海洋生態保護補償績效評價的核心問題探討

賴 敏，歐陽玉蓉, 2，陳肖娟，陳克亮*

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005； 2.福建省海洋生態保護與修復重點實驗室，福建 廈門 361005)

海洋生態補償的主要目的在于保護海洋生態環境和可持續利用海洋生態系統服務，其通過多種有效手段調節利益相關者、環境經濟及社會利益關系[1]；海洋生態保護補償是海洋生態補償政策的重要內容和分類。學術界尚無關于海洋生態保護補償的統一認識，而近年在山東、廣西、河北等沿海省區相繼出臺的省級海洋生態補償管理辦法中，海洋生態保護補償被界定為“各級政府在履行海洋生態保護責任中，對海洋生態系統、海洋生物資源等進行保護或修復的補償性投入”。當前，我國的生態保護補償框架總體上以政府為主導、以中央財政轉移支付和財政補貼為主要資金來源，并通過各級政府開展重大生態保護和建設工程及其配套措施[2]，在濱海濕地、藍色海灣、生態島礁等綜合整治與生態修復工程以及海洋保護區建設等海洋領域也取得了積極進展和初步成效，但同時暴露出補償資金來源單一、使用不夠精準、激勵作用不強等突出問題。生態保護補償政策的實施效果如何，是否能夠達到政策制定的預期目標，已逐漸引起學術界和管理層的高度重視。2016年國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》[3]，強調提出“將組織開展政策實施效果評價，制定科學合理的考核評價體系”。2019年國家發展改革委發布《生態綜合補償試點方案》[4]，明確提出“對生態綜合補償試點工作的進展情況進行績效評價，并將評價結果作為中央資金安排的重要依據”。2020年財政部辦公廳、自然資源部辦公廳聯合印發《關于組織申報中央財政支持海洋生態保護修復項目的通知》[5]，要求建立完善海洋生態保護修復長效機制，全面推進績效評價。

在研究領域，目前有關補償范圍、補償標準、補償途徑、補償保障措施等的生態補償政策制定與應用研究較為豐富，而生態補償績效評價等后期研究相對較少[6]。總體來看，國內外生態補償績效具體評價側重于生態補償效率[7-8]、效果[9-11]、效益[12-13]、效應或影響[14-15]。Pagiola(2005)從生態補償效率的角度較早給出了生態補償績效評價的完整框架[16]，隨后學者們討論了生態系統服務供給者的偏好、泄露環境效益顯現的滯后性、補償主體與補償對象之間的信息不對稱程度、交易成本、社會資本、法律制度框架以及中介效率等諸多因素對生態補償績效產生的影響[17-20]。就海洋生態補償而言，由于海洋生態保護補償與海洋生態損害補償在政策主體、補償目標、資金投入、實施周期、影響范圍等方面差異較大，因此兩者在績效評價的目標制定、關鍵指標及評價方法選擇上不可一概而論。本研究在對生態保護補償績效及其影響因素進行多維度、多層面分析的基礎上，探討了海洋生態保護補償的績效評價方法、指標體系和監管機制，以期為提高海洋生態保護補償質量貢獻新的思路，為完善與優化生態綜合補償機制提供科學參考。

1 生態保護補償績效的多維度分析

1.1 生態績效

生態績效是衡量生態保護補償政策是否有效實施的根本內容，一般從污染控制、環境質量改善、自然資源利用與保護、生態平衡等方面來考察[21]。例如，2009年按照不同區域的生態系統特征分別篩選自然生態指標和環境狀況指標，構建了國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核指標體系，并于2012年起將其運用于每年國家重點生態功能區轉移支付資金使用效果評價[2]。這是迄今為止我國涉及范圍最廣、資金投入規模最大、運行時間最長的生態補償績效考核政策。2013年廣東省出臺《廣東省生態保護補償機制考核辦法》[22]，建立了以水資源、大氣、林業、節能減排為考核內容的生態保護考核指標體系，其中水資源污染防治指標、林業生態指標主要反映生態保護補償政策實施后的生態恢復狀況，節能減排指標主要反映生態保護補償政策實施后的污染限額達成情況。2018年福建省印發《福建省綜合性生態保護補償試行方案》[23]，設立了包括森林、空氣、水質、污水垃圾處理、能耗等11個考核指標，并采用綜合評分法對23個實施縣的生態保護成效進行考核。縱觀我國生態保護補償績效考核現狀，基于活動類型的績效考核(如森林生態補償、草原生態補償等)通常以生物、環境等生態系統主要組成要素的質量變化及人類社會經濟活動對生態系統的壓力或影響作為指標設定的直接依據，而基于生態系統服務產出的績效考核(如國家重點生態功能區轉移支付、流域生態補償等)則更注重反映生態系統服務的供給狀況[24]。

1.2 經濟績效

生態保護補償通過經濟激勵等手段促進人們對生態系統服務進行維護和保育，解決因市場機制失靈而造成的生態效益外部性問題，并維持社會發展的公平性，以達到保護生態與環境效益的目標[25]。除了維護生態安全、加強環境保護，生態保護補償政策還對改善民生具有積極的促進作用，由此可見，經濟績效也應作為衡量生態保護補償政策成功與否的重要因素之一。這里的經濟績效包含兩個層面的涵義：一是理論收入影響，即嚴格執行生態保護補償措施給當地帶來的收入影響；二是實際收入影響，即生態保護補償措施的實際執行過程給當地帶來的收入影響[26]。它不僅僅是純粹的經濟收入，還包括生態保護和建設者為獲得生態保護補償資金所承擔的機會成本。在經濟績效考核中，應同時考慮當地獲得的生態保護補償資金和因減少、限制開發利用活動所帶來的收入損失。

1.3 社會績效

生態保護補償的最終目標是實現生態環境恢復與改善、經濟穩步增長以及維持社會公平。補償政策對促進當地就業、居民生活質量、文化教育、科技進步、地區可持續發展以及社會適應性的貢獻是社會績效得以發揮的重要體現。王麗佳等(2017)通過牧民對草地生態補償政策的滿意度調查發現，牧民對社會福利滿意度越高，其對補償政策的滿意度也越高，從政策角度看，提高牧民受教育水平、改善貧困牧民生活水平以及提高牧民社會福利將有利于草地生態補償政策的進一步完善與有效實施[27]。周升強等(2019)基于農牧民滿意度調查，分別選取生產設施改善程度、生活環境改善程度兩項指標，對草地退化生態修復工程實施的社會績效進行了實證分析[28]。龐潔等(2020)在鄱陽湖禁捕補償標準研究中指出，生計方式的多樣性是激發漁民參與禁捕政策積極性和保障禁捕政策順利實施的關鍵因素[29]。杜洪燕等(2017)分析了北京市重點生態功能區生態補償項目對農村勞動力轉移就業的影響，認為現行的生態補償實施方式可能造成勞動力剩余和土地復耕問題[30]。到目前為止，我國關于生態保護補償社會績效的評價指標及量化方法研究仍處于理論探索階段，且鮮有涉及海洋領域的研究案例與應用。

2 生態保護補償績效的影響因素

2.1 政策本身的因素

2.1.1 政策的目標定位 政策的目標設計反映了決策者的價值訴求與政策目的，直接決定了對政策效果的評價與判斷。盡管我國生態補償政策已在流域、濕地、森林、重點生態功能區、農業、草原、海洋、大氣和礦產等9個領域相繼開展，但相較于流域生態補償、森林生態補償，海洋生態補償、大氣生態補償以及農業生態補償等尚未得到廣泛推廣，生態補償實踐在不同領域、不同地區之間的發展程度明顯不均衡[31]。在資金投入方面，森林生態補償、重點生態功能區轉移支付以及草原生態補償是生態保護補償政策的主要投資方向，尚未形成社會公眾廣泛參與的市場化生態補償機制。這樣的生態補償實踐現狀決定了我國生態保護補償的目標選擇與現實定位。《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》[3]提出了“實現重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示范取得顯著進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系”的目標任務，既明確了生態保護補償的覆蓋領域，又強調了補償水平、補償途徑、資金來源等關鍵內容，但如何通過具體的制度建設落實以上目標，仍需繼續深入研究。

2.1.2 政策規定的可操作性 一方面，生態保護補償政策的實施往往需要財政、國土、農業、林業等多部門甚至跨行政區域的地方政府相互協調、相互配合，很可能影響到政策目標、政策操作方案的執行效率；另一方面，我國生態補償資金來源仍以國家財政為主導，盡管各地區各領域的生態補償管理辦法或行動方案大都提到多渠道、多途徑籌集和使用生態補償資金，但相關文本往往采取較為宏觀的指導性表達，地方政府在政策執行過程中具有較大的自由裁量空間和行政彈性，增加了生態保護補償實施成效的不確定性。

2.2 政策執行主體的因素

現階段，我國尚未針對地方各級政府及相關部門建立一套規范的生態保護補償績效考核機制。由于缺乏必要的激勵機制，執行部門的積極性難以被調動，加之監督機制不健全、審計監督難以到位、財政監督方式落后、社會監督渠道較少等問題的存在，容易導致政策執行偏差，從而降低生態保護補償資金的效用。另外，生態保護補償是一項政策性、專業性很強的工作，而各地生態保護補償工作普遍存在配套管理資金不足、工作隊伍不夠穩定等困難，尤其缺乏相關專業背景的工作人員，阻礙了生態保護補償政策的順利推行。

2.3 政策目標群體的因素

政策效果很大程度上取決于目標群體對政策的理解、支持、接受與認可度。生態保護補償政策的最主要參與者對補償績效的認知與評判有助于增強其參與意識，且參與意愿的大小會直接影響生態補償的實施績效和可持續性[32]。李海燕等(2014)從發達地區農戶生計多樣性角度入手，分析了農戶生計多樣性特征在農田生態補償政策實施后對于提高農戶的政策支持意愿以及政策響應的積極作用[33]。張方圓等(2013)從社會資本視角，采用二元Logistic回歸模型量化分析了社會資本對生態補償農戶參與意愿的影響[34]。劉春臘等(2017)采用專題座談與問卷調查相結合的方式對研究案例區相關職能部門做對比分析，結果表明，補償意識、補償態度、補償技能及行為是生態補償認知及意愿的主要因素[35]。通過梳理相關文獻發現，年齡、性別、受教育程度、家庭就業和收入來源、環境行為態度等個體特征對生態保護補償認知的影響較大，而信息不對稱、政策的宣傳流于形式、溝通障礙等因素也可能導致參與者對生態保護補償政策的內容與意義缺乏全面的了解與認同。

3 海洋生態保護補償績效評價方法與指標體系

3.1 評價目標

綜合考慮政策績效的管理學涵義、海洋生態保護補償實踐的特點與現實需求，本研究提出了我國海洋生態保護補償績效評價的主要目標：①通過系統評價、客觀判斷海洋生態保護補償的階段性效果及其與目標的實際偏差，識別政策執行不到位、影響效力發揮的短板，促進提升后續海洋生態保護與修復工程的運行效率；②通過滿意度調查，了解補償政策對執行者、受償者造成的影響以及他們對海洋生態保護補償工作的主觀認知與需求，為補償標準、補償方式設定的合理性評價提供數據支撐；③為決策者在海洋生態保護與修復規劃編制、生態補償政策計劃與調整等重要決策中提供科學依據。

3.2 評價指標體系

由前文分析可知，生態保護補償績效的評價內容是多維度、多層面的。目前，我國海洋生態保護補償工作可概括為兩個方面[31-36]：一是基于恢復、改善海洋生態環境、增值和優化漁業資源以及建設人工魚礁、設立海洋自然保護區等的生境補償和資源補償，二是針對個人、群體或地區因保護海洋環境而放棄發展的機會成本補償，例如對支持海洋漁業減船轉產工程、實施漁船報廢制度、退出海洋的漁民給予補貼等。本研究認為，首先應根據海洋生態保護補償的實踐內容與進度，從橫向的角度對生態績效評價指標加以區分，然后充分考慮政策執行主體(各級地方政府)和目標群體(受償者)在政策實施過程中發揮的作用和補償區域的共同特點，篩選適當的社會、經濟績效評價指標，進而結合數據資料的可獲取性確定各項指標的量化方法，實現對海洋生態保護補償績效的科學、客觀評價。在此，本研究綜合運用文獻調研法、頻度統計法以及專家咨詢法構建了海洋生態保護補償績效評價的指標體系(表1)。具體評價過程可根據海洋生態保護與建設工程的實際情況，在專家意見的指導下進行指標增減。

續表

3.3 評價方法

目前，國內外學者運用的績效評價方法種類較多，較常見的方法有主成分分析法、傾向值匹配法、TOPSIS法、熵權法以及加權綜合指數法等[21]。其中，主成分分析法是一種常見的降維方法，它通過正交交換將原來的多個隨機向量轉化為各不相關的新向量，并通過代數方法將原向量的協方差轉變為三角矩陣，使得新形成的正交坐標指向最為分散的p個正交方向，然后對變量進行降維處理，從而完成將多個變量凝練成少數變量[40]。傾向值分析基于“反事實推斷模型”的理論框架，通過比較同一研究對象在接受干預和不接受干預情況下的差別和評價處理效應，但現實政策的實施只能基于某個變量為被干預對象找到一個相似但又未受干預的樣本來代替反事實，無法對同一研究對象進行具有試驗性質的評價，因此，傾向值匹配法就是基于傾向值對變量進行匹配的方法[41]。優劣解距離法(Technique for order preference by similarity to an ideal solution, TOPSIS)是一種常用的多目標決策分析方法，其基于歸一化后的原始數據矩陣，找出有限方案中的最優解和最劣解，然后計算不同評價對象與最優解、最劣解的距離，獲得評價對象與最優解的相對接近程度并進行排序，以此作為評價優劣的依據[42]。熵權法通過熵值來判斷某個指標的離散程度，其熵值越小，指標的離散程度越大，該指標對綜合評價的影響(即權重)就越大，如果某項指標的值全部相等，則該指標在綜合評價中不起作用[43]。相比較而言，加權綜合指數法是一種較為簡便、易于操作且在政府業務性工作中得到廣泛應用的方法，它在指標體系確立的基礎上，采用目標值對比法，對各指標進行無量綱化處理，繼而加權求和，逐級遞歸，最終求出績效分值[21]。本研究建議，綜合采用最值法、參照系法和專家評判法對海洋生態保護補償績效評價指標進行標準值選取，利用層次分析法對評價指標體系中的一級指標、二級指標和三級指標進行權重賦值，進而利用加權綜合指數法計算得到海洋生態保護補償績效的綜合指標值。

4 海洋生態保護補償績效評價監管機制

4.1 組織主體

根據2018年《國務院機構改革方案》[44]，自然資源部負責“牽頭建立和實施生態保護補償制度，制定合理利用社會資金進行生態修復的政策措施，提出重大備選項目”[45]，生態環境部負責“參與環境保護補償工作”[46]。自然資源部作為生態保護補償的主管部門，理應承擔對其組織的生態保護補償工作全過程及實施成效的監管任務。由于目前我國海洋生態保護補償資金主要來源于財政轉移支付，所以國家財政主管部門應承擔補償資金使用與管理情況的審計、監督任務。本研究建議按行政層級來劃分，由國家自然資源管理部門及其內設機構、國家財政主管部門共同負責中央及省級(自治區)層面的海洋生態保護補償績效評價與中央財政資金監管工作，而由省級自然資源管理部門、財政主管部門共同負責轄區內的市(縣)海洋生態保護補償績效評價工作。績效評價的組織主體可以成立評價專家組或委托第三方技術服務機構開展具體評價工作，并對評價結果進行審核和監督。

4.2 監管內容

海洋生態保護補償績效評價監管內容至少應包含以下4個方面：①制度建設，主要評價海洋生態保護補償配套管理制度是否健全，包括補償資金使用管理制度、實施方案制定、配套政策制定等情況；②執行過程，主要評價海洋生態保護補償區域劃定、補償資金投入、海域生態環境監測、執法監督檢查、檔案資料管理、技術培訓、進度報告等情況；③實施成效，主要評價補償資金使用、海洋生態環境改善、經濟社會效益等情況；④其他實施情況，包括工作程序的符合性、人員紀律責任行為等情況。

4.3 管理程序

合理的管理程序是績效評價工作規范運行的基本保障。建議每年由國家自然資源管理部門、財政主管部門共同制定下一年度的績效評價工作方案，并于6月底之前下達績效評價通知；按照通知要求，省級(自治區)自然資源管理部門、財政主管部門共同填報海洋生態保護補償的年度基本信息并上報國家自然資源管理部門和財政主管部門，開展績效評價的具體時間和方式可根據本地情況自主確定；國家自然資源管理部門和財政主管部門可以委托技術服務機構對地方海洋生態保護補償的年度基本信息進行初步評價并編制報告，在組織專家對報告審查確認后，將結果予以公布。

4.4 結果運用

績效評價結果是發放績效考核獎勵資金和省級財政配套項目資金的重要依據，應對照目標責任制管理和績效評價結果，實行獎優懲劣，有效推動各省(自治區)的海洋生態保護補償激勵獎補工作。建議將績效評價結果劃分為優秀、合格、不合格3個等級，對達到“優秀”的給予獎勵資金，提高地方政府對海洋生態保護補償工作的積極性；對得到“合格”考核結果的不予安排獎勵資金；對“不合格”的予以懲罰。

5 結論

由于國內外在海洋生態管理、海洋生態補償模式與途徑、生態補償制度建設等方面差別較大，而國內海洋生態補償績效評價研究尚處于起步階段，因此本研究基于我國生態保護補償績效研究的理論與實踐，總結分析了生態保護補償績效的結構組成及影響因素，并根據我國海洋生態保護補償實踐的特點與現實需求，對海洋生態保護補償績效評價的主要目標、指標體系、量化方法及監管機制等核心問題做了理論探討。在進一步研究工作中，海洋生態保護補償績效評價指標的可獲取性、方法的可操作性和應用推廣的可能性亟待進一步實證。