政策工具視角下中國主要經濟區生物醫藥產業政策對比與優化研究

劉珈瑗，譚清立，林岱衡

（廣東藥科大學醫藥商學院，廣東 中山 528400）

生物醫藥產業是具有高技術、高投入、高產出的新興產業，是繼汽車、機械制造業之后的第三大產業。國務院發布的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》指出生物醫藥產業是21世紀的戰略性新興產業，是我國的朝陽行業。因此，新世紀以來，我國政府對生物醫藥產業給予了極大的重視。長三角城市群、京津冀城市群、粵港澳大灣區作為當前我國經濟最發達的3個城市群，經濟份額總額已超全國40%[1]。科技創新職能作為3大經濟區共同的中心職能之一，生物醫藥產業能否得到很好的發展是該項職能發揮好與否的印證。產業的良序發展需要有力的政策支撐。近年來，隨著我國供給側改革的推進及對生物醫藥產業的重視，3大經濟區所在省市陸續發布了多項生物醫藥產業扶持政策。本文運用政策工具法從探索期和躍升期對我國長三角城市群、京津冀城市群及粵港澳大灣區生物醫藥相關政策文件進行對比分析。解析3大經濟區在不同時期對于生物醫藥產業政策工具的運用特征和側重點，剖析問題，提出針對性建議，研究成果對于構建科學、完整、切實可行的生物醫藥產業政策體系以及促進3大經濟區協調發展具有理論指導意義。

1 資料與方法

1.1 資料來源

在中國政府部門官網及粵港澳大灣區、長三角城市群和京津冀城市群所包含的省（自治區、直轄市）、市政府官網搜索各級政府發布的生物醫藥產業相關的意見、通知、綱要等政策文件。由于我國各地區生物醫藥發展規劃與國家總體發展規劃相適應，相關政策存在一定的時效性，因此文章選取2011年—2020年的相關政策文件。由于相關政策文件數量龐大且存在省、市、區縣政策相互包含、重復的情況，因此本文選取了中央、3大經濟區5省份和生物醫藥產業發達的主要城市發布的生物醫藥產業相關文件，共75份納入分析。

1.2 研究方法

生物醫藥產業的發展關鍵在于以發揮區域優勢為基礎，引導供需雙方共同協作，形成“政府支持、企業創新、龍頭集聚、政企聯動”的發展模式。因此，本研究采用Rothwell和Zegveld的政策工具分類方法[2]，從需求、供給、環境3大方面對3大經濟區的生物醫藥產業相關政策進行分析和探討。

1.2.1 X維度——政策工具維度 需求型政策工具：為政府通過示范或直接采購等手段直接創造生物醫藥產業領域內的需求，減少區域內生物醫藥產業發展的阻礙并提高可控度，從而拉動區域內生物醫藥產業的持續發展。具體包括政府采購、價格指導、應用示范及貿易政策。

供給型政策工具：為政府通過直接供給生物醫藥產業發展所需的各類資源[3]，從多方面推動生物醫藥產業發展。具體包括人才支持、資金支持、技術支持及公共服務。

環境型政策工具：為政府采取間接的手段為區域內生物醫藥產業發展營造一個良好的發展環境。具體包括目標規劃、稅收優惠、支持條例及產權保護。

1.1.2 Y維度——政策目標維度 通過對所收集的75份生物醫藥產業相關政策進行整理歸納，發現以“十二五”末即2015年為結點，我國3大經濟區的生物醫藥產業政策側重點及政策規劃深度存在差異：“十二五”末前，政策內容多為凝聚科創能力、給予資金支出、樹立應用示范等初創型內容；“十二五”末后，政策指導深入到稅收優惠、產權保護、貿易政策等多個領域。并且《生物產業“十二五”規劃》提出“十二五”末我國生物產業將迎來關鍵轉折點。因此基于該結點，我國生物醫藥產業發展階段可分為塑造基本產業政策框架的探索期與深化產業高質量發展的躍升期兩個階段，探索期為2011－2015年，躍升期為2016－2020年。基于二維分析框架對現有生物醫藥產業相關政策措施進行統計分析，探究不同類型政策工具（X軸）的使用情況及不同施政階段（Y軸）下政策工具分布情況所代表的政策目標，以此綜合分析我國生物醫藥產業的發展情況及特點，構建生物醫藥產業相關政策二維分析框架（圖1）。

圖1 生物醫藥產業政策分析框架Figure 1 Policy analysis framework of biomedical industry

1.3 政策工具的整理與歸納

為方便統計，將納入分析的75份政策文件（表1）的相關具體條款進行編碼和歸納。對政策文本進行編碼的形式為“政策文本編號－一/二…－（一）/（二）…－1/2…－（1）/（2）…”，例如“61?5?1?1”表示總體納入的75份文件中的第61份文件《廣州市戰略性新興產業發展規劃》中“五、保障措施”中“（二）加大財稅金融扶持”中的“1.設立戰略性新興產業發展資金”。若同一政策文件中包含多種政策工具，則分別計次。生成“粵港澳大灣區、長三角城市群及京津冀城市群生物醫藥產業發展”的政策文件內容編碼表（表2）后，錄入Excel進行頻數統計分析。

表1 納入分析的政策文件匯總（共75份，有省略）Table 1 Summary of policy documents included in the analysis

表2 3大類政策工具的名稱、編號、頻數及構成情況Table 2 Name，number，frequency and composition of three categories of policy instruments

2 政策工具和政策目標二維結果分析

2.1 政策文件基本情況

納入分析的75份文件中，國家級文件6份，粵港澳大灣區相關文件22份，其中省級文件5份，市級文件16份，區級文件1份，長三角城市群相關文件26份，包括上海市相關文件6份，江蘇省等省級文件共10份，市級文件共10份，京津冀城市群相關文件21份，其中北京市、天津市相關文件各占6份，河北省省級文件占5份，市級文件占4份。

2.2 政策工具維度的統計結果描述

總體上看，供給型政策工具的應用比例最高，占比53.58%，其次為環境型政策工具，應用占比32.33%，需求型政策工具應用比例最小，為14.09%。

從3種政策工具內部構成應用比例來看，在供給型政策工具中，公共服務受到的重視程度最高，應用占比達34.48%，其次為資金支持，占比33.62%，人才支持和技術支持應用比例較小，分別為21.12%、10.78%。在環境型政策工具中，支持條例與目標規劃受重視程度相當，分別占比35%、34.29%，稅收優惠應用占比最小，僅為9.29%，產權保護的應用比例居中，為21.43%。需求型政策工具中，應用示范與貿易政策的應用比例位居一、二，分別占比32.79%、31.15%，政府采購也受到一定重視，應用比例為22.95%，價格指導應用比例最小，為13.11%。

2.3 政策目標維度的統計結果描述

2.3.1 探索期和躍升期中3大政策工具總體應用情況 在政策目標維度下對長三角、京津冀、粵港澳3大經濟區從探索期到躍升期的政策工具總體應用情況進行分析。75份政策文件中，探索期和躍升期的政策工具使用分別占49.33%、52.00%。整體上看，在探索期與躍升期兩階段的政策工具應用情況中，占比最高的均為供給型政策工具，分別為49.74%、56.56%，需求型政策工具在兩個階段均占比最低，分別為11.64%和15.98%，環境型政策工具均占比居中，分別占38.62%、27.46%。

2.3.2 探索期和躍升期中3大區域對3大政策工具及其內部應用情況 對比長三角、京津冀、粵港澳3大經濟區在不同階段對3大政策工具及其內部應用情況（圖2、圖3）可以看出，在探索期中粵港澳大灣區對需求型和環境型政策工具的應用比例最高，分別達54.55%、36.99%，但對供給型政策工具的應用比例最低，為28.72%。說明該地區早期存在明顯的政策工具配置失衡現象，產業政策激勵作用未達理想狀態。長三角城市群對供給型政策工具的應用比例最高，達41.49%，顯現出該地區優先發展生物醫藥生產體系的既往決策布置，其需求型和環境型政策工具的應用占比分別為27.27%、35.61%，應用比例均居中。京津冀城市群對需求型政策工具及環境型政策工具的應用比例均最低，分別為18.18%、27.40%，供給型政策工具的運用占比居中，為29.79%。

圖3 3大經濟區在不同時期對3類政策工具的應用比例Figure 3 Application proportion of three types of policy tools in the three economic zones in different periods

躍升期中，長三角城市群對需求型、供給型、環境型3種政策工具的應用比例都最高，分別占比31.58%、36.55%、30.59%，政策預期效益良好。需求型政策工具中，粵港澳大灣區對其總體應用比例最低，占比26.32%，說明粵港澳大灣區正著力于政策工具均衡發展，放緩了需求型工具提升速度，不斷提升原本較低的供給型、環境型政策工具的比重。京津冀城市群對其總體應用比例居中，占比28.95%。對于供給型政策工具，粵港澳大灣區與京津冀城市群應用比例相當，分別為28.97%、29.66%。在環境型政策工具中，粵港澳大灣區對其應用比例略高于京津冀城市群，占比24.71%。在兩個階段中3大區域對具體政策工具的應用情況如圖2。

圖2 3大經濟區在不同時期對政策工具的應用頻數Figure 2 Application frequency of policy tools in the three economic zones in different periods

3 討論

3.1 長三角城市群側重于應用供給型和環境型政策工具

長三角城市群在探索期對供給型政策工具的應用最頻繁，對環境型政策工具應用比例居中。而在躍升期其對供給型和環境型政策工具的應用比例均最高。長三角城市群是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，經濟總量約占全國四分之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。“地方集聚—區域協同—全球競合”是生物醫藥產業發展的基本路徑[6]，當前長三角城市群正處于從“地方集聚”向“區域協同”的關鍵躍升期。而長三角生物醫藥的快速發展與其重點城市的高度集聚相輔相成，園區化、基地化是迄今為止長三角各地生物醫藥產業發展的主要方略。

長三角城市群生物醫藥產業頂層設計的側重點在于政府強引導、重視拳頭產品研發，例如重點推動抗體藥物、新型疫苗等產品研發和成果產業化；同時培育骨干企業，發揮區域綜合優勢。基于此目的，長三角需凝聚出色的創新能力、地區優勢及政策紅利，并在順應各級政府提出的發展目標規劃外，還需要積極應用供給型和環境型政策工具以刺激生產，因而選擇在躍升期內側重于提升供給型和環境型政策工具占比。據圖2，長三角城市群在探索期與躍升期兩個階段都尤其重視供給型政策工具中公共服務、技術支持的應用。在公共服務上，政府尤為注重生物醫藥特色產業建設及專業化建設。例如上海市政府發布的《促進上海市生物醫藥產業高質量發展行動方案（2018－2020年）》（滬府辦發〔2018〕39號）提出在張江地區，支持建設高水平、專業化、適度規模、以生物制品為主的生產基地。在技術支持上，長三角城市群各級政府采用直接分享技術資源，輔助選擇技術發展方向，給予企業技術研發經費等多種手段以提高企業生物醫藥生產技術水平。以江蘇省蘇州市為例，蘇州市人民政府發布的《關于加快推進蘇州市生物醫藥產業高質量發展的若干措施的通知》（蘇府辦〔2019〕69號）指出將支持藥品、醫療器械和生物技術等領域，并派遣生物醫藥產業領導小組對全市生物醫藥生產工作進行指導。在環境型政策工具中，長三角城市群在探索期和躍升期都更側重于運用產權保護。產權保護是為廣大生物醫藥企業創新產品等給予保障的重要舉措之一，同時也間接起到激發企業創新能力的作用。江蘇省人民政府發布的《關于推動生物醫藥產業高質量發展的意見》（蘇政發〔2018〕144號）提出實行知識產權標準化管理，實現全省生物醫藥企業貫標全覆蓋。此外，長三角城市群有關政府部門還通過將療效顯著的自主創新藥物納入基本醫療保險支付范圍、發放專利補貼等手段，積極應用知識產權政策工具，營造生物醫藥產業產權保護氛圍。

由此可見，長三角城市群在兩個階段對供給型政策工具的應用推動了其生物醫藥產業生產技術的高質量發展。同時，為區域內生物醫藥生產企業提供了一個很好的資源共享空間，產業集聚效應良好。而環境型政策工具的良好效益為區域內生物醫藥產業的發展指明了方向，并營造了良好的創新發展氛圍。

3.2 京津冀城市群對環境型政策工具應用不足，但對需求型政策工具應用在躍升期有顯著提升

京津冀城市群在探索期和躍升期兩個階段中環境型政策工具的應用比例均最低，但需求型政策工具的應用比例在躍升期有較大提升，位居第二。京津冀城市群是我國北方經濟的重要核心區，但因其范圍內低等級城鎮數量較多，中等城市偏少，主要依靠北京、天津及河北省核心城市帶動發展，因此整體發展水平有待提高[7]。京津冀城市群的經濟總量較大，但人均GDP遠低于長三角城市群和粵港澳大灣區。國家統計局數據顯示，2016年京津冀城市群的GDP為7.6萬億元，低于港澳大灣區的9.3萬億元，更低于長三角城市群的14.9億元。由于京津冀三地發展水平存在較大差距，且“十二五”規劃后三地生物醫藥產業發展側重點差異增大，導致躍升期三地生物醫藥產業整體發展目標規劃的應用較缺乏。而目標規劃應用的缺乏是導致其在躍升期環境型政策工具應用不足的重要原因之一。

而京津冀城市群的生物醫藥產業發展規劃側重于優勢互補，發揮京津冀三地各自所長。北京市擁有眾多知名科研院所，科創潛力巨大；天津市擁有國家生物醫藥國際創新園，具備強有力的海外技術及投資吸引力；河北省作為我國現代醫藥工業發源地之一，醫藥產業化水平較高，因此京津冀城市群合作互通、聯袂共進的區域協同優勢巨大[5]。基于此，京津冀政府需發揮供給型和環境型政策上配置優勢，故而在躍升期內，其供給型政策工具占比高于其余2類政策工具。而事實上京津冀城市群在探索期內對需求型政策工具總體應用比例僅有18.18%，在3大經濟區中占比最低；但到了躍升期，對需求型工具占比上升至28.95%，在3大經濟區中占比居中，主要體現為對政府采購的應用比例顯著提高。在探索期中，京津冀城市群對政府采購的應用多局限于對藥品的采購，例如河北省人民政府辦公廳發布的《關于支持生物醫藥產業高質量發展的若干政策》（冀改辦字〔2019〕89號）中提出，支持輔助療效確切、安全可靠的創新藥及獨家藥品加入河北省藥品集中采購平臺，推進政府集中采購。但在躍升期中，京津冀城市群對政府采購的應用不再局限于對藥品的采購，而擴展至醫療器械等產品的采購。

基于圖3可看出京津冀城市群在躍升期對需求型政策工具的應用比例已有較大提升。從總體上看，在躍升期中京津冀城市群對供給型、環境型2種政策工具的應用比例與粵港澳大灣區相當，但與長三角城市群還有較大差距。

3.3 從探索期到躍升期粵港澳大灣區對需求型政策工具應用比例顯著減少，供給型政策工具應用比例有所提升

粵港澳大灣區在探索期中對需求型政策工具的應用比例遠超其他2大經濟區，在躍升期對其應用比例卻降至位列第3。但在兩個階段中對供給型政策工具的應用比例從位列第3上漲至第2。粵港澳大灣區是我國生物醫藥產業聚集的重要區域，具有獨特的地域優勢、較強的創新潛力，產業成就突出。廣州、深圳作為區域生物醫藥產業的龍頭城市，以良好的產業基礎和完整的產業鏈條為依托，帶動粵港澳大灣區生物醫藥產業快速提升，使粵港澳大灣區生物醫藥產業在全國處于舉足輕重的地位[8]。

粵港澳大灣區生物醫藥產業的頂層設計側重于發揮創新能力、產業集聚優勢及境內外交流優勢，打造我國生物醫藥科技產業創新中心，因而少不了供給型和環境型政策工具的高效支持，所以這2類的占比在躍升期得到了提升。從政策工具的應用統計結果（圖3）來看，粵港澳大灣區在探索期對需求型政策工具的應用比例在3大經濟區中占比最高，達54.55%，但到了躍升期，其應用比例下降至26.32%。粵港澳大灣區在探索期中對需求型政策工具應用比例如此之高，主要體現在應用示范和貿易政策的高度重視上，但也是早期政策工具配置失衡的體現。據廣東省人民政府資料顯示，2012年廣東省已被列為生物醫藥示范工程的示范省，并實施創新醫療器械產品應用示范工程。而對于貿易政策，多地運用該政策工具推動生物醫藥產業規模的擴大，并提高影響力。但發展至躍升期，由于充分發揮市場效能是新時期醫藥價格的主要發展趨勢，為給市場提供更多活躍空間，政府對價格指導的應用比例較低。對于政府采購的應用，從2015年起我國才開始實施分類采購，鼓勵跨區域采購聯盟，但政府采購的應用還處于探索階段，其應用比例較低。此外，《政府采購法》規定，在港澳注冊的企業無法參與內地發布的政府采購項目，這也是導致粵港澳大灣區政府采購應用比例較低的重要因素之一。同時該地區價格指導和政府采購應用比例較低，且在躍升期對于應用示范和貿易政策的應用并無較大創新突破，也導致粵港澳大灣區躍升期內需求型政策工具的應用比例顯著減少。在供給型政策工具的應用上，總體上看，粵港澳大灣區對其應用比例已有所增長，主要體現在對資金支持和公共服務應用比例的大幅提升，增長率分別達20.64%、21.54%。但對人才支持的應用仍較缺乏。在人才支持上，長三角城市群的高等教育資源與大灣區相比更加豐富。廣東省僅有2所“985”高校，而長三角城市群擁有7所，在“211”高校數量上長三角城市群也擁有更大優勢。又因港澳高校大多面向本地招生，給予內地學生的名額十分有限，可提供給內地的人才資源也十分有限。培育生物醫藥相關的優質高校畢業生是長三角區域應用人才支持的一項重要舉措，而粵港澳大灣區在此方面略有不足，一定程度上導致了人才支持應用的缺乏。

4 建議

4.1 3大經濟區均應提高需求型政策工具應用比例

從整體上看，長三角城市群、京津冀城市群及粵港澳大灣區3大經濟區政府對需求型政策工具的應用比例都較低，其在躍升期的應用比例僅占3大政策工具總體應用比例的15.98%。粵港澳大灣區在探索期與躍升期對價格指導的應用在3大經濟區中都占比最低，因此可從多方面嘗試提高價格指導應用頻率。首先可以國家醫保局等八部門已印發的《深化醫療服務價格改革試點方案》為依據，盡快積極穩妥有序推進價格指導政策工具的應用。同時通過利用再分配手段提升醫務人員勞務價值等方式促進新的產品價格形成機制的確立。其次，廣東省于2018年4月已正式執行一票制政策，總體效果理想，但仍處于過渡期，可對偏遠地區再開一票，一定時間內仍實行兩票制。為更快推進該政策的實施，可深入解構流通成本增加的成因，重視流通企業在市場化機制社會分工中的重要功能。京津冀城市群在躍升期對價格指導的應用頻率提升較為明顯，但在藥品價格的管理上尚存不足。可提高藥品價格監管隊伍人員的素質，如以自學為主、培訓相輔為原則，規定其在限定時間內完成《藥品質量抽查檢驗管理規定》等內容的學習，同時增強其責任意識。還可通過適當的放權加強其與藥品生產及經銷企業間的聯系，實現政府與生物醫藥相關企業間的協同。

4.2 重視環境型政策工具的應用

對比長三角城市群、京津冀城市群、粵港澳大灣區3大經濟區從探索期至躍升期對環境型政策工具的應用情況，發現其頻率均有所下降。但從總體上看，兩大階段中3大經濟區對其應用比例在3大政策工具中均處于居中地位，還存有一定的提升空間。首先，針對長三角城市群目標規劃的應用比例不足的情況，政府可增強對產業發展目標的短中期規劃，實現資源的最佳配置并形成生物醫藥產業集群。同時，加強對各地的功能分區指導，制定細分目標。如安徽省可根據其生物醫藥產業領域特點，以推進生物制藥、化學制藥、現代中藥和醫療器械四業并重為發展方向，引導產業集聚發展，突出區域優勢，形成特色鮮明的產品群和產業鏈[9]。而上海市可發揮超大型城市的綜合優勢，增強對周邊區域輻射作用。其次，京津冀城市群對產權保護政策工具的應用還應提高重視。有關部門可通過發布相關支持文件、增加產權保護相關公共服務等手段幫助提高生物醫藥相關企業的產權保護意識，提升知識互溢效率，以更好地增強其創新動力[10]。此外，針對粵港澳大灣區生物醫藥產業知識產權轉化應用效益不足的情況，可通過解決以往產生的與產權相關的歷史案件，穩定企業家的產權安全預期以降低知識產權交易運營成本，促進其交易流通，并優化知識產權獎勵資助機制，激勵其交易運營。同時推動省“科技創新十二條”等激勵轉化政策更快更好地實施。

4.3 平衡供給型政策工具內部構成的應用比例

從總體上看，長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區在供給型政策工具配置中對資金支持、公共服務應用比例較高，給予了這兩項政策工具極較大的重視。從具體應用情況來看，粵港澳大灣區和京津冀城市群對人才支持應用比例都較低，且粵港澳大灣區在探索期和躍升期兩個時期中對技術支持的應用比例也低于長三角城市群及京津冀城市群。針對粵港澳大灣區的實際情況提出以下建議，在人才支持方面，粵港澳大灣區“一地三制”，且具有多個關境，這與歐盟有著一定的相似之處。因此，可以借鑒其“勞動力流動計劃”，將內地籍人才及港澳籍人才統一視作“灣區人才”，為其提供出入、交流等便利。此外，應建立完善粵港澳三地人才合作協調機制，使三地人才服務項目實現對接，同時保證人才支持型政策的配置比重與銜接，統一各級人才福利標準、認定規范等，避免灣區內人才流動導致待遇差距過大等問題[11]。在技術支持上，首先，粵港澳大灣區可以利用資金支出與稅收優惠工具配置對企業貸款給予一定補貼，以更好地提高生產技術研發力度[12]。然后，適當縮短生物醫藥相關企業的生產技術研發所需的設備等固定資產的折舊年限，調動企業采用先進生產設備的積極性以促進生產技術的提高，同時也在一定程度上減輕了企業的稅收負擔，讓其擁有更多可支配資金供生物醫藥生產技術的發展。而京津冀城市群受多方原因的影響，存在三地人才資源分布不均衡的現象。京津兩地的人才資源數量、質量等顯著高于河北省，由此很大程度上對政府人才支持的應用造成了阻礙。針對該問題，京津冀城市群政府一是應突破其行政區域束縛，建立建成跨省市的生物醫藥產業共贏合作平臺，盡可能減少各區域各自為政和地方保護的情況，實現人才資源的最大化共享。二是政府可利用市場導向，將人才引流至河北省各地區，打破傳統的戶籍、檔案等人才管理制度束縛，實施人才的雙向選擇，實現“價值流動”。三是完善三地人才數據庫共享機制，從全局出發，統籌考慮生物醫藥產業人才的引進、培養及分配，實現人才結構的錯位布局，最大化發揮人才資源的價值。長三角城市群對供給型政策工具內部構成的4種政策工具的應用都已較為成熟，在躍升期中對人才支持、技術支持、公共服務的應用比例在3大經濟區中都占比最高。而在資金支持上，對上海、蘇州、無錫、杭州、合肥等七大醫藥產業發展代表性城市所出臺的產業促進政策進行分析可看出，近年來長三角城市群已經實現了對細分企業、細分項目等具體的資金支持政策配置。對供給型政策工具的應用已嘗試了一定的創新方式，這也是其生物醫藥產業發展位居我國領先地位的一大原因。因此，3大經濟區應進一步加強交流溝通，在政府層面積極分享各自政策工具應用與調整的樣本經驗，并基于傳統的政?產?學?研生物醫藥產業一體化發展機制，開展跨時空跨區域的生物醫藥產業布局和創新交流合作的現狀，通過創新驅動發展、整合區域資源等手段，實現生物醫藥產業發展的共同進步。