，不僅體現了黨和國家領導人的革新精神和戰略眼光，而且體現出推進改革的勇氣和膽識。這一主張的革新性在于，把市場對創新的推動作用放在了關鍵地位，突破了傳統創新理論的局限性。此后，我國圍繞發揮市場在創新資源中的決定性作用進行了一系列可貴的探索和實踐，如推出科創板等。對于一個轉型國家而言，發揮好市場在創新資源配置中的決定性作用是一個無法向其他國家直接學習的高難度課題，國內外既有理論無法為相關政策實踐提供充分支撐。新的理念需要有新的科學理論作為支撐，如果缺乏科學的理論支撐，不僅無法充分落實創新發展戰略，而且，還可能產生不良影響，使改革偏離科學的軌道。基于這一認識，本研究嘗試構建起一個適合理解如何“發揮市場在創新資源配置中的決定性作用”的經濟分析框架，并運用該框架解答當前中國應該如何應對以美國為首的西方國家采取的一系列阻礙中國科技發展的政策。

1 市場原本是推動創新的有效力量

過去兩百多年來，人類社會發生了一個顯著的現象，即出現了以贏得市場競爭優勢為目標而開展的大規模創新活動。這大大增強了人類創造財富的能力。然而，對于市場在創新中的作用，特別是對于“政府在推動創新時應該如何充分利用好市場的力量”這一議題，不管在理論上還是政策實踐上都存在分歧。

一種觀點認為，在創新領域存在較為嚴重的市場失靈，從而需要較多的政府干預。市場失靈通常源自有限的投資資源、交易成本、信息約束、合作失敗、私人和社會對風險及折現率的偏好存在差異等，會影響到對創新進行事前投資決策的因素。該觀點特別強調創新的公共產品屬性會導致市場失靈。這一理論中被廣為引用的奠基性成果是1972 年諾貝爾經濟學獎Arrow［1］的著作。Arrow［1］611指出，市場機制在配置發明活動時會出現效率低的問題，從而需要通過政府補貼等手段來減少研發激勵不足的問題。Arrow［1］609-626給出了3 個理由：其一，知識具有公共產品的非競爭性和非排他性兩大屬性，在競爭性的市場環境下，公共產品的生產者無法借助其產品獲得足夠的收益，這意味著市場機制無法對新技術構思的生產提供有效激勵。盡管知識產權法律可以部分地解決排他性問題，但他認為，知識產權制度下仍然存在知識外溢，例如，借助法律手段對所有新知識中利用到的全部其他知識進行界定和定價是極其困難的，從而無法對給予其他企業啟發的那些發明者提供其應得的全部補償。其二，發明是一項高風險的活動，這會削弱私人的投資動力。其三，知識的利用具有報酬遞增的特征，即其他人對某種知識的利用不僅不會減少社會受益，而且還可能會導致更大的社會邊際收益。正因為如此，所以自由市場經濟下對發明活動的投資會低于社會理想水平，尤其是基礎性強的發明活動更是投資不足。Arrow［1］611的論點為主張創新資源配置中市場失靈的觀點提供了基礎依據。在持這類觀點的學者看來，在配置創新資源時，由于市場配置方式的低效率，從而需要借助政府這只“有形之手”來進行資源配置，強調的是政府和市場一起共同對創新資源進行直接配置，如政府可以借助稅收優惠、研發資助和政府技術采購等直接手段來推動更多的創新投入，使創新投入達到社會最優水平［2］。政府干預的合理性源自市場失靈，這意味著從事研發的機構可以面臨同時來自市場和政府的混合激勵。

另一個主流理論是國家創新系統論。該理論發源于歐洲，在一些發展中國家得到廣泛傳播。如果說傳統經濟學的創新市場失靈論將市場視為激勵創新的一架功能缺失的機械裝置而將政府角色視為補齊所缺失的功能的話，那么，國家創新系統論則在理論上認為政府應該承擔的職能是構架起一臺由許多復雜的零部件組成、各個零部件之間緊密互動的系統性裝置，這套復雜系統的功能是讓一個國家產生大量創新［3］。由于在分析時以“系統”和“各個部分形成的網絡及其互動關系”這些概念出發，因此，市場在國家創新系統分析框架中處于若隱若現、可有可無的角色位置。盡管一些學者試圖在這一分析框架下重視對市場的分析，然而，由于市場也僅僅被當作整個大系統中一個組成部分來對待，而不是被關注的核心概念，造成對市場在創新中所發揮的作用的認識有限，因此，難以為“發揮市場在創新資源配置中的決定性作用”提供理論支撐。

與上面兩個理論相比，目前在宏觀經濟學中居主流地位的新增長理論更重視市場和創新。在解釋經濟增長時，新增長理論認為新技術是內生的，是追求自身利益最大化的經濟主體根據潛在創新成果能夠取得的預期市場回報從事研發活動的成果［4］，因此，在新增長理論的經典模型中，市場是推動創新的基礎力量。然而，在制定創新政策方面，新增長理論卻并不如國家創新系統論那樣受政策制定者們的歡迎。事實上，基于新增長理論提出的政策建議通常不具有新意，因為其政策主張基本上可以被國家創新系統論和傳統經濟理論的政策主張所覆蓋。導致這一結果的深層次原因在于，在新增長理論解釋創新和增長的經典模型中，將研發行業作為一個完全競爭行業來處理。這一處理對簡化模型計算、揭示所感興趣的關鍵問題是必要的，但也限制了該分析框架對復雜的創新過程進行更加細致和貼近現實的分析，并進而限制了該框架對創新政策制定的指導意義。

然而，對創新的研究并不局限于上述三大類廣為人知的理論流派。由于創新對經濟發展的重要性得到了普遍認同，因此，吸引了廣大具有開拓精神的學者從更多的不同角度來研究創新，其中一些文獻的視角和方法獨樹一幟，更新了人們對創新和市場間的關系的認識。例如，經濟史學家Khan 等［5］對美國19 世紀的發明和專利申請進行的考察頗給人啟示。那時候，通過為發明創造申請專利來致富已經深入人心，一些原本專門從事家務勞動的婦女也成為發明人；而且，發明開始成為一種專業化的活動，即一些人專門靠從事發明、申請、出售和轉化專利謀生。發明本身開始成為一種新興的服務業，其社會功能是為生產活動提供新的技術構思。在廣泛的發明活動的推動下，19 世紀的美國出現了一個全國性的專利服務機構網絡。雖然當時沒有互聯網，但這些服務機構之間仍然通過發行報刊、寫信和發電報等方式建立了聯系。在為某位發明家代理專利申請或訴訟業務的同時，這些專利服務機構也就該專利的供求信息進行交換，從而撮合一個發明人和位于另外一個在遙遠地區的投資人之間的交易或合作。特別需要強調的是，在19 世紀的美國，政府并不像今天這樣有意識地采取各種手段推動創新，創新活動主要在市場力量的感召下發展起來。19 世紀最后30 年的歷史表明，專利中介在解決技術市場的信息問題時發揮了積極作用［6］。傳統觀念認為信息問題導致發明人難以通過專利交易獲利，從而企業內部研發更有獲利上的優勢。但是，這其實低估了人類解決市場交易壁壘和利用市場機制的能力。

另一個有助于更新人們對創新和市場之間關系的開拓性探索發生在反壟斷政策實踐中。20 世紀90年代，美國反壟斷領域的學者們意識到，在反壟斷當局決定是否允許企業之間的合并或判斷某種企業行為是否屬于濫用市場支配力時，不僅需要考慮這些行為對價格、產量等影響消費者福利的傳統因素的影響，而且要考慮這些行為對所處產業的創新活動的影響。例如，當兩家原本在技術上相互競爭的企業合并后，下游企業可使用的技術種類減少，企業研發動力減弱，這些都應該成為反壟斷當局在批準是否允許合并時考慮的因素。在某些合并案件中，要求合并方將關鍵專利許可或轉讓給第三方使用，以便減少合并對研發競爭的不利影響，已經成為反壟斷部門在批準合并時所附帶的一項救濟措施。美國于1995 年出臺的《知識產權許可的反壟斷指南》明確指出，在判斷某個知識產權許可行為是否屬于對權力的濫用時，要綜合考慮到該行為在產品市場、技術市場和創新市場3 個層次的影響。傳統審查中，反壟斷當局主要關注產品市場。該指南所提倡的技術市場主要指已經存在的技術的交易市場；所指的創新市場主要指企業從事的以開拓市場為目的的研發活動。該指南提倡反壟斷審查中要考慮到對企業未來的潛在研發活動即創新市場的影響。盡管在后來的實踐中人們發現，將“創新市場”概念運用于具體的反壟斷審查案件存在技術和操作上的困難，然而，這一個概念的正式提出仍然具有積極意義，它標志著政府已經具備了這樣一種理念，即為了讓經濟具有動態的發展活力，必須借助反壟斷政策來有意識地維護產業界在研發環節的競爭性。這一理念在當代反壟斷審查實踐中日益得到體現。在當代反壟斷法的實踐者看來，市場力量不僅是驅動企業創新的現實力量，而且，為了更好地發揮市場對創新的推動作用，就有必要維護研發環節的競爭性。這是現代政府通過調整市場結構來推動創新的新理念的萌芽。

盡管上述研究增進了人們對市場在創新中作用的認識，然而，這些新認識尚不足以支撐起對政府的整個創新政策進行一場理念上的更新。在吸取前人有益成果的基礎上，本研究將構建起一個經濟分析框架，即“創新市場理論”，以充分闡釋市場在創新資源配置中的決定性作用。這一分析框架特別適用于制定創新政策，尤其適用于轉型國家的創新政策制定。

2 創新市場理論的分析框架

本研究將“創新市場”界定為新技術和新構思通過市場交換實現價值的場所。這是一個比美國《知識產權許可的反壟斷指南》中所提出的創新市場更寬的定義。該指南將創新市場作為一個有別于技術市場和產品市場的獨立市場來考察，實質上僅僅將創新市場局限于研發市場。這樣的創新市場定義于狹窄，使得該概念僅被用于評估某項行為對潛在研發支出的預判，而對研發活動的預判又具有很強的不確定性，于是，過于狹窄的定義最終導致該概念在反壟斷實踐中的實用價值有限，并遭受了如Landmab［7］等一些學者尖銳的批評。另外，一些經濟學者如Nicholas 等［8］在提到“創新市場”概念時，將其等同于技術交易市場，這樣的定義同樣過于狹窄。

本研究將創新市場界定為新技術和新構思借助市場交換實現價值的場所，有諸多分析上的優點。其中一個優點是，有助于將國家創新系統論分析框架下的一部分系統組成部分還原為市場主體。常見的市場主體有研發人員、面向市場的研發機構、采用新技術的生產經營企業和購買新型產品的消費者，等等。其中，研發人員通過研發勞務市場事前出售潛在的科研成果；面向市場的專門研發機構通過技術市場來出售或轉讓技術獲得收入；采用新技術的生產經營企業既是技術市場上的新技術購買者，又是新型產品市場上的銷售者。這一連串的子市場均為新技術和新構思借助市場交換實現價值的具體場所，是創新市場的具體形式。創新市場與其他這些具體市場之間的關系，就如“資本市場”這一概念與股票市場、債券市場、長期借貸資金市場等具體的資本市場形態之間的關系。

構建起創新市場這一概念的另外一大好處是，可以將經濟學中判斷資源配置效率的核心標準“競爭性市場”用于判斷一個國家創新活動的效率和改進的潛力。既然創新市場是一個國家的新技術新構思通過市場交換實現價值的場所，那么，和普通市場一樣，在創新市場上，既存在新智力成果的供給方，也存在新智力成果的需求方。當從事新智力成果的開發有利可圖時，個人和組織便會將時間和資源用于新智力成果的開發；一些成果被從事生產經營的企業購買后用于生產實施，生產出來的體現新智力成果的產品或服務被居民購買。為了簡化分析，先考慮創新市場上僅有專門從事智力成果開發的機構和專門從事生產經營的企業這兩類機構的情形。前者構成了創新市場上的供給方，后者構成了需求方，雙方共同構成了簡化情形下的創新資源配置的市場主體。

接下來就可以借助經濟學中判斷市場是否有效率的“競爭性”標準來判斷某個特定的創新市場是否是一個有效率的市場了。獲得2018 年諾貝爾經濟學獎的Romer［4］構建的內生增長模型中實際上隱含了一個理想化的創新市場。其中，大量的研發企業通過出售新的技術構思獲得市場回報。在均衡狀態下，各個研發企業從其研發活動中獲得的回報等于整個社會投資活動的平均回報。即當從事研發比其他活動更有利可圖時，資金便會流向研發活動，有更多企業參與到研發活動中來，直到研發活動和整個社會的投資平均回報相等。在該模型中，其實隱含著研發成果的供求主體數量多、信息完全、交易成本為零、研發活動的收益完全歸研發主體享有或不存在技術外溢效應、不存在進入研發行業的進入壁壘等條件，而這些條件正是經濟學中判斷一個市場是否有效率的公認條件。這意味著，可以將經濟學中判斷傳統市場是否有效率的條件拓展到判斷創新市場是否有效率上！由于滿足上述條件的有效率的市場被稱為“競爭性市場”，因此，判斷一個創新市場是否有效率，就是要判斷其是否是一個競爭性市場或者是否具有競爭性。這意味著在理論上存在一個有效率的完美的創新市場。在最理想狀態下，借助該市場，一個社會的創新資源可以得到有效配置。

然而，在現實生活中，并不存在這樣一個完美的競爭性創新市場。但這并不意味著理想狀態的“競爭性創新市場”這一個概念沒有價值，事實上，它構成了對創新政策進行評價的基本依據。正如在判斷傳統市場是否具有效率時人們用是否具有競爭性來判斷一樣，“競爭性市場”已經成為經濟學家心目中判斷某項政策是否能提高效率的標尺，這一標尺仍然適用于創新市場。與理想狀態相比，現實世界中的創新市場總存在某種程度上的差距。一部分差距是由于理想狀態過于嚴格的假設條件造成的，另外一些偏離則是人為造成的。可以通過適當的政策消除或縮小人為造成的偏離，縮小現實世界與理想狀態之間的差距，從而提高現實世界中的創新市場的效率。在判斷一項具體的政策是否能夠有助于創新時，關鍵看該政策是否能讓創新市場更具競爭性。具體而言，要判斷該政策是否有助于增加新技術和新構思的獨立供給者和獨立需求者的數量、緩解創新市場的信息不完全問題、消除妨礙在創新領域進行公平競爭的對創新資源或市場需求的人為壟斷等。這其實是將傳統經濟學對市場效率的判斷標準拓展到了創新市場上。由此，可以提煉出的政策建議是，為了充分發揮創新在經濟發展中的作用，政府的創新政策應該圍繞提高創新市場的效率或競爭性來進行設計。對英國、美國、德國、日本、印度等國家經濟的歷史考察來支撐這一政策主張，發現如果某一段時期內一個國家的教育體制、產業政策、知識產權、國際貿易、國內市場環境等因素有助于催生和形成一個更具競爭性的創新市場時，該國在該時間段的經濟增長、發明、出口等指標就表現得令人樂觀，并伴隨著該國國際經濟地位的提升［9］。

不難看出，作為一個解釋經濟發展和制定創新政策的經濟理論，創新市場理論有鮮明的自身特點。與現有理論相比，該理論至少具有以下特點：

首先，與認為在創新領域市場機制失靈的傳統觀點不同的是，創新市場理論的基本信念是，市場是推動創新的有效力量。創新市場理論認為外部性僅僅在某些基礎性技術或基礎科學的研發活動中才需要關注，因為這類知識可能無法僅靠市場的力量提供出來。對于大量能夠在市場感召下產生的研發活動，無需關注其外部性大小以及應該給予多少政府直接研發資助。單個企業研發活動的外部性大小不是創新市場理論關注的問題，政府直接提供研發資助也不是該理論所關注的主要政策手段。創新市場理論認為，政策制定者應該關注整個創新市場效率的改進，而這可以借助廣泛的政策手段來實現，如通過廣泛而深刻的體制調整來增加新技術和新構思的獨立供給者和獨立需求者的數量、采取措施緩解創新市場的信息不完全問題、消除妨礙在創新領域進行公平競爭的對創新資源或市場需求的人為壟斷和制定有利于提高創新市場效率的知識產權政策等。Frischmann［2］借助“創新市場”這個概念來闡釋了創新領域內的市場失靈論。雖然他承認存在創新市場，并且借助創新市場這一概念論證了政府的職能，但在闡釋政府職能時卻沒有突破阿羅的觀點。他認為創新市場通常是低效率的，需要政府采用直接手段如稅收優惠、研發資助和政府技術采購將源自納稅人的更多的公共資金投入創新領域。

其次，與新增長理論相比，創新市場理論關注的焦點是現實世界與理想狀態下的競爭性創新市場之間的差距，以及如何縮小那些原本可以避免的差距。這使得創新市場理論注重結合一國具體特征來挖掘和制定政策，且政策的出發點是在肯定和維護市場在創新資源配置中的決定性作用的前提下充分發揮政府在推動創新中的作用，而不是讓政府替代市場或者讓市場變得更扭曲或更低效。

再次，與關注多種主體之間的互動關系的國家創新系統分析框架相比，創新市場理論不僅同樣適合分析各類創新主體的活動以及各種因素和體制對創新活動的影響，而且，還具備一個獨特的優點，那就是，以“競爭性創新市場”為參照系。創新市場理論為評價某項潛在的創新政策是否能夠提高創新資源的配置效率提供了經濟學上的依據，這是國家創新系統分析框架所不具備的。

最后，創新市場理論的分析框架特別適合用來劃分市場和政府在促進創新中的分工和界限。習近平總書記多次強調，要發揮市場在創新資源配置中的決定性作用，同時也要發揮好政府的作用。要處理好兩者之間的邊界，必須要有恰當的經濟理論為依據。在創新市場理論中，政府的角色被界定為通過提高創新市場的效率來充分釋放本國創新潛力。創新市場理論同樣贊同政府對基礎研究和關鍵共性技術提供某些資助。這些政府資助被視為打造創新市場運行的基礎設施和有利于提高創新市場效率，因為更多的基礎研究和關鍵共性技術將有利于更多企業在其基礎上從事生產乃至進一步的創新，從而有助于創新市場的進一步繁榮。

總之，創新市場理論強調的是，政府的創新政策不應該是替代或者抑制創新市場，而是培育創新市場的發展。當創新市場的效率不理想時，不要輕易以“市場失靈”或“人為構造系統”為理由，用政府資助來替代市場配置，而是應該優先考慮改進市場，使其釋放潛在活力。如同一個患有腿疾的人，高明的醫生會優先想辦法讓腿恢復其原本的功能，而不是直接鋸掉和用假肢替代。理論的生命力源自其解決現實問題的效果，以下將在創新市場理論思路下，對美國科技政策逆轉帶來的影響和中國在推動構建新的國際創新秩序中應該發揮的作用及策略進行論證。

3 新國際環境對中國創新市場的影響

通過將國際維度引入創新市場理論分析框架中，就可以考察國際環境變化對一個國家創新發展的影響。國家之間的相互開放使一個國家內部的創新成果所面對的市場需求規模增加了。根據Romer［4］的研究，市場需求規模增加意味著研發成果的回報也增加，從而會刺激研發和創新。過去50 年來，全球經濟一體化深入發展和創新活動的高漲相隨而來，就是這個道理。此外，同時期科研人員的跨國流動性增強了，這意味著在科研人力資源上短缺的國家可以通過吸引他國科研人員來謀求創新發展，從而突破本國科研人力資源的瓶頸限制。

20 世紀80 年代以來，美國充分利用了國際市場來謀求創新發展。一方面，美國借助其高等教育、科研體制和金融產業環境等優勢，從中國、印度等其他國家引入大量科研人才，保障了本國科研人員的充裕供給；另一方面，通過在全球范圍內同時推動市場開放和強化知識產權保護來保障科研成果獲得高額回報。在某種程度上，美國整個國家自身就在試圖扮演一個大的創新集成和轉化平臺。同時期的中國也借助了高自由流動性的國際環境來謀求發展。龐大的國際市場為中國企業引進和改良技術提供了強大動力，政府采取了一些順應產業界訴求的措施，如針對重要的產業集群提供更加便捷的知識產權保護；在中國本土教育體系和原有的科研體系還無法大規模地培養出開拓技術前沿的科研隊伍時，中國采取措施吸引留學歸國人員和國際產業資本等創新要素的流入和落地。可以說，從中國改革開放到特朗普政府對華科技政策逆轉之前，中美兩國都通過開放和創新獲得了發展。

美國對華科技政策的逆轉則主要體現為在人才、關鍵技術、關鍵設施和終端市場上對華進行限制。具體措施包括限制科學家流動、加強對科研交流活動的約束、限制關鍵技術和關鍵設備對華出售、將一些有創新競爭力的中國企業排除在本國市場之外和吸引本國制造業回流、提高商業秘密保護強度，等等。這些對華科技限制措施與過去的中美知識產權沖突的機理不同。過去，美國指責中國企業侵犯其企業的知識產權，然而，隨著中國增強知識產權保護，這類指責已經沒有多少空間了。而當前美國實施的帶有“脫鉤”性質的有關措施，更多地基于新知識的國際外溢性原理。即美國是一個創新引領國，盡管其產業界可以借助知識產權保護獲得研發回報，包括向中國企業收取專利費等，但是，由于外溢性的存在，中國仍然免費享有了一部分美國創新成果的收益，采取經濟“脫鉤”做法就是要減少外溢性，或減少中國通過“搭便車”得到的好處。

需要指出的是，盡管美國對中國科技發展采取的限制性措施是影響中國創新市場的不利因素，但對中國這樣一個經濟、教育和科技體系健全的大國而言，其應對挑戰的能力要遠遠超過一個體系不健全的小國，中國完全可以借助一系列深化改革措施來成功克服美國有關限制性措施的負面影響，使自身成為創新強國，并推動形成新的國際經濟合作秩序。這一看法基于以下事實和理由：

其一，美國采取的有關限制性措施是外圍性的，它們并不直接介入中國內部創新市場的運行。不管美國采取怎樣的措施，中國仍然存在一個具有很大挖掘潛力的國內創新市場。支撐起中國國內創新市場的有利因素有龐大的高等教育規模、越來越強的國內知識產權保護、對國內創新型企業提供友好支持的財政金融環境、龐大的國內市場、門類齊全且在國際市場上準備進一步提升競爭力的制造業，等等。如果中國政府通過深化改革提高本國創新市場的效率，充分釋放本國的創新潛力，完全有希望成為國際社會上的創新引領者。當中國在國際社會上成為創新引領者時，不僅會使那些對華封鎖政策失去意義，而且，會為中國構建起新的開放和合作的國際經濟秩序奠定必要的基礎。理由很簡單，即當中國成為新知識和新技術的溢出國時，其他國家自然會爭先恐后地與中國進行交流和合作，與中國經濟“脫鉤”做法也自然會被拋棄。

其二，美國的發展歷史顯示，對一個大國而言，在國內培育起一個以高度競爭性為特征的有效率的創新市場是其贏得國際競爭優勢的基礎。雖然外部環境重要而且不可忽視，但并不是決定性的。早在19 世紀下半期，美國就出現了一個具有活力的覆蓋全國的創新市場。南北戰爭之后到第一次世界大戰之前，美國的國際經濟地位持續上升，先是超過了老牌的法國和德國，后來又超過了英國。盡管兩次世界大戰進一步提高了美國在世界經濟政治中的地位，但是，即便沒有發生這兩次世界大戰，美國也依然會是當時的世界經濟第一大國。而支撐起其經濟第一大國地位的是其以市場為導向、企業為主體的創新活動，即一個繁榮有效的國內創新市場。美國政府對創新的大規模支持在第二次世界大戰之后才出現。

從第二次世界大戰直到20 世紀80 年代早期，在美蘇爭霸的背景下，美國聯邦政府成為整個國家研發資金最大的支出者。幾乎可以說，政府替代市場成為美國創新資源配置的主要手段。然而，到了20 世紀70 年代末期，美國開始面臨產業國際競爭力下降的困擾，日本的高性能產品如洪水進入美國市場。一些教科書將美國在20 世紀70 年代的“滯脹”歸因于石油危機，其實，石油危機的影響是外部且短期的，持久性的經濟衰退必有內因。長期的滯脹與美國當時財政赤字過大（很大一部分赤字來自政府科研特別是國防科研過大）和產業競爭力弱不無關系。危機推動了美國改革，隨后的改革重新讓市場在美國創新資源配置中處于核心地位，讓美國創新市場再度繁榮起來。

發生在20 世紀80 年代和90 年代的，讓美國創新市場重新繁榮的改革中，值得關注的是政府在創新中的角色。政府的角色是支持和扶助創新市場的發展。形象地說，是用“看得見的手”幫助“看不見的手”更好地發揮作用。該時期幾個標志性的政府科研資助政策均帶有這一色彩。這些政策的立足點是，通過做市場不能做的事情來促進產業界創新。一是，美國開始鼓勵軍事技術向民用技術的轉換。成立于1958 年、以保持美國軍事技術領先于蘇聯為初衷的美國國防部高級研究計劃局（DARPA）將研發資助的焦點轉向了工業競爭力和軍民兩用技術［10］。二是，在美國政府于1990 年開始的先進技術計劃（ATP）計劃下，政府對企業的關鍵技術研發提供部分配套資助［11］。三是，美國政府保留了1945 年《科學——無止境的前沿》以來對大學基礎研究提供資助的做法。這些政府資助項目的共同點是，資助企業不愿投入、但對整個產業發展又很關鍵的研究領域。例如，ATP 刺激企業開發那些原本會放棄的關鍵技術。美國國防部高級研究計劃局對研發提供資助的經濟依據則是，如果沒有政府資助則私人企業不會開展同樣的研究［10］。對大學的基礎研究提供資助同樣起著支撐創新市場發展的作用。基礎研究和關鍵共性技術對創新市場發展是必須的。關鍵共性技術的突破往往可以促進整個行業的發展，成為行業后續創新的基礎。政府對基礎研究和關鍵共性技術提供一定資助，客觀上可以起到加強美國政府對創新市場“基礎設施”的投入。這說明政府資助項目的定位是推動市場而不是替代市場。

有關政府資助項目的這一定位從有關數據中得到了印證。盡管后來美國聯邦政府的研發資金支出總額并沒有下降甚至有所上升，但是，進入20 世紀80 年代特別是90 年代后，聯邦政府成為美國研發資金最大支出者的局面逐漸得到改觀。1999 年，美國研發總支出為2470 億美元，其中工業界的支出占了近69%，聯邦政府支出了27%，其他的約5%的經費支出來自州和地方政府、大學和學院和其他非營利性機構［12］。這說明這一時期美國政府介入創新的行為并沒有抑制或擠壓產業界的創新活動，相反，政府資助帶動了產業界研發和創新市場的發展。從中可以得到的啟示是，政府研發支出是增加還是減少產業界的研發支出，或兩者之間是互補還是替代的關系，是劃分政府和市場邊界的依據。如果要讓市場機制在創新資源配置中發揮決定性作用，那么，政府的角色應該是支撐創新市場的發展，而不是對其進行削弱或替代。當一個傳統經濟體的經濟發展模式從要素驅動轉向依靠市場導向的創新驅動時，一個表現就是政府研發支出的增長將伴隨著產業研發支出和創新產出更大幅度地增長，否則，很難認為其是一個市場在創新資源配置中發揮決定性作用的國家。

20 世紀80 年代和90 年代，美國政府對創新市場的建設不僅體現在基礎設施建設上，而且還體現在增強創新市場的競爭性上。例如，美國國會于1982 年通過《小企業創新發展法案》，要求掌握研發經費為1 億美元以上的聯邦政府各部委拿出每年研發經費的2.5%支持中小企業從事研發。對中小企業進行研發資助，有助于促進創新市場的動態競爭和維護經濟體系的創新活力。又如，《拜杜法案》將大學科研人員受政府資助而創造的科研成果的專利權賦予大學，由大學保留對科研成果的許可費，這一做法與傳統的公平觀念相沖突，因為直到20 世紀70 年代末期，人們關于聯邦資助的研究成果的應用都遵循這樣的理念，即既然公眾為該項研究支付了費用，那么，這些成果的知識產權應該被所有利益相關群體公平地獲得。而《拜杜法案》則讓由公共經費資助、原本該由公共享有的科研成果被私有化。不過，從創新市場理論來看，《拜杜法案》這一政策的一大好處是增強了大學向美國國內產業界優先供給應用性關鍵技術的積極性，從而使美國創新市場上多了一類活躍的關鍵技術供給者即大學。這是一種具有突出實用導向的政策。

知識產權政策對創新市場的影響則體現出復雜性。一些人可能會認為，專利保護越有利于專利權人就越有利于創新。然而，實踐卻并不總與該觀念一致。20 世紀80 年代美國專利制度的調整使申請人更容易獲得專利授權，更難讓涉嫌侵權的人對相關專利提出無效挑戰，權利人更容易取得勝訴和獲得更多賠償。這一制度轉變帶來了一個意想不到的后果，即專利訴訟風險越來越大，訴訟成本越來越高。為了避免被訴訟，一些中小企業被迫向“專利蟑螂”繳納高昂的專利許可費。這增加了中小企業將新產品推向市場時的成本，使原本定位為推動和保護創新的專利制度提高了創新過程中的浪費和不確定性，反而傷害和妨礙了創新進程［13］。于是，美國專利制度又進行調整，例如，2011 年引入了授權后復審程序，以便提高專利授權質量，減少非實施主體利用低質量專利敲詐的負面影響。

即便是美國目前提倡的制造業回流，其理由之一也是基于本國創新效率的提高。例如，美國貿易代表戴琪在公開訪談中提到，制造業對支撐美國的創新有重要作用，因為制造業和創新之間存在一個反饋循環，制造業不僅為創新提供實施支持，而且本身會提供創新的火花［14］。希普爾［15］的研究也顯示，上游產業的創新不少起源于下游制造業客戶的訴求和想法。制造業的回流成為提高美國國內創新市場效率的一項措施。

4 新時期的中國創新政策

進入新的發展時期，在提高本國創新市場效率和構建國際創新環境時，中國至少可以考慮以下措施：

其一，政府要構建起創新市場運行的良好基礎設施。正如中國整個市場經濟的快速發展離不開發達的交通體系等基礎設施一樣，創新市場也有自身所需的基礎設施。創新需要建立在新知識的基礎上。盡管基礎研究通常離工業應用和申請專利尚有一定距離，但基礎研究可以為創新提供支撐。雖然國際上不乏大企業投資基礎研究，但由于基礎研究有很強的外部性，因此通常需要政府資助。當前中國政府投資基礎研究至少有兩方面的戰略性收益。一是為推動中國企業處于國際創新前沿提供條件。一個在基礎研究上依賴從國外引進的國家很難處于創新前沿。也正是由于意識到這一點，所以迄今美國保留了二戰后對基礎研究提供政府資助的做法。二是中國基礎研究的進步會讓美國認為中國“搭便車”的說法不攻自破。基礎研究通常無法獲得專利保護，一旦發表，則成為國際社會共享的公共產品。這是美國認為當前國際經濟秩序對其“不公正”和中國“占便宜”的理由之一。如果中國在基礎研究上大幅度進步，成為新知識的溢出國，那么，中國自然會被視為是國際上的創新引領者。

需要強調的是，加大對基礎研究的政府資助使得構建起有效率的競爭性的創新市場更為迫切。事實上，從基礎研究到可以被推向市場的成熟創新成果之間還有一段距離。如果中國做出大量的前沿基礎研究與世界共享，而自身的產業界卻并沒有能力快速充分地發掘出基礎研究的實際用途，那么，中國就純粹在為國際社會貢獻公共產品了，其他善于利用基礎研究開發出可市場化產品的國家會成為受益者，其產業的國際競爭力會由于中國政府的基礎研究支出而得到提高，而中國本國產業的國際競爭力卻不提高甚至相對下降。這充分說明中國政府在加大對基礎研究資助力度的同時，需要增強本國產業界在基礎研究和市場之間“搭橋”的能力。而這一能力必須靠構建起有效率的、競爭性的創新市場來培育，即大量有創新能力的企業為了在市場競爭中取勝而積極利用基礎研究領域的前沿知識。

其二，政府要提高創新市場的運行效率。一個能源源不斷地產生大量創新成果的、繁榮的創新市場必定有高的運行效率。在經濟學中，集中描述一個市場是否有效率的方式是判斷其是否更具有競爭性。就創新市場而言，其競爭性通常體現在新技術新構思的供應者和需求者的個數多少、經濟主體掌握信息的豐裕程度、在創新上的競爭是否公平等方面。這些標準與傳統經濟學判斷傳統市場效率的標準類似，不同的是將傳統標準拓展到了對創新市場運行效率的判斷上。“競爭性”這一經濟學概念比“競爭中性”這一在法學界盛行的概念具有更強的政策主動性。“競爭中性”強調政策不改變企業之間的相對競爭地位和保持中立。而“競爭性”則更積極，因為它支持經濟學家們尋找現實世界與理想競爭狀態之間的偏離，思考產生偏離的原因，并提出縮小偏離及提高整個市場運行效率的思路和建議。因此，“競爭性”理念可能會改變企業之間的相對競爭地位，如營造有利于新的創新主體不斷誕生的經濟環境，避免在位企業由于缺乏競爭壓力而形成惰性。

“競爭性”這一概念看似非常理論化，但其實具有很強的現實含義。例如，在當代反壟斷法實踐中，司法部門進行判案時背后的經濟邏輯就是其判決可以使某個市場更趨競爭性，包括維護創新領域的動態競爭。同時，這一概念具有廣泛的適用范圍。例如，當代各國政府都在強調政府對研發的支持，一個自然產生的問題便是，政府對研發的資助是否越多越好？當政府研發資助超過某個臨界點時，是否反而會對創新和經濟增長不利？這一擔心并非多余。從理論上講，政府研發經費來自稅收，而稅收增加會對個人消費和企業投資形成擠壓，因此，如果政府研發經費的支出存在大量浪費，主要產生大量低質量和高度重復性的成果，則不如將稅收留在民間，反而可能對經濟增長更為有利。這意味著，如果政府對基礎研究和關鍵共性技術的資助方式非常低效，則其對促進產業界創新的作用是微小的，無法起到推動更多經濟主體從事創新和使創新市場更趨競爭性的作用。這時候，就迫切需要對政府研發經費的支出方式進行改革，使其對提高創新市場的運行效率產生實質性的積極影響。

改革開放以來，創新市場在中國有了很大發展，包括科創板在內的多層次資本市場構建等措施均是推進創新市場發展的有力措施。盡管如此，在當代中國仍然存在可以提高創新市場競爭性的廣泛空間。除了上述提到的提高政府資助基礎研究和關鍵共性技術的效率外，還包括諸多方面。例如，如何充分發揮好大學在創新中的作用？這是一個對創新發展至關重要但仍然沒有很好答案的問題；如何在對行業關鍵技術進行資助的同時，既發揮行業內領先企業的積極性又維護整個行業的競爭性？如何處理好新老科學家之間的代際競爭，既使老一代科學家獲得應得的職業聲譽又有利于新一代科學家推陳出新？國有專業科研機構在創新市場中的角色如何定位？主要經費來自政府的國有科研機構應該像企業一樣面向市場，還是主要定位于做市場無法做的事情？從激發產業界創新積極性的角度看，知識產權制度還存在哪些可進一步調整之處？等等。這些問題影響到整個社會創新的積極性，它們是否能夠得到妥善解決，要看相關改革措施是否有利于提高產業界面向市場從事創新的積極性。

其三，政府要推動形成開放、合作和共贏的國際創新環境。20 世紀80 年代以來的國際創新環境有了很大改善。美國曾經在國際創新環境的改善中發揮過積極作用。20 世紀80 年代期間，美國強化了創新在國家發展戰略中的地位；同時，在國際分工體系中，美國產業界將重心轉向定位于占領附加值高的創新環節，通過將產品、服務、品牌和技術銷往其他國家獲利，甚至將制造環節也逐步遷往海外。與這一發展戰略相適應，美國著手構建了有利于實施該發展戰略的國際創新環境，一個重要措施是將《與貿易有關的知識產權保護協議》（TRIPS）引入世界貿易組織。TRIPS 提高了世界范圍內的知識產權保護程度，這既減少了創新領先國所蒙受的外溢性損失，也在一定程度上緩解了國際創新博弈中的“囚徒困境”，即由于各國政府擔心本國創新成果被其他國家免費或廉價享有，從而不愿意扮演創新領先國的角色。在有利于創新的國內外環境下，美國一度成為新經濟的引領者。

然而，美國的上述發展模式本身具有內在的不穩定性。創新的擴散是不可避免的，即便所有技術都采取保密的方式，也仍然遲早會產生具有一定替代性的模仿者，只要創新有利可圖，就會有被模仿和被超越的可能。即便持續提高知識產權保護強度亦是如此。隨著創新擴善，掌握新知識的個體增多，其中善于學習和創造的個體自然成為新一代的創新者。這是創新的本質性特征。當中國在多年的學習和趕超中逐漸提高自身創新能力后，美國意識到其上述發展模式受到威脅。然而，即便沒有中國的創新進步，也很可能遲早會有其他國家的進步使美國的該發展模式難以維系。此外，如果美國要將上述發展模式持續下去，就隱含著全人類的創造潛力無法得以充分發揮。當創新高度集中在某個國家時，意味著其他國家的創新潛力沒有得到充分發揮。因此，如果其他國家通過推進改革充分釋放出創新活力和形成創新競爭，都會對美國上述發展模式造成威脅。或者說，美國在創新上的領先優勢必須以其他國家的體制滯后、經濟低效和創新落后為前提。因此，美國的上述發展模式既不可持續，也有悖于人類共同發展和共同繁榮的歷史使命。這是美國發展模式的兩大內在缺陷。而美國采取與中國經濟“脫鉤”的做法，不僅不可能解決這兩大缺陷，反而會使問題更加嚴重。只要中國通過內部深化改革，充分釋放創新活力，美國的經濟“脫鉤”做法不僅起不到拉開與中國的創新差距的效果，反而會得不償失。經濟“脫鉤”做法本身會降低美國乃至全球的創新資源配置效率。例如，美國將專利保密審查制度延伸到了產業關鍵技術領域，即當專利審查部門認為某項專利申請對本國產業競爭地位可能產生重要影響時，會決定不公開專利信息并要求權利人保密，這使專利制度喪失了信息公開功能，不僅社會公眾無法通過專利文獻來學習和進一步推動創新，而且，權利人也由此喪失了大范圍內公開進行許可、轉讓、合作開發、吸引投資等交易機會。又如，當美國試圖推動產業界優先采用商業秘密而非專利制度來實現對技術的獨占時，同樣會導致限制知識交流和重復研發等問題。可以說，經濟“脫鉤”做法不僅不可能解決深層次的根本問題，而且代價高昂。正因為如此，美國遲早會對自身做法進行調整。正如美國貿易代表戴琪所言，她認為現在與其考慮“脫鉤”，還不如考慮符合美國利益的“重新掛鉤”作法［14］。這為中國推動形成開放、合作和共贏的國際創新環境帶來了新的機會。

國際創新環境走向開放、合作和共贏既是過去一百多年來人類社會進步的表現，也是推動世界經濟增長的一大原因。1883 年，《保護知識產權的巴黎公約》讓一國公民到其他國家申請知識產權保護和實施創新更加便利；1995 年，世界貿易組織《與貿易有關的知識產權協議》則進一步使創新者在全球范圍內更容易收獲創新回報［16］。這些措施使新技術和新思想跨越國界交流和互動，使世界逐步形成了跨越國界的知識交流和合作創新的氛圍。從長的歷史跨度來看，經濟“脫鉤”做法走的是使創新封閉低效的回頭路。開放、合作和共贏的國際創新環境符合全人類的共同利益，中國應該致力于這一目標的實現。“打鐵還需自身硬”，為此，中國需要進一步提高自身的創新能力。更多國家成長為創新的大國和強國是人類進步而不是倒退的表現，當國家之間圍繞創新回報發生沖突時，應該通過更合理的知識產權保護設計和補償性措施給予解決，要盡量避免破壞開放合作的創新環境的制裁性措施。當各國創新者在世界范圍內尋找創新合作伙伴，并在世界范圍內收獲創新回報時，便形成了一個相互聯系的全球創新市場。一個開放、合作和共贏的全球創新市場的形成和發展，有利于人類的共同發展。它意味著，世界范圍內的知識交流、共享和更迭得以持續，新技術的好處可以讓全人類在更大范圍內共享，人類大腦的創造力這一寶貴的人力資源得以充分發揮價值，從而為世界經濟的持續繁榮奠定基礎。

5 結論

本研究圍繞習近平總書記強調的“發揮市場在創新資源配置中的決定性作用”這一論斷展開了理論、歷史、國際經驗和政策研究。在理論研究上，指出“發揮市場在創新資源配置中的決定性作用”這一命題把市場對創新的推動作用放在了關鍵地位，是對傳統理論的突破。不過，對國際創新理論的梳理表明，國際上傳統的創新理論并不能很好回答“如何發揮好市場在創新資源配置中的決定性作用”這一問題。為此，在國內外支持市場在創新資源配置中具有決定性作用的相關新興研究的基礎上，構建了一個理解如何發揮市場在創新資源配置中的決定性作用的經濟分析框架即“創新市場理論”，試圖為“發揮市場在創新資源配置中的決定性作用”這一命題提供經濟學學理支撐和政策建議。創新市場理論的基本信念是，市場是推動創新的有效力量。其政策主張是，要把提高創新市場的效率放在創新政策制定的中心地位，將政府創新政策的職能定位為提高創新市場的效率。而一項具體的政策是否能起到提高創新市場效率的作用，關鍵看其是否能讓創新市場更具競爭性。該理論框架特別適合考察如何在充分發揮市場在創新資源配置中的決定性作用的前提下，恰當地發揮好政府的作用。創新市場理論并不否認政府的作用，但將政府的角色界定為通過提高創新市場的效率來充分釋放本國創新潛力，強調應該在肯定和維護市場在創新資源配置中的決定性作用的前提下充分發揮政府在推動創新中的作用，而不是讓政府替代市場或者讓市場變得更扭曲或更低效。通過對中外歷史經驗的回顧和政策實踐的分析，展示了將創新市場理論用于解釋經濟發展和制定創新政策的思路。

同時，本研究還將國際維度引入到創新市場理論分析框架中，指出特朗普政府以來美國對華采取的有關限制性措施是外圍性的，并不直接介入中國內部創新市場的運行，中國仍然存在一個具有很大挖掘潛力的國內創新市場。研究強調，中國可以借助一系列深化改革措施來提高本國創新市場的效率和充分釋放創新潛力。這不僅可以克服美國有關措施的負面影響，并且可以為中國推動形成開放、合作、共贏的國際創新環境奠定必要基礎。

致謝：感謝馬憲民先生對本研究提供的建議。