城市更新中就近安置的居民滿意度評價
——以上海河間路保障房項目為例

姚 棟，楊 挺，孫婉桐，王 瑤

引言

多元化的安置模式是因地制宜推動城市更新的關鍵因素，就近安置的研究具有現實意義。改革開放40多年來，大規模實施的貨幣安置與異地安置模式通過級差地租為地方發展提供了財政支持，改善了市民居住質量和城市環境品質；然而其效益正隨著房價高漲、原有社會結構解體、拆遷矛盾、就業困難和空間分異現象而逐漸下行。計劃經濟體制下常見的原地安置模式重新受到學界關注，該模式有助于減少空間分異和保留原有社會結構，居民支持度更高，但單純依賴財政投資，難以復制推廣。就近安置是福利性原地安置和異地安置模式的結合。通過在被拆遷房屋同一轄區內建設安置小區，以實物性住房的形式補償被拆遷人，就近安置為解決空間分異和就業困難提供了第3條路徑（表1）。

表1 中華人民共和國成立以來上海市城市更新居民安置的幾種主要模式

居民滿意度是當前我國城市更新模式后評估的重要指標。隨著全社會對以人為本和空間正義的認識提升，城市更新的空間目標從經濟效率主導逐步轉變為綜合考慮政治、經濟和社會人文等多元要素，更關注弱勢階層的利益及需求。相關研究表明，影響居民滿意度的相關變量包括物理環境、區位和可達性、設施和服務、社會關系、經濟與就業、個人特征、社區管理，以及更新行為等。在城市更新后評估領域，居民滿意度調查的研究方法多采用滿意度總體特征分析、相關性分析及差異分析等方法，已應用于舊住宅區綜合改造、異地動遷、大型居住社區建設及城中村改造等。目前居民滿意度評估方法主要應用于原地安置和異地安置，對就近安置模式居民滿意度的研究暫缺。

本文以就近安置及其他安置模式的關系和差異，居民對于就近安置的滿意度，以及規劃設計的優化方向為研究問題，以中華人民共和國成立以來上海城市更新為線索，分析各類安置模式的背景、原因和優劣；并以河間路項目為例分析就近安置模式的政策與操作，最終通過實證調查得出就近安置對于城市更新的積極意義與改進策略。

1 上海城市更新中居民拆遷安置模式發展

從原地安置到異地安置與貨幣安置，再到就近安置，上海是大城市城市更新多樣化安置模式的合理研究對象（表2）。從中華人民共和國成立至20世紀70年代末，政府主導的原地安置模式消除了危棚簡屋的極端居住困難，包括中華人民共和國成立初期的“沿路沿浜棚戶改造”和20世紀60年代的“成街成坊棚戶改造”。20世紀50年代中期前還有少量“民建公助”試驗，由單位資助職工進行住宅改建。“文化大革命”期間上海舊改整體放緩，只有少量見縫插針的項目。20世紀80年代起，隨著知青和落實政策人員返滬，住房短缺和城市更新需求更為迫切。多元主體開始進入城市更新并創造了異地安置和貨幣安置模式，改善了上海過度擁擠和住宅不成套的居住困難。1984—1990年，中心城區舊住房改造逐步探索多元更新手段，通過供地、補貼、商品房試點等手段提升企事業單位和個人投資城市更新的積極性，在市區外圍新建了以曲陽新村為代表的數百萬平方米新住宅，用于異地安置部分動遷戶，并吸引更多單位投資改造舊區。上海還開展了住房商品化的試點和對土地有償使用制度的改革探索，1987年開始承認居民的房屋所有權，且允許其自由轉讓、出售或出租，并在拆遷辦法中提出“等價交換”概念和“貨幣安置”手段。該階段的城市更新主要針對歷史遺留下的危棚簡屋，以原地安置為主，保留了當地原有生活環境的同時，帶來了住房條件的改善，因而得到了廣大居民的擁護與支持。

表2 中華人民共和國成立以來上海城市更新的模式發展及安置方式比較

20世紀90年代的大規模城市更新改善了城市面貌和居住品質，異地安置模式在廣泛實施中逐漸暴露出社會分異問題。隨著舊改資金日趨匱乏，在土地有償使用制度的基礎上，上海出臺了毛地批租、協議出讓的城市更新模式，吸引房地產企業投資。1992年，上海市土地管理局將“斜三地塊”有償轉讓給中國海外建筑工程公司（現中海集團），拉開了毛地批租模式推動大規模城市更新的序幕。房地產企業逐漸成為城市更新的投資主體，政府則利用土地出讓金實施大規模市政建設。房地產開發對級差地租的追求導致城市更新中少有原地回遷，異地安置逐步成為舊改中的主要安置模式。大部分的異地安置房屋位于偏遠郊區，周邊公共配套不足，公共交通不便，就業機會較少，對拆遷居民而言，通勤時間和經濟成本都大幅度增長，導致居民滿意度普遍偏低。此外，大規模異地安置還造成了對原有社區組織結構及鄰里關系的破壞，引發了動遷矛盾和空間分異。

針對異地安置的不足，原地安置（拆落地）和就近安置成為多元化安置的有效補充。在20世紀90年代初，除亟待解決的危棚簡屋改造，政府還面臨著以舊里和老公房為主的不成套和建筑老化等問題，當時上海市住房成套率僅為31.6%。因此，各級政府開始試點里弄綜合性更新改造、里弄拆落地改造和老公房擴建等創造性的更新模式；1997年市房屋土地管理局《關于加快舊住房成套改造實施意見》的發布則進一步規范和促進了全市的舊住房成套改造工作。隨著90年代末“365工程”的基本完成，各區政府逐漸加大了對舊里和老公房升級改造的投入，促使其成為城市更新的重要組成部分。1999年政府開始試點針對老公房的平改坡模式，2002年提出“拆改留并舉”，在重點拆除成片二級以下舊里的同時，兼顧舊住房成套改造、平改坡和歷史街區保護。2007年針對部分結構極差、地勢低洼和不具備改造條件的老公房，如佳木斯路163弄，發展出老公房拆落地的新方法，同年全市共完成12.1萬m老公房成套改造，住房成套率提高至95%。基于佳木斯路項目的經驗，楊浦區政府于2008年提出就近安置模式。就近安置主要是針對地塊居住質量極差、難以改造的二級舊里以下社區，通過提供同一市轄區其他價值較低的土地用于居民安置，拆遷區域仍然可供地產商進行開發，既有拆遷土地的出讓收益可轉而補貼新安置小區的建設費用。原地安置和就近安置模式對居民原有的生活、就業、交通和社會關系保留有重要意義，既往研究中表明居民支持度較高。但仍有一定的應用局限性：原地安置受制于社區地塊容量和各類基礎條件，居民居住品質提升不大；就近安置受中心城區土地限制，可供安置的地塊相對有限。

2 就近安置模式的典型案例：河間路保障房項目

就近安置模式首次應用于上海楊浦區平涼16街坊的改造和河間路保障性住房項目一期。以本區集中新建安置小區的方式，為多個不同舊改項目提供安置服務，前者被稱作（住民）導入區，而居民遷出的原舊改小區則為（住民）導出區（圖1）。其中河間路保障房項目和平涼16街坊分屬主要的導入區和導出區。平涼16街坊位于楊浦區長陽路與大連路的交界處，是內環內“十一五”期間成片二級舊里以下房屋改造基地之一，原本由一所學校及數排舊式里弄構成，共容納1 423戶居民，西側靠近雙線換乘的大連路地鐵站。由于良好的區位及較高的土地價值，規劃將該地塊定為商辦用途。為滿足居民多元化偏好和需求，除異地安置、貨幣安置方式外，楊浦區政府提出了“就近安置”的新模式供居民選擇。但由于就近安置房源有限，因此異地安置和貨幣安置方式在經濟補償上會有所側重，以確保選擇3種安置方式的人數達到平衡。最終，共有22.8%的原居民選擇本區就近安置，遷入河間路、安圖路和雙陽支路等多個導入區。而河間路保障房項目作為上海市首個就近安置導入區，旨在安置包括平涼16街坊、河間路周邊等多個舊改地塊的原住民。該基地原屬內環邊緣區的工業帶，是上海第五印染廠及多處二級舊里的所在地，隨著城市經濟發展，既有工廠遷出市中心，騰出了大面積土地，于2008年作為河間路保障性住房項目用地正式開工，該項目由112街坊和107街坊組成，共分作2期5個地塊進行滾動開發建設，到2019年共建有3個住宅片區：建成于2011年的107街坊一期（水月坊），分別建成于2012年和2016年的112街坊一期（明月坊）和112街坊二期A塊（萬豐公寓）（圖2）。其中，最先建成的水月坊和明月坊共有9棟住宅單元，包括2棟一梯四戶的板式小高層，4棟兩梯八戶的板式高層和3棟兩梯十戶的點式塔樓，累計提供安置住房1 984套。該項目與平涼16街坊等多個舊改地塊距離較近，且靠近寧國路地鐵站。最終，平涼16街坊的居民約有247戶選擇遷入該項目，占該街坊總就近安置戶數的76%。

圖1 河間路保障房項目就近安置模式

圖2 河間路保障房項目地塊更新后總平面

河間路保障性用房項目的整體規劃主要遵循 “造價不高品質高，房型不大功能全、占地不多環境美”3項原則（圖3）。首先，在控制造價和節約用地的基礎上，設計保證了各類戶型的品質和均好性。水月坊及明月坊的標準層平面多為兩梯八戶和兩梯十戶，并突破高層防火規范，以開敞走廊連接各戶型的方式減少公攤面積，實現較高的得房率。各戶型功能齊全，擁有成套廚衛，能夠對外開窗以確保采光和通風，滿足基本的生活要求。且各戶型都有一個房間能夠朝南，其南陽臺寬度均不小于1.5 m（圖4）。在戶型結構方面，出于成本控制和混合居住的考量，該項目共采用了3種中小戶型，主體以兩室一廳為主，在水月坊的772戶中，42—51 m的一室一廳為122戶，占總戶數的15.8%；60—69 m的兩室一廳為596戶，占77.2%；85 m的三室一廳54戶，占7%。其次，按照“小戶型，大社區”的理念，社區周邊配備了豐富的就業、交通和生活配套。在大型商業、文化體育設施和臨街店鋪的基礎上，后續又建設了菜市場、睦鄰中心和敬老院等生活配套設施。項目靠近長陽創谷等多個辦公區，距離地鐵站僅6 min步行路程，這為居民的就業和出行提供了方便。除此之外，兩個小區還配套建設了雙層地下車庫，可停放機動車906 輛。最后，在高密度的條件下為社區設置了充足的公共空間。為了保證土地的集約高效利用并減少舊改資源不足的壓力，水月坊及明月坊在不影響日照等規范要求，且容積率達到3.5以上的基礎之上，仍建設了大量的綠化用地和花園，水月坊及明月坊目前的綠化率分別達到35%和43%，遠超上海市“中心城區以內的保障性住房項目（綠化率）不得低于20%”的標準。

圖3 河間路保障房項目周邊交通、配套、開放空間及就業區域

河間路保障房項目指標

圖4 河間路保障房項目指標及典型戶型平面

在政策層面，楊浦區政府采用“拆一還一”“保障托底”和各類激勵措施推動動遷過程的順利進行。“拆一還一”是基于《中華人民共和國物權法》，以房屋本身價值作為補償依據，增加的面積將按略低于周邊市價的價格出售給原住民，而對部分居住十分困難的家庭，將結合住房保障體系進行托底。更新過程中政府根據居民的搬遷速度制定獎勵策略，并提供拆遷補助和租房補貼，在項目建設完成后，居民可及時搬入安置社區。在政策的激勵下，平涼16街坊的1 423戶居民在要求時間內全部順利動遷，這標志著多元化安置模式試點的成功。依據此次經驗，2009年2月，上海市政府在《關于進一步推進本市舊區改造舊城改造工作的若干意見》中明確提出推廣本區域就近安置的更新方式。

3 實證研究及結果

3.1 研究方法

作者團隊選擇在2019年6月15日（周六）舉辦活動，在居委會的幫助下，吸引了當地全齡居民的參加，參加活動人數達百余人。本次調查以半結構化問卷訪談的形式隨機采訪了就近安置遷入明月坊的居民，為了保證調查對象的嚴謹，所有受訪者均為年齡超過18歲的成年人。調查問卷主要包括受訪者特征，就近安置及社區物質要素滿意度評價量表，居民主要改善需求以及其他問題和建議。其中滿意度評價量表設計主要參考徐磊青、拉夫喬伊（Lovejoy）、夏永久、鄭童等國內外學者觀點，剔除社會關系和社區管理等非物質性要素，主要從居住質量、配套設施、公共交通、工作就業和公共空間等方面構建評價指標體系。采用5分制的李克特量表，2、1、0、-1、-2分別代表非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意和非常不滿意。最終獲得57份問卷，剔除1份無效問卷，剩余56份問卷約占總人群比例的3%。使用SPSS19.0軟件對問卷中6項滿意度進行信度分析顯示，Cronbachs系數為0.716（＞0.7），表明具有較高的信度值，可進行進一步分析。

針對問卷的研究方法分為3步。首先，對樣本特征進行基本描述。其次，對居民各項滿意度進行描述性分析，了解居民對就近安置后各項指標的滿意度水平。最后，采用Kendall's tau-b相關系數分析居民就近安置滿意度的影響因素，并引入非參數檢驗中的Kruskal-Wallis H法，以判斷不同特征居民對各項要素的滿意度差異是否顯著，以及顯著要素對不同居民滿意度的影響。

3.2 樣本特征

本次采訪樣本人群參照居委會提供的明月坊居民數據，涵蓋18歲以上的各年齡區間，結構特征分布較為合理，樣本具有以下特點：經濟水平相對偏低，更新前后居住質量有較大改善（圖5、圖6）；明月坊以35—59歲的中年人口為主，約占總成年人口的51%，高于上海、楊浦區及大橋街道2019年的平均水平；經濟收入方面，超過75%的居民月收入不足5 000元，剔除總人數中18位以退休金為主要來源的老人，其余16位在職員工的平均收入僅為5 094元，低于上海市和楊浦區的平均水平；但在居住質量方面，安置后戶型面積與房間數量明顯增加，動遷前后大部分家庭從1室戶換成2室戶，平均建筑面積由34.7 m增至動遷后的65.5 m，考慮到動遷前多為低層住戶而動遷后基本為高層住戶，按低層得房率90%，高層得房率80%計算，平均每戶套內建筑面積增加約21.2 m。

圖5 樣本特征

圖6 動遷前后居住情況比較

3.3 居民滿意度現狀

通過對6個滿意度指標的描述性分析，居民對就近安置及大部分物質要素滿意度較高，但工作就業方面相對偏低（圖7）。整體而言，超過2/3的受訪者表示滿意，在進一步的訪談中他們認為就近安置讓他們既沒有搬出市區，各項生活物質條件又得到了改善，住在明月坊非常幸福。其中部分受訪者和居委會主任提到，就近安置政策受居民阻力較小，在各類激勵政策的作用下，整體動遷十分順利，局部地塊甚至不到2個月就拆遷完畢。但在工作就業方面，近78%的受訪者滿意度為一般，訪談中發現就近安置對低收入群體的工作就業有一定影響。

圖7 各要素滿意度結果

部分居民認為居住戶型的面積與設計，公共交通和配套設施的適老化服務有待提升。戶型面積仍需適當加大，當前以兩室一廳為主的戶型組合，難以滿足部分五口之家的居住需求；部分戶型處在高層樓房的內凹處，不僅陽臺日照受到遮擋，過于瘦長的戶型設計也不便于使用。此外，部分老年群體認為小區距離醫院、文化等配套設施較遠，缺少社區食堂及送餐服務，公交站僅有長陽路和平涼路沿線開通，而且站點的公交線路和班次也偏少。這些意見是由于他們可步行范圍較小，自理能力差且不方便做飯等造成，在老齡化程度逐漸加深的當下宜加以考慮。

3.4 滿意度影響因素及差異特征

居民對5項物質要素的評分與總體滿意度都呈正向影響且顯著性強，居住質量、配套設施和公共空間的改善更有助于總體滿意度的提升。基于Kendall's tau-b相關分析顯示，5項物質要素與就近安置滿意度的相關系數均較高，且顯著性水平均＜0.05（表3）。但不同物質要素與總體滿意度的相關性存在差異，居住質量、公共空間、配套設施與總體滿意度的相關性最強，分別為0.639，0.597和0.462（≤0.001），這與就近安置模式的規劃策略導向基本一致，公共交通其次（=0.007），工作就業最弱（=0.029）。問卷訪談也表明，除居住質量外，居民最關注配套設施、公共空間的提升，公共交通其次，工作就業最低（圖8）。結合前述的居民滿意度現狀及建議，針對居住質量、配套設施和公共空間的優化能夠有效提升居民滿意度。

表3 各物質要素與總體滿意度相關性分析

圖8 居民對各要素提升的關注度分析

不同收入居民的工作就業滿意度存在顯著差異，低收入者工作就業滿意度相對偏低（圖9）。以就近安置政策及社區其他物質要素滿意度為待檢測變量，運用非參數檢驗的Kruskal-Wallis H法分析不同屬性的就近安置居民間的滿意度差異（表4），可發現不存在統計學上的顯著性差異（≤0.05），各類人群的滿意度評價較為一致，說明就近安置模式給大部分居民都帶來了較滿意的物質環境改善。然而，不同月收入的居民對工作就業的滿意度差異顯著性水平非常靠近0.05（=0.057），盡管未能得到統計學意義的確認，仍然具有較強的顯著性差異。在進一步分析中發現，現階段月收入越高的人群（5 000—20 000元），對工作就業的滿意度更高，說明就近安置模式對于中高層收入群體的工作就業更為有利。這一點在訪談中也得到了證實，就近安置后對中高層收入群體的工作幾乎無影響，而低收入群體多從事社區服務業工作，如商鋪店主等，就近安置模式往往會造成他們失去原有的工作，不過由于存在政府的就業補貼與新崗位的提供，整體影響較小。

表4 月坊社區滿意度評估組間差異

圖9 不同收入在職人群滿意度差異分析

4 結語

在超大城市或特大城市，城市更新應提供多樣化的拆遷安置方式。上海早期由政府和國企、事業單位推動的原地安置模式過度依賴前者的投資，城市更新推動十分緩慢；改革開放以來，單一的異地安置模式雖以較高的效率改善了居住條件和城市環境，但一定程度上帶來了社會關系破壞、空間分異和動遷矛盾；如今的城市更新應以人為本，更加關注城市弱勢群體的利益及其多元的空間需求，應當給予居民多樣的安置方式以供選擇，而就近安置正是對傳統異地安置模式的一種補充；2021年住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確提出應以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，嚴管大拆大建與大規模搬遷，堅持“留改拆”并舉，鼓勵以就地、就近安置為主；同年推出的《上海城市更新條例》進一步強調以保留、保護為主，遵循民生優先的重要原則，居民滿意度將成為重要的更新效果度量標準。在未來的更新工作中，建議以公眾滿意評價及相關意見為依據，進一步優化居民安置模式，切實提升居民特別是弱勢群體的參與度和認同感。

針對社區居民收入普遍偏低的現狀，就近安置應著重改善戶型設計，增加公共交通和配套設施的適老化服務。調查證明，這3項物質要素與整體滿意度的相關性非常強，居民關注度最高，且改進建議也最多，因此在就近安置推行過程中需得到進一步重視。居住質量受制于中心城區有限的土地資源及大量待安置的低收入居民，在面積上可增加幅度不大，但在日照和戶型設計上可適當改善，減少瘦長戶型的占比及建筑聯排造成的自遮擋效應。而針對公共交通和配套設施的適老化需求，可通過就近安置帶動片區重新規劃和用地效率提升，為社區帶來更多的空間資源，將新增空間用于改善社區的各類公共服務。其中適當關注老年群體的步行局限性和身心需求，如增加社區食堂和送餐服務，就近補充老年設施和商業、文化、醫療等服務站點，提供公交換乘以及各類交通基礎設施（公交站、非機動車停放區）等，以方便老人出行。

基于不同居民的滿意度差異分析，就近安置可能需要進一步保障低收入居民的工作就業。相比傳統異地安置模式造成的職住分離和就業環境顯著惡化，就近安置對居民就業的影響明顯較小。實證調查中明月坊居民工作就業滿意度并不低，但相對其他要素具有更大的提升空間。其中差異分析顯示，造成這一結果的主要權重來自低收入居民群體，而且明月坊居民以中年人口為主，因此在就業方面需求較大。除了政府目前的就業補貼和崗位提供政策以外，在規劃設計端建議通過布置社區商鋪、服務設施、物業和基礎教育服務等多樣功能，并鼓勵不同階層混合居住，為社區低收入居民創造更多的工作崗位。

受時間等條件限制，本項研究未能嚴格遵循分層隨機抽樣方法收集數據，且調查樣本僅集中于明月坊小區，有待增加與補充，后續研究將進一步完善。

說明：同濟大學建筑與城市規劃學院學生郝明宇、呼雨生、姜曉薇、李佳臻、李冰潔、毛姜靜、申朝陽、孫文韜、王勃翱、吳嘉琪、楊陽、張侃、趙博先、趙雪、朱鵬霖參與了本次調研活動，在此一并致謝！

注釋：

①舊里：為“舊式里弄”簡稱，分為一級舊里與二級舊里。一級舊里為聯接式的廣式或石庫門磚木結構住宅，建筑式樣陳舊，設備簡陋，屋外空地狹窄，一般無衛生設備和獨立廚房；二級舊里為普通零星的平房、樓房，以及結構較好的老宅基地房屋（《上海市房屋建筑類型分類表》）。