遼寧省經濟高質量發展與基本公共服務
——時空分異評價與障礙因素診斷

李 晶，吳雨陽

（東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

一、問題的提出

提高基本公共服務水平是實現高質量發展、縮小區域發展差距和居民生活水平差距、實現百年奮斗目標的有力保障。遼寧省是東北地區的門戶，獨特的區位條件和東北地區經濟發展的龍頭地位使其基本公共服務需求不斷增長并與供給之間矛盾突出，市際間基本公共服務發展不協調。當前遼寧省處于產業轉型及振興發展的特殊時段，這種狀態的延續不利于區域發展。因此，測度遼寧省基本公共服務水平，探尋影響遼寧省基本公共服務水平提升的關鍵因素，為科學制定基本公共服務政策提供重要依據，對全方位振興遼寧省以及新一輪全面振興東北地區具有重要意義。

國外學者對公共服務研究較早，研究視角集中于基本公共服務的范圍界定、改進政策、供給主體和供給方式以及如何公平配置公共服務。Keen和Marchand認為基本公共服務涵蓋滿足市民效用函數的服務以及滿足企業生產功能的服務。Andrews和Entwistle認為應從公共服務供給的效率和公平兩個方面來研究不同屬性以及不同部門之間的合作。國內學者在基本公共服務綜合評價以及單項測度基本公共服務水平、概念和理論內涵、地區差異、政策制定等方面研究成果豐碩。測度基本公共服務水平是基本公共服務優劣得以體現的最佳方式，在評價方法上，楊迎亞和汪為通過基尼系數評價中國各省份基本公共服務均等化水平；田學斌和陳藝丹通過泰爾系數對京津冀基本公共服務均等化水平進行評價，并為京津冀協同發展提出對策建議；王亞飛和廖順寶采用熵值法對基本公共服務水平進行測度；林閩鋼和王增文通過引進層次分析方法對江蘇省基本公共服務均等化水平進行評價；劉蓓和趙修安、熊興等均采用熵權TOPSIS法分別對廣西壯族自治區14個地市的基本公共服務均等化水平以及長江經濟帶的基本公共服務水平進行測度。在指標體系構建上，早期研究中安體富和任強針對社會保障、公共安全、公共衛生、基礎教育、基礎設施、環境保護以及科學技術七個方面綜合評價中國基本公共服務均等化水平；劉春濤等從教育文化、醫療衛生和社會保障、基礎設施、生態環境、信息化以及公共就業六個子系統對2003—2013年遼寧省基本公共服務水平進行評價。

國內外學者在以下方面還存在不足：第一，在研究視角上，對基本公共服務的時序性研究較多，對區域內部之間的空間關聯性研究較少。第二，在指標體系構建上，能夠充分反映基本公共服務水平的重要指標不夠全面。第三，在研究方法上，單純測度基本公共服務水平難以客觀量化出影響基本公共服務水平提升的障礙因素，而系統內部的有序發展才是基本公共服務水平提升的關鍵。鑒于上述研究，本文首先采用熵權TOPSIS法對2015—2019年遼寧省14個地級市的基本公共服務水平進行測度，熵權法賦權具有客觀評價優勢同時結合TOPSIS綜合評價法能充分利用原始數據且信息損失少；其次從時間和空間兩個維度分析遼寧省基本公共服務水平的演變格局；最后運用障礙度模型量化診斷影響遼寧省基本公共服務水平提升的關鍵因素，以期為遼寧省基本公共服務水平的進一步提升以及基本公共服務體系的不斷完善提出科學的對策建議。

二、研究設計

（一）指標體系構建

國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中指出基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。參照《遼寧省“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》以及現有基本公共服務評價指標體系，基于評價指標選取的科學性、系統性、層次性、可比性、可操作性以及代表性原則，確定了涵蓋文化教育服務、衛生醫療服務、基礎設施服務、生態環境服務、信息通信服務、社會保障和就業服務六大子系統共計34個指標反映遼寧省14個地級市的基本公共服務水平，具體如表1所示。

表1 遼寧省基本公共服務水平評價指標體系

（二）數據來源

基礎數據主要來源于2016—2020年《遼寧統計年鑒》、2016—2019年《中國城市統計年鑒》、EPS（Economy Prediction System）數據平臺中的中國城市數據庫和中經網統計數據庫。遼寧省空間矢量數據來源于中國科學院資源環境科學與數據中心的中國行政區劃數據。在數據搜集整理的過程中，對于個別年份缺失和失真的數據，運用均值插補法進行了必要的處理和修正。

（三）熵權TOPSIS法

確定權重的方法主要分為主觀賦權方法與客觀賦權方法兩種類型，熵權法作為一種客觀賦權方法相比主觀賦權方法更具有科學性及合理性。因此，本文采用熵權法對各級指標的權重進行計算。TOPSIS法是一種常用的綜合評價方法，Hwang和Yoon于1981年首次提出TOPSIS法，其核心思想是定義決策問題與最優解和最劣解的距離，計算各個評價方案與理想解的相對貼近度，結果能精確地反映各個評價方案之間的差距并進行評價方案的優劣排序。因此，本文將熵權法計算權重與傳統的TOPSIS模型結合起來，并對其進行改進，應用于基本公共服務水平測度之中。該方法模型計算過程邏輯清晰，評價結果更客觀，評價模型與基本公共服務評價指標體系適配。

第一步，假設有個評價對象，個評價指標，其原始評價值構成判斷矩陣=(x) ，由于指標之中存在正向指標和逆向指標及量綱差異，對指標進行極值標準化處理，最終得到標準化矩陣=(z) 。

第二步，計算概率矩陣，則中的每一個元素p的計算公式如下：

對于第個指標而言，其信息熵及信息效用值的計算公式為：

則每個指標的熵權為：

第三步，基于熵的可加性，求出二級指標熵權后，利用二級指標的信息效用值d確定其相對應的一級指標權重r。將每類一級指標對應的二級指標信息效用值加總得出各類一級指標信息效用值之和D，則信息效用值總和的計算公式為式（6），其中，一級指標權重的計算公式為式（7）。

第五步，計算評價對象與最優解的相對貼近度的計算公式為：

其中，0 ≤S≤1，S的值越大表明評價對象的基本公共服務水平越高，反之則表明評價對象的基本公共服務水平越低。

（四）障礙度模型

三、遼寧省基本公共服務水平的時空格局分析

（一）時間分異特征分析

根據上述熵權TOPSIS法計算得出2015—2019年遼寧省14個地級市的基本公共服務水平得分，在使用熵權TOPSIS法計算權重時發現2015—2019年不同年份每個一級指標和二級指標間對應的權重系數存在差異。為使最終計算結果更具客觀性及可比性，本文對2015—2019年六個子系統的一級指標和34個二級指標的權重采用算術平均方法重新計算，最終得出各級指標間統一的權重，具體如表2所示。計算結果表明，X（文化教育服務）在基本公共服務中所占比重最大，其次分別為X（社會保障和就業服務）、X（基礎設施服務）、X（醫療衛生服務）、X（生態環境服務）以及X（信息通信服務）。這一結果符合黨的十九大報告中所述，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對于精神文化的需求不斷增加，對保障人民生存和發展的社會保障和就業、基礎設施建設以及人民自身的健康關注度日益增多，同時更加重視生產、生活、生態空間的環境質量。

表2 各級指標權重計算結果

在對數據標準化處理的基礎上，結合改進的熵權TOPSIS法，本文借助Matlab R2020b軟件對遼寧省14個地級市2015—2019年基本公共服務水平進行測度，具體如表3所示。計算結果表明，2015—2019年遼寧省14個地級市的基本公共服務水平呈現出不同程度的發展態勢，得分排序相對穩定；基本公共服務均值呈上升趨勢，但整體水平不高，2015年基本公共服務均值為0.3804，到2019年上漲至0.3865。五年間基本公共服務水平提高了1.6%，上升幅度較小。

表3 遼寧省基本公共服務水平及排名

基本公共服務得分及均值無法反映出數據內部的離散程度以及差異性，而標準差主要用于反映數據的離散程度，變異系數主要用于反映指標間的變異程度，衡量各觀測值間的概率分布。因此，本文利用標準差反映遼寧省基本公共服務水平的絕對差異變化特征，利用變異系數表征遼寧省基本公共服務水平的相對差異變化趨勢。計算結果表明，標準差和變異系數的波動趨勢一致，標準差值由2015年的0.1359上漲至2018年的0.1475，2019年又下降至0.1463；變異系數由2015年的0.3573上漲至2018年的0.3827，2019年又下降至0.3787。2019年遼寧省市際間的絕對差異與相對差異均呈現出減小的趨勢，但其差異程度仍然顯著高于研究初期。結合標準差與變異系數的波動變化表明2015—2019年遼寧省基本公共服務低水平地區與高水平地區之間的差距較大并且地區之間的“馬太效應”仍顯著，遼寧省市際間尚未形成基本公共服務均等化的發展趨勢。

（二）空間格局分析

⒈ 遼寧省基本公共服務整體空間格局分析

Tobler提出的地理學第一定律認為：事物在空間上都是相互聯系的。在評價過程中如果忽略了空間地理要素，可能會導致研究結果的偏差。從上述時間角度分析，遼寧省基本公共服務水平整體發展狀況良好，但卻忽視了地理空間要素。因此，本文結合GIS技術借助Arcgis10.8軟件，根據評價時段的中心對稱原則，以2015年、2017年和2019年作為評價時點，展示了遼寧省基本公共服務水平的空間格局特征。并采用自然斷點法將遼寧省14個地級市的基本公共服務劃分為低水平地區、較低水平地區、中等水平地區、較高水平地區以及高水平地區五種類型（如表4所示）。

表4 遼寧省基本公共服務水等級劃分

整體來看，2015—2019年遼寧省基本公共服務水平的空間格局較為穩定，2015年僅有沈陽市、大連市兩市被列為基本公共服務高水平地區，而到2019年處于高水平地區數量增加，本溪市、盤錦市、沈陽市、大連市四市均為基本公共服務高水平地區，遼寧省基本公共服務高水平地區逐漸呈現出以“沈陽市—大連市”“盤錦市—本溪市”為兩極的“十”字型地域分布特征；遼陽市、營口市、撫順市也由中等水平向基本公共服務較高水平地區邁進；丹東市則由較低水平地區發展為基本公共服務中等水平地區。遼寧省14個地級市中，大連市基本公共服務一直處于高水平，作為海洋強市經濟發展水平高，對于公共服務以及基礎設施等各方面的投入較為重視。沈陽市通過不斷建設中心城市形成現代化都市圈，規模效應和集聚效應在一定程度上推動了基本公共服務水平的提高，其得分次之。本溪市通過產業轉型提升鋼鐵產業附加值，依托生態環境優勢發展文旅產業增強綜合競爭力，實現綠色高質量發展，促使其基本公共服務水平得到提升。盤錦市則通過不斷完善能源產業，鞏固精細化重化工業，提升農業品質，完善基礎設施，傳承發展地域文化，推動基本公共服務水平提高。葫蘆島市、阜新市、朝陽市、錦州市、鐵嶺市和鞍山市的基本公共服務一直處于較低及以下水平，究其原因主要有兩點：第一，位于邊遠及內陸地區生產生活配套基礎設施底子薄、生態環境脆弱，產業結構不合理，長期積累問題嚴重，致使基本公共服務水平不高。第二，基本公共服務高水平地區并未起到綜合輻射帶動作用，高水平地區對較低及以下水平地區具有“虹吸效應”，致使人口外流、人口負增長現象頻發，城市基本公共服務發展動力不足，城市基本公共服務活力和城市發展競爭力亟待提升。隨時間演進，遼寧省基本公共服務在空間上呈現出由低水平極不均衡逐漸向較高水平較為均衡的空間格局發展變化的特征。在空間演變過程中，形成“中部凸起、兩翼塌陷”的空間格局；整體空間分布上，基本公共服務水平東部地區優于西部地區，南部地區優于北部地區，北部地區以沈陽市為核心，南部地區以大連市為核心，沿海地區優于內陸地區，部分地級市的基本公共服務水平在空間分布上呈現出集中連片的分布特點。

⒉ 遼寧省三大區域基本公共服務空間格局分析

依據遼寧省區域發展戰略，將遼寧省劃分為沿海經濟帶（葫蘆島市、錦州市、盤錦市、營口市、大連市、丹東市）、沈陽經濟區（以沈陽市為中心，輻射撫順市、本溪市、遼陽市、鞍山市）、遼西北地區（鐵嶺市、阜新市、朝陽市）三大分區。根據上述熵權TOPSIS法計算得出2015—2019年遼西北地區、沿海經濟帶和沈陽經濟區三大分區的基本公共服務得分。計算結果表明，2015—2019年三大分區的基本公共服務得分始終保持沈陽經濟區＞沿海經濟帶＞遼西北地區。沈陽經濟區以沈陽市為核心，區域內部基本公共服務得分較為均衡，因而其基本公共服務得分位列三大區域之首，但其得分由2015年的0.4465下降至2019年的0.4334，這一結果反映出僅憑沈陽市一市發揮輻射帶動作用，而其他城市在產業、基礎設施等方面承接能力較弱，最終會造成整體區域得分下滑。沿海經濟帶是遼寧省對外開放的前沿，以大連市作為發展龍頭，但其區域內部部分城市基本公共服務得分較低。因此，沿海經濟帶整體基本公共服務得分略低于沈陽經濟區，2015—2019年沿海經濟帶基本公共服務得分由0.3858上漲至0.4137，得益于遼寧省沿海經濟帶建設的深入推進，加上盤錦市、丹東市、營口市、葫蘆島市及錦州市作為遼寧省沿海經濟帶的重要節點城市在大連市的牽動作用下不斷融合發展，推動基本公共服務整體水平不斷提高，沿海經濟帶基本公共服務水平對沈陽經濟區具有潛在“趕超效應”。而遼西北地區作為遼寧省經濟相對欠發達的地區，整體上基本公共服務得分較低，雖然安排專項資金及扶持政策，但以經濟發展優先對基本公共服務的支持投入力度有限。因此，遼西北地區的基本公共服務水平較低。

四、遼寧省基本公共服務水平障礙因素診斷

（一）單項指標障礙因素分析

在對基本公共服務水平進行客觀測度和空間格局分析的基礎上，更重要的是要進一步探尋影響基本公共服務水平提升的障礙因素，以便有針對性地對現行基本公共服務水平的提升提出切實可行的政策建議。因此，為對遼寧省基本公共服務進一步診斷，本文引入了障礙度模型，基于2015年、2017年以及2019年數據計算得出單項指標障礙度。計算結果表明，遼寧省14個地級市的障礙因素年際變化差異較小。為找尋現階段影響遼寧省基本公共服務水平提升的關鍵因素，基于2019年數據進行障礙度計算，表5是遼寧省14個地級市中障礙度數值排名在前五位的指標。

表5 遼寧省基本公共服務主要障礙因素

在遼寧省基本公共服務水平的障礙因素中X（人均綠地面積/平方米）、X（每萬人地方財政科學技術支出/萬元）、X（每萬人公共圖書館圖書總藏量/萬冊、件）和X（每萬人道路照明燈數/千盞）是關鍵因素中出現頻次較高的四個指標。指標所占權重越大對結果影響越大，將計算得出的指標權重與障礙度結合來看，障礙度與權重排序均靠前的X（每萬人地方財政科學技術支出/萬元）和X（人均綠地面積/平方米）為當前提升遼寧省基本公共服務水平應首要關注的指標。科學技術是當前經濟社會發展的首要動力，地方財政科學技術支出對地區內部發展至關重要；綠地既可以改善生態環境又可以從側面反映出經濟社會的協調發展，現階段人民更關注于精神文化需求，對于三生空間的質量要求不斷提高。因此，這兩個指標位居前列。X（每萬人道路照明燈數/千盞）和X（每萬人公共圖書館圖書總藏量/萬冊、件）的障礙度也比較高，不容忽視。

（二）分類系統障礙因素分析

為深入剖析影響遼寧省基本公共服務水平提升的障礙因素集中于哪一子系統中，本文在計算得出各單項指標障礙度的基礎上，基于2015年、2017年和2019年數據進一步得出遼寧省基本公共服務六大子系統障礙度（如表6所示），遼寧省基本公共服務六大子系統障礙度變化不盡相同。

表6 遼寧省基本公共服務子系統障礙度

為找尋現階段影響遼寧省基本公共服務水平提升的關鍵系統，本文基于2019年數據借助障礙度模型計算得出了六大子系統的障礙度。在六大子系統中，遼寧省14個地級市障礙度排名第一的子系統是X（文化教育服務），這一結果與單項指標主要障礙因素相對應。障礙度排名第二的子系統在14個地級市中出現不統一的現象，X（基礎設施服務）的障礙度在沈陽市排名第二，其原因在于沈陽市不斷打造都市圈，“虹吸效應”致使人口大量涌入其基礎設施服務供給無法滿足需求；X（生態環境服務）的障礙度在大連市排名第二，其原因在于建成區用地面積與綠化覆蓋面積之間的矛盾日益激化。其余地級市之中排名第二的障礙度均為X（社會保障和就業服務）。結合權重計算系數來看，文化教育服務與社會保障和就業服務的障礙度水平高且所占權重較大，這是造成遼寧省基本公共服務市際間差異的主要原因。2015—2019年多數城市X（文化教育服務）的障礙度數值下降，但X（社會保障和就業服務）的障礙度數值卻呈上升趨勢。因此，從子系統層的障礙度來看，X（社會保障和就業服務）是當前遼寧省應著重加大投入力度的子系統；雖然X（文化教育服務）的障礙度下降但仍較大應給予持續關注。

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

本文采用熵權TOPSIS法對2015—2019年遼寧省14個地級市基本公共服務指標體系進行了權重分析和整體評價，通過GIS技術借助Arcgis10.8軟件采用自然斷點法將基本公共服務水平劃分為五種類型，并從整體和分區域的角度分析了基本公共服務的時空格局，在此基礎上剖析和診斷障礙因素，得出以下研究結論：

第一，2015—2019年遼寧省14個地級市的基本公共服務水平呈現出不同程度的發展態勢，基本公共服務得分排序相對穩定；遼寧省基本公共服務均值呈現出上升趨勢，但整體水平不高，5年間基本公共服務水平提高了1.6%。標準差和變異系數的波動變化一致，其結果表明遼寧省基本公共服務市際間絕對差異與相對差異減小但仍顯著存在，低水平地區與高水平地區之間的差距仍然較大，且地區之間“馬太效應”顯著，市際之間尚未形成基本公共服務均等化的發展趨勢。

第二，整體來看，2015—2019年遼寧省基本公共服務水平的空間格局較為穩定，呈現出“中部凸起、兩翼塌陷”的空間分布特征。基本公共服務水平東部地區優于西部地區，南部地區優于北部地區，沿海地區優于內陸地區。基本公共服務高水平地區逐漸呈現出以“沈陽市—大連市”“盤錦市—本溪市”為兩極的“十”字型地域空間極化現象。省內三大分區的基本公共服務水平始終保持沈陽經濟區＞沿海經濟帶＞遼西北地區，沿海經濟帶的基本公共服務水平對沈陽經濟區具有潛在“趕超效應”。

第三，單項指標計算結果表明，影響遼寧省基本公共服務水平提升的障礙因素年際變化較小；分類系統障礙度計算結果表明，各個子系統的變化不盡相同。文化教育服務、社會保障和就業服務是當前影響遼寧省基本公共服務水平提升的主要障礙系統，每萬人地方財政科學技術支出、人均綠地面積是主要障礙因素。

（二）政策建議

“十四五”時期是加快推進遼寧省全面振興全方位振興、實現高質量發展的關鍵時期，既面臨重大發展機遇，又面臨諸多風險挑戰。完善基本公共服務體系既是振興遼寧省的內在要求，也是推動遼寧省內區域協調發展的重要力量。基于上述研究結論，本文提出以下政策建議：

第一，因地制宜實施差別化的、具有梯度性的基本公共服務政策。根據遼寧省14個地級市的實際情況，針對基本公共服務較低及以下水平的地區，加大地方財政對基本公共服務六大子系統的優先支持力度，優化產業布局及產業結構，立足現有產業基礎，培育發展新動能，完善人才發展環境，優化升級“興遼英才”計劃，加強就業政策供給保障，從而提升基本公共服務水平；針對基本公共服務中等和較高水平及以上的地區，沈陽經濟區的設立和遼寧省沿海經濟帶政策的實施對基本公共服務水平的提升具有顯著的正向作用，應繼續積極貫徹，推進沈陽市基礎設施服務不斷完善以滿足“虹吸效應”所帶來的需求增加，推進遼寧省沿海經濟帶朝高質量方向發展，強化引領作用。

第二，積極對接國家重大區域發展戰略。針對遼寧省基本公共服務三大區域發展水平并結合區域發展現狀，現階段遼寧省市際間應共同貫徹落實對接國家重大區域發展戰略，遼西北地區融入京津冀協同發展戰略，推進承接非首都功能的產業轉移，深化區域產業聯動發展；沈陽市與北京市對口合作，加快建立以沈陽市為核心的現代化都市圈；大連市則與上海市對口合作，推進遼寧省沿海經濟帶開發開放。在與外部地區聯動對接區域發展戰略的同時遼寧省地級市之間也應不斷發揮內部之間的聯動作用，找準自身定位，有效發揮比較優勢，沈陽市與大連市發揮中心城市的帶動作用，推動地級市間的產業分工以及產業園區建設、基礎設施等方面聯動，最終實現遼寧省基本公共服務均等化，形成遼寧省區域發展合力和新動力。

第三，統籌基本公共服務資源均衡配置。針對障礙因素的診斷結果應注重單項障礙因素突破與系統治理相結合，當前遼寧省應優先支持文化教育服務，針對人民不斷增長的精神文化需求，應加強文化體系建設，推動文化事業發展，完善公共圖書服務體系，不斷開展全民閱讀推廣等圖書系列活動，讓人民享有更為豐富、更加高質量的精神文化生活。根據實證研究結果，社會保障和就業服務障礙度不斷提高，應持續構建多層次的社會保障體系，強化就業援助，實施積極的就業政策，加強公共就業服務體系建設，不斷完善基本社會保險制度，提升基本公共服務供給能力及社會治理水平。現階段經濟社會發展由傳統模式加速向新科技革命驅動模式轉型，遼寧省地方政府應加大地方財政科學技術支出，提高科學技術水平，加強科創資源引進，提升科技創新實力，實現高科技引領遼寧省產業轉型，以科技創新驅動城市實現新發展，為推進遼寧省全面振興全方位振興取得新的更大突破。隨著遼寧省新型城鎮化建設的不斷推進，應不斷協調建成區用地面積與綠化覆蓋面積之間的關系，構建合理的土地利用空間布局；不斷改善城鄉間、市際間基本公共服務水平提升速度之差，因地制宜完善美麗鄉村建設計劃，充分發揮市場在資源配置之中的決定性作用，推動遼寧省地方政府與市場協同合作，加強城鄉基本公共服務供給力度不斷豐富基本公共服務供給內容，提高人民幸福感及獲得感。