論清代常平倉與國家治理

楊澤宇

（河北大學 歷史學院， 河北 保定 071002）

民以食為天，糧食問題關系到國計民生。因此糧食儲備受到了歷代統治者的重視。在傳統的治國方略中，倉儲作為“未雨綢繆”之計，在災荒時期對保證國家的穩定有著重要的作用。常平倉最早可追溯于春秋時期，即管子的“輕重思想”，通過采取相應的措施來調整谷物的供需，平抑谷物價格，使國家政治經濟穩定。西漢宣帝時，在大司農耿壽昌奏請下，在邊郡設立常平倉，這不僅是中國古代史上最早的常平倉，而且也是常平倉制度由理論付諸實踐的開始。(1)李金水：《王安石經濟變法研究》，福州：福建人民出版社，2007年版，第63頁。經過理論與實踐的不斷發展，常平倉的建制逐漸趨于完善。到了清代，清代皇帝繼承了前代理論基礎，十分重視發展常平倉事業。不僅有著完善的制度和相應的法律保障，而且皇帝的詔令作為補充，常平倉的經營成效成為地方官員考核的一方面，因此清朝常平倉的建設較為興盛。與此同時，常平倉制度作為國家治理體系的一部分，完善和發展常平倉制度與法規對于完善國家治理體系有著重要的作用，政府興辦常平倉對于提高國家治理能力、完善治理體系、改善民生等方面意義重大。

迄今為止，學界對于清代常平倉的研究有了一定的論述。但將常平倉置于社會治理體系中的研究，當前存在薄弱環節(2)關于常平倉與國家治理體系的研究有吳四伍：《清代倉儲救災成效與國家能力研究》，《江海學刊》，2021年第1期。，本文就常平倉與國家治理的關系入手，以糧價資料及倉儲儲備量為考察中心，梳理倉儲與國家治理之間的關系。

一、清代常平倉的功能

1.儲糧備荒

清朝皇帝高度重視常平倉儲糧備荒功能，“地方積谷備用乃惠濟窮民第一要務”。 “分各官捐輸之谷貯各屬常平倉以備振濟”(3)允裪等纂：《欽定大清會典則例》文淵閣影印本卷40，第1651頁、第1648頁。，常平倉正是作為“惠濟窮民”的設施而存在。常平倉設置于府州縣的城市之中，并受到了政府的直接管理，“凡直省常平倉，皆州縣官專司之”。無論是在省府重鎮，還是在偏遠州縣，幾乎均設置常平倉。“省會重地大府雄鎮兵糈所貯屬之。道府其他水陸四達之衢設倉以便轉運，提鎮大標沿海沿邊距省遙遠偏僻汛防，各設營倉積糧，以備藉糶，皆隨時制宜裕不匱之儲永為軍民之利積貯。”(1)《戶部庫藏》，允裪等纂：《欽定大清會典》文淵閣影印本卷12，第270頁。

2.賑濟災民

災荒年間，糧食收成得不到保證，一系列社會問題凸顯出來，為了解決這些問題，在政府的指揮下開倉放糧，如“常平倉糧六十七萬二千石就近酌量散給，除歉收地方外，如有應行散給之處，一面題報，一面會同散給”。(2)允裪纂：《欽定大清會典則例》文淵閣影印本卷54,第2257頁。常平倉維護社會安定、防止百姓流離失所有著重要的作用。在常平倉谷數不足的情況下，國家治理的靈活性就體現了出來，政府通過多省協作、截留漕米等措施，籌集米糧，進而發放賑濟。

3.借貸便農

在青黃不接之年時，農民的生產鏈斷裂，缺乏糧食種子和口糧，無法進行耕作與維持生存。國家為了保證糧食生產的穩定，對農民開展了相應的借貸業務，維持生產的進行。在開墾荒蕪土地的過程中，對沒有生產資料及生產工具的農民進行借貸，“（雍正）九年（1731）題準安慶開墾案內，凡領墾之人貧寒無力，令其呈明地方官結報于存公銀內每畝借給銀一錢，以為資本于常平倉內給谷二斗以為耔種，分限三年還項”。(3)《戶部 田賦二》，允裪等纂：《欽定大清會典則例》文淵閣影印本卷35，第1384頁。

4.平糴糧價

“谷賤傷農”“米貴傷民”，把糧價維持在一個合理的價格，是保障農民生活質量的關鍵，是政府治理能力的體現。據《大清會典》記載：“谷賤傷農則增價以糴，谷貴傷民則減價以糶。倉名常平，此常法也。若歲或大饑，有司先酌時價，應減之數，以報督撫，核定具奏。”(4)允裪等纂：《欽定大清會典》文淵閣影印本卷19，第324頁。常平法將糧食維持在穩定的價格是各直省上至督撫，下至州縣官共同參與的社會治理。

其他功能。在一些地區，常平倉發放糧食作為囚犯的口糧，如“陜西西安每囚一名日給米一升錢五文米動常平倉錢動公用銀”(5)《戶部 蠲恤一》，允裪等纂：《欽定大清會典則例》文淵閣影印本卷53，第2537頁。。上述常平倉的幾項功能是相輔相成的，儲糧是常平倉最核心的功能，儲糧多少影響到賑災、借貸、平糴效能的發揮。

可以說，常平倉作為城市中的一項設施，在國家治理中扮演著多方面的作用。

二、清代常平倉治理能力的考察

檢驗常平倉的國家治理能力，首先要檢驗在清代不同時期儲糧數額的多少，其次再檢驗常平倉的救災及平糴糧價能力的成效。以往學術界對常平倉的成效持有不同的意見。筆者翻閱清代的奏折、地方志、實錄等資料，發現若干關于清代常平倉的成效的相關記載，常平倉在清代的不同時期的治理能力有著不同的體現，在表1中可以看出清代不同時期全國常平倉總額的變化，在1748年的倉糧儲備達到了高峰，從乾隆末年常平倉的數額正逐漸衰退，1908年的倉谷數額僅有348萬石，光緒年間常平倉的倉儲額僅為乾隆時期的1/10。從表2看清代的人口，乾隆年間的人口為3億人口，清末的人口達到了4億，人口在膨脹，而常平倉的米谷數在下降，人均米谷數也在下降。通過對兩組數據的分析，將常平倉的國家治理能力分為四個時期，即順康發展期、雍乾鼎盛期、嘉道衰落期、同光消亡期。

表1 全國常平倉總額變化情況（單位：萬石）

表2 清代人口變化情況（單位：萬）

1.順康發展期

順治、康熙初年是通過戰爭并建立穩定的統治秩序的時期，同時是清代社會經濟發展的起步期。康熙中后期，統治秩序得到了穩定，發展社會經濟是清廷在這一時期的首要任務，在以農為本的傳統社會，發展農業被統治者所重視。常平倉在這一時期得到發展和支持成為歷史的必然。順治帝曾上諭指出常平之法對于防災救災的重要性。“水旱災荒，古今代有。荒者當速賑，不荒者即當蚤備。如常平倉之法，米賤則增價以糴，米貴則減價以糶，官民俱便，歷代行之，未常有改。”(1)《順治十二年正月壬子》，《清世祖實錄》卷88，第三冊，北京：中華書局，1987年版，第697頁。常平倉在歷朝歷代廣為實行，起到救荒備荒的作用，自然受到歷代統治者的重視。康熙帝也曾發布上諭“各處設立常平倉，令其儲積、以備賑饑。至救荒之道，以速為貴。倘賑濟稍緩，遲誤時日，則流離死喪者必多。雖有賑貸，亦無濟矣”。(2)《康熙二十四年七月癸酉》，《清圣祖實錄》卷121，第五冊，北京：中華書局，1987年版，第281頁。在社會經濟發展的必然要求下，統治者頒布發展常平倉的政策，常平倉在順康時期經歷了一個較為穩定的發展期。

2.雍乾鼎盛期

雍乾時期常平倉的建設達到了鼎盛階段，原因在于經過順康時期的發展，社會經濟的積累，常平倉的儲谷量也達到了頂峰。雍正時期是清代政策和制度確立的時期，實行整頓吏治、攤丁入畝等政策，將社會經濟推向了新的發展期。在康熙末年的寬松政策下，常平倉的效能大打折扣，如1723年九月十二日，內閣學士阿克敦上疏奏明雍正帝：“然或有不肖官吏因時常虧空，凡遇平常年景，雖開倉賑濟，實乃沽名釣譽，能到百姓手中者極少，多用于填補虧空，百姓未得實惠。”(3)《內閣學士阿克敦奏陳豐年積貯及禁止勞役驛站折折》，《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，合肥：黃山書社，1998年版，第334-335頁。從這段史料來看，常平倉在這一時期某種程度上成為不肖官員沽名釣譽的工具，百姓得到的實惠甚少。同時常平倉虧空影響到效能的發揮，1725年上諭：“積貯倉谷，關系民生，最為緊要，朕屢降諭旨，令該督撫嚴州縣，及時買補昔年虧空之數，無如茍且遲延，奉行不力。今直省地方，俱著定限三年，將一應倉谷，買補完足，不得顆粒虧欠。”(4)《雍正三年十二月戊子》，《清世宗實錄》卷39，第七冊，北京：中華書局，1987年版，第579頁。經過雍正帝大刀闊斧的改革，整頓常平倉及頒布政策。常平倉得到了進一步的發展。例如1723年，華北地區出現糧食歉收，政府動用常平倉賑濟，同時相應的皇帝頒布諭旨減免賦稅并恢復生產，取得了一定的救災效果。在地方官員的治理與常平倉的開倉放糧協作下，雍乾時期常平倉的國家治理能力保持在穩定的水平。表3記載的是1770年到1780年京城及保定的糧價數據，我們可以看出，在此11年中，京城及保定的糧價維持在一個較為穩定的范圍內，上下的波動不大，因為此時處在專制主義中央集權的高峰時期，皇權對地方的控制力強大，常平倉亦能較為穩定地發揮其作用。

表3 京城與保定糧價波動表（1770-1780年） （單位：銀兩/石）

3.嘉道衰落期

嘉道時期是清政府經歷康乾盛世后的衰敗時期，經歷白蓮教起義的打擊，清廷的統治地位發生了動搖，社會動亂增多，加之吏治腐敗，天災人禍等，國家治理能力呈現衰退，常平倉的積儲量在逐步減少，救災能力及平糴能力也出現衰退的情況。首先體現在積谷量上，1799年，光祿寺少卿戴均元上奏：“其時實貯在倉之谷石,十無二三。每遇秋收。上司閑亦催令領價買補而各州縣多以糧石短少。恐妨民食為詞。實則因領價之時。上司衙門書吏人等、克扣使費。必致谷價不敷。”(5)《嘉慶四年八月壬寅》，《清仁宗實錄》卷50，第二十八冊,北京：中華書局，1987年版，第625頁。1809年，江南道御史周鉞上奏：“向聞各州縣常平倉實貯足額者實無二三，有虧短略少者，有虧短過半者，甚有全數無存者。”(6)《江南道監察御史周鉞：奏為清理各省倉儲虧短積弊事》，嘉慶十四年十月二十七日，中國歷史第一檔案館：03-1845-048。可以看出，在嘉慶時期清代倉儲出現了嚴重的虧空。倉儲虧空的同時，救災能力和平糴能力也出現了衰退的情況。

表4記載的是1796年到1805年的米價指數，從表格可以看出，1796年到1801年的糧價相對來說保持在相對穩定的一個范圍，從1802年開始到1805年結束，糧價發生了較大幅度的上漲。1796年到1804年，發生了清代中期規模最大的農民起義，即白蓮教起義，白蓮教起義動搖了清廷的統治，使皇權的控制力削弱。

表4 嘉慶元年到嘉慶十年的米價指數

4.同光消亡期

晚清是中國歷史上大動亂的一個時期，處于三千年未有之變局，內憂外患，國外列強企圖瓜分中國，國內矛盾日益加深。常平倉在同光時期處在消亡的時期，如1860年全國常平倉的糧食儲額僅為523萬石，1908年更低，僅有348萬石。糧食的儲額使得常平倉處在滅亡的邊緣，其國家治理能力也在一個很低的水平。首先看救災能力，在晚清華北發生“丁戊奇荒”，以此案例來考察常平倉的救災能力及作用。丁戊奇荒是晚清華北五省直隸、山西、山東、河南、陜西等發生的災荒，被稱為“二百余年未有之災”。對于災荒，清政府采取了相應的救援措施，1877年五月，朝廷命山西巡撫曾國荃截留京餉20萬兩白銀，采辦糧米，分別賑恤。(1)《光緒三年五月癸酉》，《清德宗實錄》卷51，第52冊，北京：中華書局，1987年版，第718-719頁。八月，戶部再行撥款20萬兩，李鴻章籌款20萬兩，七成撥歸山西，三成撥歸河南，同時截留江西漕糧4萬石，運往山西。(2)《光緒三年八月戊申》，《清德宗實錄》卷56，第52冊，北京：中華書局，1987年版，第771-772頁。九月，朝廷再次將山東本年冬漕，撥給山西、河南各8萬石，以備賑濟。(3)《光緒三年九月癸酉》，《清德宗實錄》卷57，第52冊，北京：中華書局，1987年版，第783-784頁。后來，曾國荃奏報，“據各屬稟報，自奉文開倉放賑，今已匝月，始而擇其極貧者施之，繼財就食饑民逐日增多，動以萬計，倉谷業將告罄。”(4)曾國荃：《請劃扣京餉賑濟災民疏》，《曾國藩全集》（第一冊），長沙：岳麓書社，2011年版，第194頁。在山西，陽曲縣村莊被災較重。常平倉存谷無多。不敷辦賑。(5)《光緒三年二月乙未》，《清德宗實錄》卷48，第52冊，北京：中華書局，1987年版，第660頁。從實錄及奏疏中可以看到，晚清的常平倉已經到了山窮水盡的地步，常平倉的效能嚴重衰退，在救災過程中，常平倉的治理能力沒有得到有效的發揮。

常平倉在清代經歷了發展、鼎盛、衰退、消亡四個時期，常平倉效能與封建國家的歷史周期性大體一致。常平倉根本上說是封建國家進行統治的機構，導致了它與清政府的興盛消亡所始終。雖然效能在逐漸衰退，但清代倉儲取得的成就、清代皇帝為常平倉所做的努力，也不能抹殺其在歷史中的地位，有值得肯定的方面，在清代前中期發揮了一定的作用。在清代中后期，常平倉的治理能力在衰退直至消亡，其失敗原因在于傳統小農經濟、吏治問題、國家治理的缺陷性等，常平倉消亡是歷史的必然性。

三、清代常平倉治理能力不足的原因

1.治理環境

清代的治理環境處在吏治腐敗的環境中。官吏是制度的執行者，是社會治理的參與者。官吏素質能力是國家治理能力的第一體現。在官吏貪污挪移下，常平倉的治理能力得不到有效的發揮。正如“夫倉谷者，所以廣積貯、備兇荒、贍貧乏也。當歲之豐，加增銀兩,取之于民而不患其苛，及歲之，開倉原、施賑糶，亦足以濟眾。法至良，意至善也。乃數十載經營儲之而未足，一旦荒歉耗之面無余，而官吏之虧挪，司事之侵蝕，舊牘所載，蓋數數也雖有善政豈不存乎其人哉？(6)《民國邳志補》卷8《田賦》，《中國地方志集成·江蘇府縣志集成》（第63冊），南京：江蘇古籍出版社，1991年版，第171-215頁。”可以看出常平倉治理能力不足的原因在于吏治的腐敗。

2.治理方式

治理方式存在兩個問題即管理不善和經營不當。常平倉在市場規律下運行，參與市場的競爭。常平倉是一種單一的組織管理結構，沒有明確的組織分工，沒有科學的管理機制。常平倉的種種弊端影響到效能的發揮，常平倉運行過程中“僅以糶價存公，屢經交代，挪新掩舊，任意侵吞，以致倉庾空虛，毫無儲備”。(7)《倉庫13積儲》，席裕福：《皇朝政典類纂》光緒二十九年刊本卷153，香港：文海出版社，1982年版，第2089頁。管理人員將國家的法律制度視作空文，米谷在不當的管理下甚至霉變。如莫爾渾所言：“茲不是假詞倉糧虧空挪作他用，就是言稱霉爛變質。常平社倉乃專備荒年而設，倉糧挪作他用，民遇饑年，何以賑濟?至例定外省倉糧每年留七出三，以舊換新，何致霉變?”(1)《協理河南道監察御史莫爾渾奏陳常平社倉糧事宜折》，《雍正朝滿文朱批奏折全譯》，合肥：黃山書社，1998年版，第143頁。管理不善導致了種種經營問題。據吳四伍的研究，清代常平倉的米谷損耗率為5%，而盈利率不足1%，入不敷出，同時指出，在督撫的奏疏中提到的盈利，是一種象征性盈利，盈余是一種“自我欺騙”。(2)吳四伍：《清代倉儲的經營績效考察》，《史學月刊》，2017年第5期。對于常平倉的日常盤查，據何衛國的研究，常平倉的盤查，積弊日深，高級官員的監管已經無法發揮作用，盤查監管形同虛設。(3)和衛國：《乾隆朝常平積貯數據與常平倉制度運行考察》，《清史研究》，2019年第2期。

3.治理格局

在清政府的統治下，所創辦的救災機構、慈善事業等，本質上是清政府維護其統治的產物，目的是保證統治階級的利益。常平倉的功能是為了保證封建統治的長治久安，維持統治的秩序，荒年賑災是為了防止災民反抗政府的統治，平糴糧價是為了保證政府的財政穩定，而不是出于對民生的考量。正如“文明時代越是向前進展，它就越是不得不給它所必然產生的種種壞事披上愛的外衣，不得不粉飾他們”。(4)中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》4，北京：人民出版社，2012年版，第194頁。清代常平倉的治理體系的治理格局是一個封建性質維護封建地主階級的治理格局，存在缺陷。

四、結語

國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的國家治理體系才能真正提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。(5)鄧純東總主編，辛向陽主編：《馬克思主義視野下的國家治理》 ，桂林：廣西師范大學出版社，2014年版，第7頁。清代常平倉制度作為國家治理體系的一部分，常平倉的救災能力及平糴效能，作為國家治理能力的一個體現。雖然受到了統治者的高度重視，有嚴苛的法律和制度對其保障，但常平倉的效能仍不樂觀。雖有制度的不斷完善和發展，但背后所反映出來的正是其制度的缺陷及執行的弊端。

常平倉制度的執行、法律制度的遵守存在問題。清代常平倉雖然有嚴明的制度，但在執行過程中視從空文，又缺乏明確的監督，雖然制度及法律對違規做出了規范，但實際上運行中往往共同舞弊，相互包庇。封建官僚制度對常平倉所產生的危害不是單一的，吏治好壞影響著常平倉發揮其效能。常平倉是國家直接控制下的官倉，是封建國家治理體系的一部分，封建國家治理能力有明顯的周期性，在國富民強、吏治清明時期，國家治理能力能有效地發揮作用。而面對封建皇權衰落、吏治腐敗、地方勢力尾大不掉的局面，國家治理能力也隨之衰弱。常平倉的治理體系是由治理環境、治理方式、治理格局三位一體構成，清代常平倉治理能力的不足根本原因在于上述三者存在明顯的缺陷性。