關于規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的探討

文/ 上海莘然環(huán)境管理有限公司 賈江雁

引言

隨著2019年國土空間規(guī)劃體系的建立，規(guī)劃到2035年基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，同時明確在國土空間規(guī)劃的同時應依法開展環(huán)境影響評價工作。但是，自2009年開展規(guī)劃環(huán)境影響評價以來，受各種因素影響，實踐中規(guī)劃環(huán)評效用有限[1-2]。因此，如何使規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃有效融合并協(xié)同發(fā)展，成為了重點關注內(nèi)容及亟待解決的問題。通過規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展可以為公眾營造綠色健康的生產(chǎn)方式和生活方式，提供高品質(zhì)生活保障。為實現(xiàn)上述目標，應針對實際問題制定具體措施，以確保協(xié)同發(fā)展工作順利完成。

1 國土空間規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評概述

國土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的結果，是由“五級三類四體系”組成的一個完善的規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃要求對國土空間的開發(fā)保護形成“一張圖”，并且要“一張圖”做到底，不得朝令夕改從而使國土空間開發(fā)碎片化，確保國土空間在開發(fā)的同時可以得到有效的生態(tài)環(huán)境保護。但在既往的規(guī)劃中，部分地區(qū)為了提高社會發(fā)展速度，保證自身經(jīng)濟效益，在制定規(guī)劃策略時，經(jīng)常忽略生態(tài)環(huán)境問題，無底線利用土地資源和水資源，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。這就要求在未來的國土空間規(guī)劃中，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，滿足各功能規(guī)劃的同時構建生態(tài)廊道及生態(tài)網(wǎng)絡，逐步推進規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護和修復工作。

規(guī)劃環(huán)評是通過對規(guī)劃情景分析，進行生態(tài)環(huán)境影響預測評價、資源環(huán)境承載力評估、規(guī)劃環(huán)境合理性論證，在此基礎上提出規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議及環(huán)境影響減緩措施，為規(guī)劃提供科學的決策依據(jù)，使規(guī)劃符合區(qū)域內(nèi)各類資源稟賦要求，滿足各環(huán)境要素環(huán)境容量要求，達到區(qū)域生態(tài)環(huán)境管控要求等。規(guī)劃環(huán)評可避免或減緩因規(guī)劃實施對生態(tài)環(huán)境帶來負面影響。早在十九世紀末，就有學者提出將生態(tài)環(huán)境與規(guī)劃結合在一起。進入新世紀，伴隨社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，此操作的優(yōu)勢也逐步顯現(xiàn)，研究人員對其關注度不斷提高[3-5]。現(xiàn)階段，規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃的有效融合并協(xié)同發(fā)展成為了社會發(fā)展必然趨勢。

2 國土空間規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評協(xié)同發(fā)展的問題

2.1 工作程序上規(guī)劃環(huán)評介入滯后

雖然研究人員對規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的有效融合及協(xié)同發(fā)展關注度不斷提高，但在以往實踐中，規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃似在兩個平行軌道上各自獨立運行，往往是相關規(guī)劃已批復甚至落地，而規(guī)劃環(huán)評尚未介入。規(guī)劃編制作為對社會經(jīng)濟和環(huán)境等各方面全局性的長遠計劃，規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的脫節(jié)導致審批落地后的規(guī)劃調(diào)整變更成本會非常高昂。實踐中，對于已批復的規(guī)劃中無法滿足生態(tài)環(huán)境保護要求的內(nèi)容，規(guī)劃環(huán)評能發(fā)揮的作用僅僅是提出在下一輪規(guī)劃中優(yōu)化調(diào)整的建議。這一情況導致規(guī)劃環(huán)評從實質(zhì)上成為“規(guī)劃環(huán)境影響后評價”，背離規(guī)劃環(huán)評實施初衷，無法從生態(tài)環(huán)境保護角度對規(guī)劃進行有效的指導。

2.2 制度對接上規(guī)劃環(huán)評體系單一

國土空間規(guī)劃建立了完善的分級分類制度，分別從規(guī)劃層級、規(guī)劃內(nèi)容類型、規(guī)劃運行三個方面對規(guī)劃要求進行了說明，形成了“五級三類四體系”的完善構架，是一個多層級多維度的規(guī)劃體系，不同層級不同維度的側(cè)重點和著力點均有不同程度的區(qū)別。國土空間規(guī)劃中的“五級”是指國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個行政管理級別，“三類”是指總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，“四體系”是指規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系。而目前規(guī)劃環(huán)評的分類主要包括環(huán)境影響篇章或說明、環(huán)境影響報告書兩個類別，分別對應綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃，體系單一，無法與現(xiàn)行國土空間規(guī)劃相對應，導致規(guī)劃環(huán)評在實踐中處處碰壁，不能更好地與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展。

2.3 技術能力上規(guī)劃環(huán)評有效性不足

（1）專業(yè)人才欠缺。規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃要融合并協(xié)同發(fā)展，就需要大量的規(guī)劃環(huán)評專業(yè)人員在規(guī)劃編制過程中進行跟蹤與落實。目前，環(huán)評從業(yè)人員主要集中在建設項目環(huán)評方面。隨著“放管服”政策的深入落實，環(huán)評公司基數(shù)大幅提升，由于規(guī)劃環(huán)評具有周期長、數(shù)量少的特點，導致規(guī)劃環(huán)評項目分散，不足以支撐市場化運行的環(huán)評公司培養(yǎng)專業(yè)的規(guī)劃環(huán)評隊伍，從而使規(guī)劃環(huán)評在技術上沒有延展性和突破性。規(guī)劃環(huán)評專業(yè)人才的欠缺是各種因素相互作用的結果。

（2）評價方式單一。規(guī)劃環(huán)評是對規(guī)劃在較大的空間和時間尺度上進行分析預測及評價，針對不同的環(huán)境要素結合具體情況，采用適當?shù)募夹g手段及技術方法以滿足評價要求。在面對復雜的國土空間規(guī)劃體系時，固有的單一評價方式已不再適用。在實際操作層面，多數(shù)規(guī)劃環(huán)評受建設項目環(huán)評工作思路限制，側(cè)重于定量分析，對定性分析內(nèi)容浮于表面，缺乏宏觀性和整體性思維，不能根據(jù)具體規(guī)劃內(nèi)容作出全面系統(tǒng)并具有可信度的綜合性評價結果，無法為規(guī)劃實施提出可操作性強且具有說服力的決策建議。

3 規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展措施

3.1 強化組織保障力量

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，要求國土空間規(guī)劃開展的同時應依法開展環(huán)境影響評價工作，這從頂層設計層面確定了規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的必然性。頂層設計需要底層行動進行積極呼應。在規(guī)劃工作啟動前期，規(guī)劃主管部門應及時將規(guī)劃編制單位與規(guī)劃環(huán)評編制單位確定下來，針對規(guī)劃內(nèi)容成立一個由規(guī)劃相關各方組成的項目組。規(guī)劃主管部門應充分發(fā)揮紐帶作用，將項目組各方緊密地聯(lián)系在一起，形成協(xié)同作業(yè)的日常溝通機制，使項目組內(nèi)可有效溝通以確保信息對稱。規(guī)劃編制階段充分吸納規(guī)劃環(huán)評編制單位意見，可有效避免規(guī)劃方案成熟后因生態(tài)環(huán)境問題而導致不必要的規(guī)劃調(diào)整，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的作用。

3.2 優(yōu)化規(guī)劃環(huán)評體系

為適應國土空間規(guī)劃分級分類制度，規(guī)劃環(huán)評應根據(jù)國土空間規(guī)劃體系完善并豐富自身體系架構。在實踐中，為了對一個地區(qū)、一個流域、一個省或者幾個省的規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，相關學者提出了戰(zhàn)略環(huán)評這一概念[6]。為推進生態(tài)環(huán)境參與空間管制，區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價（即“三線一單”）于2018年應運而生。目前，國土空間規(guī)劃體系亦逐步成熟。戰(zhàn)略環(huán)評、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價以及現(xiàn)階段的規(guī)劃環(huán)評均是針對國土空間規(guī)劃進行生態(tài)環(huán)境評價。因此，筆者認為可以將規(guī)劃環(huán)評從廣義角度理解，即針對國土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境評價，將戰(zhàn)略環(huán)評、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價和現(xiàn)階段的規(guī)劃環(huán)評概念進行整合并重新定義。在此基礎上，對應國土空間規(guī)劃體系進行規(guī)劃環(huán)評體系構建。跨省市級國土空間總體規(guī)劃進行戰(zhàn)略環(huán)評，省市級國土空間總體規(guī)劃進行區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價，縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃和相關專項規(guī)劃編制環(huán)境影響篇章或說明，各級別詳細規(guī)劃編制規(guī)劃環(huán)境影響報告書。

3.3 提升規(guī)劃環(huán)評技術能力

規(guī)劃環(huán)評要與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展，必須提升自身技術能力以解決有效性不足的問題，建議從以下三個方面開展。

（1）加強專業(yè)人才培養(yǎng)。專業(yè)人才隊伍的建設是提升技術能力的關鍵因素。目前規(guī)劃環(huán)評主要由注冊環(huán)評工程師承擔，規(guī)劃工作由注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃工程師承擔。建議從管理制度上提出倡導，優(yōu)先選擇具有注冊環(huán)評工程師和注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃工程師的雙證工程師來開展規(guī)劃環(huán)評工作。一方面從需求上倒逼規(guī)劃環(huán)評從業(yè)人員不斷提升自我專業(yè)能力；另一方面可以有效地對規(guī)劃環(huán)評人才進行整合，從而形成一只強有力的規(guī)劃環(huán)評專業(yè)人才隊伍，為規(guī)劃環(huán)評技術能力的提升提供人才保障。

（2）優(yōu)化技術方法。目前相對單一的評價方式導致從技術層面無法完善導則體系，而導則體系的不健全致使在實踐中依據(jù)導則采用的評價方式單一。要打破這一僵局，需要突破現(xiàn)有的環(huán)評技術手段。充分發(fā)揮3S技術在生態(tài)環(huán)境角度對空間進行分析表達，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術構建生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，在此基礎上完善評價指標體系，強化資源環(huán)境承載力評估和規(guī)劃環(huán)境合理性論證，同時推進生態(tài)安全風險評估。

（3）構建公眾監(jiān)督體系。公眾監(jiān)督是發(fā)揮公眾力量的重要途徑，同時也是約束規(guī)劃行為的有效方式。同時，在接受公眾監(jiān)督的情況下，客觀上要求從業(yè)人員不斷提升自身技術水平。對照建設項目環(huán)評的公眾參與制度，規(guī)劃環(huán)評公眾參與制度尚處于起步階段。近10年建設項目環(huán)評技術能力的大幅提升，很大程度上得益于2014年實施的信息公開制度。建議參照建設項目環(huán)評公眾參與制度，構建有效的規(guī)劃環(huán)評公眾監(jiān)督體系。

4 結束語

隨著國土空間規(guī)劃的逐步推進，從頂層設計角度對規(guī)劃環(huán)評提出需求。以往實踐中，由于各種因素相互作用導致規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃不能有效的協(xié)同發(fā)展，要打破規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展之間的壁壘，就需要生態(tài)環(huán)境主管部門、規(guī)劃主管部門、環(huán)評單位、規(guī)劃單位和公眾各方直面矛盾，共同努力。在新形勢下，加強規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展，不斷推進生態(tài)文明建設。