基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監(jiān)管模式研究與應(yīng)用

王瑋 王煒

摘要：信用監(jiān)管作為深入推進(jìn)“放管服”改革的重要抓手，對(duì)于促進(jìn)市場主體守法誠信經(jīng)營、維護(hù)市場秩序、維護(hù)誠信社會(huì)環(huán)境發(fā)揮著重要作用。本文圍繞事前、事中、事后三個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)，分析當(dāng)前煙草專賣市場監(jiān)管工作存在的現(xiàn)實(shí)問題，提出建立覆蓋市場主體全生命周期的事前、事中、事后信用監(jiān)管機(jī)制是推動(dòng)監(jiān)管方式升級(jí)的重要手段，并結(jié)合煙草行業(yè)內(nèi)外信用監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出總體思路，在模式構(gòu)建的體系架構(gòu)、數(shù)據(jù)鏈條、機(jī)制建設(shè)和大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用方面提出了具體建議。

關(guān)鍵詞：煙草專賣;全生命周期;市場監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.04.040

近年來，黨中央、國務(wù)院把社會(huì)信用體系建設(shè)擺到了前所未有的高度，做出一系列重大決策部署。信用監(jiān)管作為深化“放管服”改革的重要手段，在彌補(bǔ)監(jiān)管缺位、防范交易風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管、分類監(jiān)管和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管等方面具有重要作用。按照黨中央、國務(wù)院工作部署，煙草行業(yè)提出要建立以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充的新型監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新。

1煙草市場監(jiān)管工作面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題

1.1事前監(jiān)管措施與簡政放權(quán)的要求沒有完全不匹配

“放管服”改革是一件利企便民的好事，但是，簡政放權(quán)不是放松監(jiān)管，而是要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管。對(duì)于煙草行業(yè)而言，行政許可申請(qǐng)材料的大幅簡化，在一定程度上容易造成實(shí)質(zhì)審查難以發(fā)現(xiàn)問題，特別是個(gè)別市場主體守法經(jīng)營意識(shí)仍比較淡薄，甚至之前存在涉煙違法行為，辦理煙草專賣零售許可證只是為了更便于購進(jìn)卷煙從事非法經(jīng)營活動(dòng)。總體看來，事前監(jiān)管措施無法完全匹配“放管服”的工作要求，“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”缺少更加有效的銜接。

1.2事中監(jiān)管存在制約瓶頸

煙草專賣行政主管部門與行業(yè)外其他監(jiān)管部門的監(jiān)管信息未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，監(jiān)管方式比較單一，執(zhí)法效率較低，執(zhí)法成本較高。具體包括以下兩個(gè)方面：

一是由于信息不對(duì)稱，各級(jí)煙草專賣行政主管部門無法掌握零售戶在其他領(lǐng)域影響煙草行政許可的相關(guān)信息，容易造成監(jiān)管盲區(qū)，如被市場監(jiān)督管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照，發(fā)生卷煙零售戶經(jīng)營資格喪失的情況。

二是風(fēng)險(xiǎn)難識(shí)別，稽查人員主要使用APCD工作法開展市場檢查，但因數(shù)據(jù)分析維度較少，影響監(jiān)管精準(zhǔn)性，容易產(chǎn)生“眉毛胡子一把抓”問題，監(jiān)管針對(duì)性、時(shí)效性需要進(jìn)一步提升。

1.3違法成本低造成事后環(huán)節(jié)監(jiān)管效果難鞏固

對(duì)于部分涉煙行政違法當(dāng)事人而言，由于違法成本較低，行政處罰難以發(fā)揮約束作用，加之煙草行政處罰信息目前主要應(yīng)用在行業(yè)內(nèi)部，還未形成全社會(huì)共同監(jiān)督的工作格局。同時(shí)，對(duì)于部分違反煙草專賣法等法律法規(guī)的涉煙違法違規(guī)行為，煙草專賣行政主管部門還缺少有效的監(jiān)管和制約手段，僅僅依靠經(jīng)營者的行業(yè)自律難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

綜合看來，煙草專賣市場監(jiān)管工作中，還存在市場監(jiān)管方式比較單一，監(jiān)管措施針對(duì)性不強(qiáng)、執(zhí)法成本較高等問題。因此，建立覆蓋市場主體全生命周期的事前、事中、事后監(jiān)管機(jī)制，可以有效推動(dòng)監(jiān)管方式升級(jí)，提高監(jiān)管的有效性和針對(duì)性，提高煙草專賣市場監(jiān)管質(zhì)量。

2信用監(jiān)管機(jī)制的實(shí)踐基礎(chǔ)

基于信用信息開展市場主體的精準(zhǔn)監(jiān)管，是具有中國特色社會(huì)信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年在簡政放權(quán)、放寬市場準(zhǔn)入的新形勢下，國務(wù)院提出要建立以信用為核心的新型市場監(jiān)管機(jī)制。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著信用監(jiān)管機(jī)制建設(shè)邁出重要的一步。2018年，國辦印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》，明確要健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步深化了信用監(jiān)管的內(nèi)涵。2019年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出了信用監(jiān)管的整體架構(gòu)，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)的信用監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建全面啟動(dòng)。

依據(jù)國家相關(guān)指導(dǎo)意見，各地、各領(lǐng)域、各行業(yè)陸續(xù)開展以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式研究與應(yīng)用，取得顯著成效。例如稅收領(lǐng)域，建立納稅信用評(píng)價(jià)制度，通過運(yùn)用納稅信用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)納稅人進(jìn)行分類分級(jí)和差異化的監(jiān)管與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)守信納稅人無事不擾、失信者付代價(jià)增壓力。除建立行業(yè)信用監(jiān)管機(jī)制外，各地也在探索構(gòu)建以社會(huì)信用體系建設(shè)牽頭部門、市場監(jiān)管部門為主體的信用監(jiān)管機(jī)制，例如山東省委、省政府出臺(tái)了《差異化監(jiān)管流程再造實(shí)施方案》，提出健全完善以信用為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)監(jiān)管，以承諾為基礎(chǔ)的全生命周期監(jiān)管。

在全國推進(jìn)信用體系建設(shè)這一背景下，國家煙草專賣局探索建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，各級(jí)煙草專賣局也陸續(xù)開展以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式研究與應(yīng)用。青島市煙草專賣局開展了與社會(huì)信用互聯(lián)互通的“112”煙草專賣信用體系建設(shè)工作，積極探索煙草專賣信用監(jiān)管的有效途徑。

3基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監(jiān)管模式的思考

3.1基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監(jiān)管模式的總體思路

為更好地落實(shí)“放管服”改革工作要求，在做好簡便服務(wù)、簡化審批、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，更好的管理市場，促進(jìn)市場有序發(fā)展，應(yīng)在市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管方面實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效，建立貫穿市場主體事前、事中、事后的全生命周期的信用監(jiān)管模式非常有必要。這一監(jiān)管機(jī)制的建立，以實(shí)現(xiàn)煙草專賣行業(yè)與其他行業(yè)信用信息全面互通、監(jiān)管措施聯(lián)動(dòng)共享為前提，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全過程、全流程的緊密銜接，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術(shù)，以信用為基礎(chǔ)推動(dòng)監(jiān)管方式創(chuàng)新、流程優(yōu)化、資源整合，構(gòu)建“縱橫聯(lián)動(dòng)、信息融合、智慧高效”的全生命周期信用監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)信用承諾、信用評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理、分級(jí)分類監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、聯(lián)合獎(jiǎng)懲、大數(shù)據(jù)決策分析等聯(lián)動(dòng)，精準(zhǔn)靶向式監(jiān)管，全面提升煙草專賣市場監(jiān)管質(zhì)效。

3.2建立基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監(jiān)管模式的建議

（1）明確信用監(jiān)管模式的體系架構(gòu)。要將煙草專賣信用監(jiān)管工作納入全社會(huì)信用體系的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和實(shí)施過程，與政府信用體系建設(shè)牽頭部門、協(xié)同配合部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，圍繞事前、事中、事后三大監(jiān)管環(huán)節(jié)，細(xì)化完善機(jī)制設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享，為基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監(jiān)管模式提供具體、可行的路線圖。

（2）明確貫穿市場主體全生命周期的數(shù)據(jù)鏈條。牢牢把握信用信息在監(jiān)管過程中的基礎(chǔ)性作用，一是明確信用信息歸集標(biāo)準(zhǔn)，確定失信信息范疇及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)信用和煙草信用進(jìn)行同步歸集;二是明確信用信息應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，將信用信息應(yīng)用于信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信用監(jiān)管及評(píng)價(jià)全過程;三是明確信用信息共享標(biāo)準(zhǔn)，按需共享行政許可和行政處罰信息，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng);四是明確信用權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，建立信用修復(fù)和異議處理渠道，加強(qiáng)信用信息安全防護(hù)，充分保護(hù)市場主體的合法權(quán)益。

（3）建立貫穿市場主體全生命周期的監(jiān)管機(jī)制。逐步建立跨單位、跨部門、跨行業(yè)的信用監(jiān)管機(jī)制，形成行政性、市場性、行業(yè)性等監(jiān)管措施多管齊下的工作格局。在行業(yè)內(nèi)，全面建立主體信用檔案，綜合信用風(fēng)險(xiǎn)和信用等級(jí)，采取差異化監(jiān)管措施，實(shí)施信用獎(jiǎng)懲，全面構(gòu)建以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充的新型監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮信用效應(yīng)。在行業(yè)外，建立信用協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制，以信用信息共享為基礎(chǔ)，精準(zhǔn)實(shí)施協(xié)同監(jiān)管，使違法失信者處處受限，充分發(fā)揮信用監(jiān)管協(xié)同效應(yīng);在事前環(huán)節(jié)，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入信用狀況審查，探索開展一站式誠信教育;在事中環(huán)節(jié)，綜合雙方信用相關(guān)信息，實(shí)施差異化監(jiān)管，探索開展“雙隨機(jī)、一公開”聯(lián)合檢查工作;在事后環(huán)節(jié)，依據(jù)失信問題、法律及政策依據(jù)，采取相應(yīng)的監(jiān)管及懲戒措施。

（4）推進(jìn)市場主體信用大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。完善信用監(jiān)管相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)，依托政府公共信用信息交換和共享平臺(tái)，積極推進(jìn)信用數(shù)據(jù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)煙草專賣信用數(shù)據(jù)與社會(huì)信用數(shù)據(jù)的自動(dòng)歸集與共享。通過大量數(shù)據(jù)計(jì)算、應(yīng)用、反饋，不斷提升數(shù)據(jù)模型精準(zhǔn)性，為確定檢查對(duì)象提供有效依據(jù)。通過完善監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、社會(huì)信用共享標(biāo)準(zhǔn)，提升系統(tǒng)自動(dòng)化水平，減少人工參與，提高分析效率。

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作者簡介：王瑋（1983-），碩士，中級(jí)QC診斷師，研究方向：企業(yè)管理;王煒（1978-），碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法。