將韌性治理理念植入PPP

撰文／黃莉 王盈盈

PPP項目中韌性治理理念的引入，體現在項目技術方案的科學可靠、組織管理的高效協同、政策制度的穩定完善及參與主體的韌性價值觀一致四方面。韌性治理理念與PPP結合將使PPP項目在全生命周期內有更高的抗風險能力，從而為項目健康良性地啟動與存續保駕護航。

韌性治理理念得到高度重視

伴隨社會風險的持續暴露，韌性治理理念得到了高度重視。“韌性”概念最早于1973年由加拿大生態學教授克勞福德·斯坦利·霍林（Crawford Stanley Holling）提出，它是指系統在外部擾動時恢復穩態的能力。此后，韌性理念得到廣泛應用，從應急管理逐步拓展到心理學、生態學及城市建設與管理等各個領域（臧鑫宇、王嶠，2019）。韌性內涵進一步豐富，主要強調系統的抗干擾性、可靠性和穩定性（何繼新、荊小瑩，2018）。

黨的十九屆五中全會把“韌性”列為城市發展必須遵循的原則，強調“建設韌性城市”這一重要目標。這意味著，我國將“韌性”作為新時代高質量發展的關鍵目標，韌性治理成為我國構建現代化治理體系的重要手段。在我國，韌性治理理念正向著經濟社會發展的各個領域深入。例如，城市韌性治理逐漸從宏觀層面的城市管理延伸至社區治理、防澇治理等更為微觀層面的管理。

與此同時，韌性治理相關研究的文獻數量也在穩步增長。據統計，2000—2021年，我國有關韌性治理的文獻在中國知網數據庫中共有403 篇（何繼新等，2022）。從應用領域看，已有韌性治理理念的研究主要關注自然災害、公共衛生事件等領域。例如，崔明家、王興鵬（2020）系統梳理了城市突發公共衛生事件的韌性提升策略。但是，韌性治理理念在基礎設施和公共服務供給側領域的研究還非常少見。PPP 作為基礎設施和公共服務供給賦能的重要手段，是城市韌性治理更為精細化的組成部分，因此有必要將韌性治理理念植入PPP，以提高城市基礎設施和公共服務的抗風險能力。

PPP作為治理工具的功能開始顯現

PPP 是基礎設施和公共服務供給的一種項目運作模式。在穩增長、調結構的宏觀戰略背景下，PPP 模式日漸成為我國穩住經濟大盤、擴大有效投資的重要方式。2022年4月26日，中央財經委員會第十一次會議專題研究全面加強基礎設施建設問題，要求推動PPP 模式規范發展、陽光運行。2022年5月19日，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19 號），明確提出優化完善存量資產盤活方式，規范有序推進PPP，發揮PPP 等投融資模式創新在擴大有效投資方面的積極作用。自2014年起，PPP在我國得到大力發展和廣泛應用，在短短8年時間內已入庫PPP 項目數量達10 312 個、金額16.4 萬億元。

PPP 通過在基礎設施和公共服務領域引入社會資本，推動政府和社會資本雙方的長期合作，發揮資本作為生產要素的積極作用，提升基礎設施資產質量和公共服務運營效率，為城市建設和經濟社會發展做出重要貢獻。PPP 的優勢是在公共產品和準公共產品領域引入市場競爭機制，有助于改變政府在基礎設施和公共服務供給中的傳統思路和固有思維。實際上，PPP 不僅僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制、財政體制、投融資體制等多方面綜合改革，其治理工具的功能開始顯現并得到政府各部門和各層級的認可。

韌性治理應對PPP脆弱性問題勢在必行

PPP 在我國的發展應用過程中也出現一些問題，近年存在“發起熱、落地冷”“開工多、完工少”等現象，展現出較明顯的脆弱性。按照韌性概念的定義，PPP 提升韌性是指所有項目相關方組成的有機系統具備良好的抗逆力和調適力，政府和社會資本及其設備、技術均應具有持久耐用能力和危機應對能力，而且各方主體在遭受不確定事件沖擊時能有較快的應對能力、較強的復原能力和較高的自我迭代能力。已有學者從交易結構視角提出了PPP項目韌性優化的原則與路徑，構建了PPP 項目韌性治理框架。但是，將韌性治理理念植入PPP 還需要在認識層面達成共識，只有理念創新才能指導實踐推陳出新。

（1）樹立負責任的項目投資理念來提升韌性治理。PPP 模式強調通過政府和社會資本之間建立專業化、契約化的合作伙伴關系，來推動基礎設施建設管理及投融資管理效率提升，從而促進體制機制改革創新。它已在西方成熟市場經濟環境下得到了檢驗，是有助于基礎設施項目實施的有力工具。我國作為一個發展中國家，還沒有實現現代化，因此有必要強調負責任的投資理念來推動PPP 項目的可持續性，進而提升PPP 項目韌性。

（2）完善現代項目管理體系來落實韌性治理。PPP 項目在推行過程中要遵循我國既有的投資項目管理體制機制，現代項目管理體系既要強調可行性研究等前期工作的重要作用，又要消除把可行性研究等同于“寫本子”的認識誤區。真正重視現代項目管理體系，要樹立科學謀劃和系統規劃的認識導向，還要具備全過程管理思維方式，特別是要重視補齊運營能力“短板”，真正落實PPP 項目的韌性治理。

（3）推動配套體制機制創新來保障韌性治理。PPP 模式強調由政府和社會資本簽訂互利共贏、優勢互補、風險共擔的長期合作協議，實現基礎設施和公共服務項目的市場化運作目標，有利于解決信息不透明、權力尋租、效率低下等問題。我國既有的配套體制機制包括財務、稅務、法務、資本市場、金融市場等方面，還要大膽創新和與時俱進，以保障PPP 項目的真正可持續。

面向韌性目標的PPP發展展望

夯實物理韌性

夯實物理韌性，為PPP 的可持續發展奠定堅實的基石。相關方通過對PPP 項目選址、設施維修和技術升級進行最優的規劃，保證PPP項目的可持續性，其實施途徑是提高項目的冗余性、魯棒性（Robustness）和適應性。

（1）PPP 項目與普通項目相比，多屬于大型基建項目，項目工程量大、工期長、資金總量大，所以PPP 項目的建設顯得格外關鍵。在工程設計中，位置的選擇是第一要務。特別是PPP 項目要兼顧兩個重要的地理位置：一是自然地理位置；二是區域的經濟和社會位置。在自然地理位置方面，PPP 項目的施工時間相對比較漫長，應優先考慮地震、洪水、雷暴等自然災害，盡量避開易發生的地區；從區域的經濟和社會位置來看，PPP 項目以當地的基礎設施為主，承擔著向公眾供給高質量的公共產品和服務的任務。在PPP 項目前期，相關方進行統籌考慮，重視選址，從而提高PPP的實體彈性。

（2）PPP 項目的全生命周期比較長，一般超過10年，相關方要時刻保持一種危機感，雖然在選址時會盡可能避開易發生的災害，但也要注意到地震、洪水等災害的發生。由于PPP項目是面向公眾的，不會由于自然災害而徹底放棄項目，所以必須要有足夠的應急措施。在這個時候，項目監管、建設、運營等各方要協同工作，完善緊急事件處理方案，以保證PPP項目在發生無法抗拒的自然災害時，盡可能減少風險，使其快速恢復原狀，這樣才能有效防止項目出現“短命”或者“夭折”現象。

（3）PPP 模式通常用于大型基礎設施建設，包括地鐵、公路、橋梁、市政等，這些項目施工過程比較煩瑣，對設備技術需求也較高，所以建設單位與運營單位必須加強施工管理和設備技術的能力建設。同時，在項目施工中，施工單位要根據抗洪、抗震等指標，加強項目自身的抗災能力；充分利用現代技術，加強對企業的管理，提高安全防范能力；做好風險管理，盡量將不確定因素控制在最小范圍內，避免造成重大影響。PPP 項目在為社會和經濟發展提供支持的同時，必須加強基礎設施和公共服務的公共屬性。秉持韌性治理理念的PPP 項目服務供給要具備冗余性、魯棒性和適應性，以適應目前的發展要求。

強化組織韌性

強化組織韌性，夯實基礎設施和公共服務的高質量發展基礎。PPP 模式在面臨各種社會和自然環境的雙重考驗時，可以有效減少風險，快速恢復并重新運行。

（1）組織合作的持續開展和深化。PPP 項目與普通的單個項目不同，往往包含多個類型主體，如政府、社會資本和公眾等。其中，政府是項目的委托方和監督方，社會資本是項目的建設方和運營方，而公眾則是項目的終端客戶。PPP 項目各方之間需要加強深度合作并建立信任關系，建立起一種積極的正式和非正式互動交流關系，使項目各方具有充分溝通協商和主動解決爭議的積極心態。

（2）組織資源的最優分配和安排。PPP 項目的相關方數量眾多，而且各自擁有不同的權力、資金、信息、人員等資源。同時，PPP 項目工作量大、工期較長，其面臨的危險與困難也較大，所以必須對各方的優勢資源進行整合，以便在必要情況下進行及時調配，保證項目存續期間尤其是在遇到危險情況下的資源需求。

（3）組織信息的最快傳遞和反饋。PPP 項目是多個相關方利益和目標協調的產物。由于各方的利益訴求和目標需求不同，所以通過完備的組織信息管理來保障交流和協調就顯得非常關鍵。在交流與合作中，要加快項目組織過程的信息流動，暢通信息交換和反饋機制，從而保障項目的可持續發展。

建設制度韌性

建設制度韌性，強化PPP 項目長期合作的期望，從法規體系、監督體系方面加強PPP 的適應能力。

（1）健全PPP 法規體系。規范PPP 法律法規是其良好運行的基礎，也是其合法性的基礎。目前，我國PPP 實施基本上以政府為主導，但由于相關方眾多，各方觀念和認識上存在差異，這使得PPP 法律法規出現了各種各樣不協調的現象。尤其值得注意的是，目前國內PPP 實踐尚無明確的法律規范。雖然我國正在大力推進PPP 相關立法工作，但PPP 條例在公開征求意見之后并沒有形成正式出臺的官方文件。從這一點可以看出，健全PPP 法規體系是提升PPP 韌性的關鍵所在。在操作上，一方面，必須對現行PPP 相關法律法規進行梳理和體系化，對其中一些條款進行修改和調整；另一方面，需要設立PPP 實施的牽頭和協調機制，如建立國務院層面的PPP 協調小組，在更高層次上統籌協調各方利益，從而促進PPP條例盡早出臺。

（2）健全PPP 監督體系。由于PPP 項目涉及審批、招標、合同等多個環節，還需要經歷投資、建設、運營多個階段，因此健全PPP監督體系必然是一個系統工程。一方面，有必要建立多個部門、領域間的協調溝通機制，以提升監督體系的整體韌性；另一方面，有必要運用信息技術來加強多個監督部門之間的聯動，既減少信息的不對稱性，也加強政策的統一性。健全的PPP 監督體系體現在市場制度完善、信息披露規范、主體行為自律，還體現在政府內部的決策機制、溝通機制和問責機制內在邏輯相一致。要保證PPP 的長遠發展，必須建立健全PPP 的監督制度與運行機制。

賦能主體韌性

賦能主體韌性，凸顯PPP 戰略協作的本質，增強主體韌性能力，也有助于提升PPP韌性。

（1）加強政府管理能力。在我國PPP 項目實施過程中，國家主導特征較為明顯。縱然國家參與能保守“公共價值”，但其常常與社會資本和項目的“經濟效率”產生深層張力。為此，必須強化政府自身能力，著力提高其建設管理的能力，提高在項目施工過程中有關重大事項決策和分析的能力，以及提高在運營管理過程中的市場風險和經營風險防控意識。此外，政府還要把控好項目的社會輿論和形象傳播渠道，保證項目的各方面信息及其傳播得到有效控制。

（2）提高社會資本能力。社會資本通常是以盈利為目的的主體，它在追逐利潤的過程中容易表現出短視行為和投機行為，這對項目的長遠發展不利。所以，在PPP 項目運作過程中，各相關部門需要適時地進行引導與規制，以鼓勵社會資本更有耐心地建設和運營。一方面，要構建合理的激勵機制，包括物質和心理層面的激勵與約束；另一方面，要建立適當的處罰機制，避免出現投機性的風險，影響項目的長遠發展。如果社會資本切實受到經濟處罰和輿論壓力，他們就會主動拋棄短視行為和念頭。在強化PPP 項目正面和負面的雙重激勵下，社會資本在PPP 中的短期行為問題可以被有效抑制，從而提高項目自身的可持續性。

（3）培育公眾參與能力。PPP 項目的產出終端是面向公眾的，公眾參與機制能為PPP 項目產出質量和績效建立反饋機制。然而，我國PPP 項目的公眾參與機制有待健全，特別是各方對公眾參與機制的建立意識淡薄。培育公眾參與能力，一方面要自下而上，提升公眾參與監督的意識；另一方面要自上而下，建立相關制度體系。對于PPP 韌性提升而言，培育公眾參與能力是韌性理念植入PPP 的外部驅動力。政府要加強宣傳教育與引導，通過諸如現場展覽、電視推介等方式向公眾傳播項目信息，激勵參與興趣，還要加大力氣培養公眾參與意識。

結語

面對高度不確定的社會，將韌性治理理念植入PPP，我們有必要在項目技術方案的科學可靠、組織管理的高效協同、政策制度的穩定完善及參與主體的韌性價值觀一致四個方面著力，以提升PPP 項目在全生命周期內的抵抗風險能力和快速恢復能力，從而為基礎設施和公共服務高質量發展保駕護航。