行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的發(fā)展趨勢及問題對策研究

鄭建蕓

（臺州市建設(shè)工程設(shè)計審查中心，浙江 臺州 318000）

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的含義

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指為確保國家預(yù)算資金規(guī)范運行而進行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱。建立健全科學(xué)高效的預(yù)算績效評價體系，不僅可以提升預(yù)算管理水平，還可以增強資金支出責(zé)任管理能力，從而促進財政資金的合理配置和提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展趨勢

1911年的預(yù)算案，第一次將憲政理念引入預(yù)算領(lǐng)域。然而，當時預(yù)算作為民眾與封建制度對抗和對民權(quán)的爭奪工具，側(cè)重于制約最高政權(quán)的財政權(quán)力，預(yù)算制度較為狹隘。隨著歷史演變，民主建設(shè)逐步加強，至上世紀40年代，中國共產(chǎn)黨在延安地區(qū)建立起嚴格的民主參與制度和預(yù)算監(jiān)督機制，通過征收糧稅平衡財政預(yù)算，政府預(yù)算管理初具模式。隨著憲政精神的步步浸潤，用現(xiàn)代公共預(yù)算來衡量我國財政預(yù)算體制的機制逐步形成。2007年1月1日，開始對政府收支分類實施全面改革。按照市場經(jīng)濟和公共財政要求，新的政府分類體系從全方位反映政府收支，該體系全面系統(tǒng)，必然對我國預(yù)算管理模式產(chǎn)生深遠影響，全面預(yù)算管理模式也就此應(yīng)運而生。

為與發(fā)達國家先進的管理方式接軌，我國《支出經(jīng)濟分類科目改革方案》從2018年起正式實施，促進了我國政府部門更科學(xué)精細地編制預(yù)算，并起到了進一步規(guī)范政府支出行為的作用。[1]當前，我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨于穩(wěn)定，已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型升級階段，我國行政事業(yè)單位會計改革在新時代背景下也不斷深入，各級政府部門加強全面預(yù)算管理勢在必行，充分發(fā)揮政府全面預(yù)算管理在保證政府職能充分發(fā)揮中的調(diào)節(jié)、控制和管理作用成為必然，形成了部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購、國庫集中支付和全面預(yù)算績效管理“五位一體”的新體系。

黨的十九屆五中全會提出全面深化改革，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制任務(wù)提上日程，從全局和戰(zhàn)略高度明確了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主攻方向，特別是明確了構(gòu)建新發(fā)展格局的重要著力點。由此，全年實施政府預(yù)算績效管理勢必要在全面預(yù)算管理中發(fā)揮出越來越重要的作用。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的問題剖析

伴隨著深化改革不斷加快步伐，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的問題也日漸顯現(xiàn)。觀念轉(zhuǎn)變速度不及改革創(chuàng)新進程，內(nèi)部控制管理在行政事業(yè)單位管理中尚未真正發(fā)揮作用，以及人才體系尚未健全等問題依然是全面預(yù)算管理發(fā)展的阻力。

（一）信息不對稱導(dǎo)致全面預(yù)算管理觀念陳舊

受傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的影響，仍然存在對加強全面預(yù)算管理的重要性認識不深，重視程度不夠，重結(jié)果輕過程的現(xiàn)象。許多預(yù)算項目缺乏充分論證盲目上報，直接導(dǎo)致執(zhí)行受阻、評價機制不暢、結(jié)余過大等一系列問題。深究根本，信息的不對稱才是導(dǎo)致預(yù)算觀念難以提升的最終原因。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面。[2]

第一，預(yù)算任務(wù)一向由地方財政直接下達，致使有些行政事業(yè)單位的管理者認為預(yù)算管理工作限于財務(wù)管理范疇之內(nèi)，從而對財務(wù)預(yù)算管理的關(guān)注度不夠；與此同時，在單位財務(wù)部門管理職能得不到發(fā)揮的情況下，預(yù)算管理體系信息不對稱現(xiàn)象顯著，更加難以提升單位管理層預(yù)算管理觀念。

第二，預(yù)算管理資金分類過細，對預(yù)算管理信息專業(yè)化要求不斷提高，而專業(yè)知識的普及并未得到及時落實，在一定程度上加強了信息的不對稱性。即使相關(guān)項目負責(zé)人員在實際工作中切實參與了全面預(yù)算管理工作，也會因為專業(yè)知識限制其積極性。同時，在開展日常工作時，因財務(wù)與技術(shù)之間必然存在知識隔閡，使得財務(wù)預(yù)算對技術(shù)業(yè)務(wù)活動的指導(dǎo)作用無法充分發(fā)揮，直接影響預(yù)算接軌單位實際情況。

第三，預(yù)算管理措施變化較快。我國的預(yù)算管理改革，從部分收入到全部收入都納入預(yù)算，從粗略預(yù)算總收支到精確地預(yù)測兩類經(jīng)濟分類科目，從只注重資金安排到兼顧績效目標，都體現(xiàn)了我國預(yù)算管理水平的重大飛躍[3]。工作要求越來越高的同時，部分地區(qū)財政部門的管理措施也時常變動，比如預(yù)算管理系統(tǒng)的頻繁更迭，導(dǎo)致單位需要不斷學(xué)習(xí)，還加大了工作量。近兩年，國家加強了績效目標管理工作，每個資金項目都要求匹配績效目標，但一些單位甚至無法編制出合格的績效目標表。

（二）內(nèi)部控制觀念淡薄導(dǎo)致預(yù)算工作開展不順暢

近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理在逐步建立，但受各種觀念及管理模式限制，大部分單位內(nèi)部控制體系仍需進一步健全，其有效性也需要進一步加強。

一方面，單位內(nèi)部預(yù)算專屬運行機構(gòu)普遍缺乏。實際工作中，我國大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理牽頭部門一般都是財務(wù)部門，但在其他職能部門參與程度不足的情況下，財務(wù)部門無法確保預(yù)算的準確性。在沒有獨立的預(yù)算管理機構(gòu)的情況下，懂業(yè)務(wù)的不懂預(yù)算，懂預(yù)算的又不懂業(yè)務(wù)，預(yù)算工作在單位內(nèi)部無法順暢開展，也無法將單位管理者與執(zhí)行人員的信息進行有效的對接，使項目的謀劃、資金的需求、指標的設(shè)定及執(zhí)行偏離其本質(zhì)，造成有些項目的申報依據(jù)不充分，資金需求量測算不準確，績效目標設(shè)定偏離等一系列問題[4]。

另一方面，內(nèi)部控制制度不健全或者執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致預(yù)算管理控制乏力。尤其在項目執(zhí)行過程中發(fā)生調(diào)整事項時，無法合理高效應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異。對基層業(yè)務(wù)人員的控制缺乏，往往導(dǎo)致支出事項頻繁變更，年底突擊花錢現(xiàn)象時常發(fā)生，使資金使用效益受到較大影響。

（三）預(yù)算績效管理尚未完全建立，績效評價結(jié)果應(yīng)用也尚在探索

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理進程加快，但創(chuàng)新之路道阻且長，改革路上仍需要不斷探索與實踐。尤其績效評價結(jié)果的應(yīng)用必須經(jīng)過科學(xué)嚴謹?shù)奶剿餮芯坎趴梢月涞綄嵦帲^剛性，會束縛行政事業(yè)單位改革舉措，力度不夠又無法起到督促鞭策的作用，因此，彈性機制的建立需要不斷試點改進。另外，績效管理必須是全方位的，上級對下級，同級之間以及單位內(nèi)部必須保持高度一致，這就對預(yù)算績效管理標準的建立提出了更高的要求。

預(yù)算監(jiān)督及績效考核不完善就無法推動全面預(yù)算管理高效開展。關(guān)于監(jiān)督與考核需要從三個層次分析。第一層次，單位內(nèi)部監(jiān)督評價體系不健全。許多行政事業(yè)單位關(guān)注點通常在如何爭取預(yù)算資金，而并不在于資金的使用效益，因而也缺少資金使用跟蹤監(jiān)督評價機制，同時也沒有有效的預(yù)算績效管理激勵機制，干部職工參與預(yù)算管理的積極性得不到充分調(diào)動，導(dǎo)致預(yù)算績效實施效果不佳。第二層次，相關(guān)部門雖然已不斷加強資金使用績效評價工作，但績效評價結(jié)果應(yīng)用制度尚未成型，這在一定程度上也影響有些部門單位對績效評價的重視程度。第三層次，社會公眾對行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系尚在建立發(fā)展初期。近年來，行政事業(yè)單位預(yù)算公開制度日益完善，但很多民眾對行政事業(yè)單位項目實施的績效尚不了解，社會評價還停留在看實體建設(shè)或者可以切實體會民生民計中服務(wù)體系的建立上，對那些“看不見，摸不著”的項目無法做出合理評價，這對政府履職展現(xiàn)產(chǎn)生了一定的限制。總之，預(yù)算績效管理工作需要持續(xù)推進，才可安全高效地為全面預(yù)算管理提供源動力。

（四）缺少專業(yè)人才導(dǎo)致預(yù)算編制及績效管理不科學(xué)

隨著全面深化改革的推進，財務(wù)管理轉(zhuǎn)型進程加快，預(yù)算管理作為其中一項重要改革，不僅要求預(yù)算編制人員對財政政策熟悉，了解本單位各部門的業(yè)務(wù)職能，可以精準把控績效目標管理，還要有良好的溝通協(xié)調(diào)和應(yīng)變能力。近來，全面預(yù)算管理改革提出全面績效評價要求，更需要工作人員兼?zhèn)涓叨蓉攧?wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。而就目前的情況來看，行政事業(yè)單位普遍缺乏專業(yè)預(yù)算編制的人才，導(dǎo)致預(yù)算編制及績效管理不科學(xué)。

（五）預(yù)算管理系統(tǒng)頻繁更換，占用人力，影響工作效率

隨著全面預(yù)算管理改革進程的加快，信息技術(shù)的應(yīng)用也在不斷變革中，無形中增加了實踐工作，占用了大量精力，使得一部分人力無法高效投入到改革之中。預(yù)算管理系統(tǒng)頻繁更換，嚴重影響工作效率。為保障改革健康有序發(fā)展，需要更科學(xué)地應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，更精準地運用大數(shù)據(jù)時代帶來的科技創(chuàng)新力量。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中問題對策研究

隨著“十四五”新局面的展開，深化改革正在堅定不移地推進。全方位落實行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，正是各行政事業(yè)單位在面對大環(huán)境一波又一波挑釁時做出的既可以保障社會穩(wěn)步發(fā)展又可以積極突破瓶頸的重要舉措。針對上述展開的預(yù)算管理中遇到的問題，提出如下建議。

（一）重新樹立全面預(yù)算的基本觀念

全面預(yù)算管理是一項全面系統(tǒng)的工作，行政事業(yè)單位的管理者應(yīng)該加強對預(yù)算管理工作的重視。一是，要秉持整體、全面和計劃觀念，摒棄預(yù)算編制工作就是財務(wù)部門的工作的慣性思維，充分調(diào)動全體工作人員的積極性，共同參與到預(yù)算編制、執(zhí)行及績效管理工作中來。二是，通過不斷深化責(zé)任觀念，將預(yù)算管理工作作為各項工作的推手，鼓勵相互合作，沖破專業(yè)隔閡，建立相關(guān)內(nèi)部控制機制，削弱信息的不對稱程度。三是，建立彈性觀念，更合理地將全面預(yù)算管理與單位全方位聯(lián)系起來，加強政策變化應(yīng)對機制建設(shè)。

（二）借力內(nèi)部控制管理，建立系統(tǒng)的全面預(yù)算管理工作機制

首先，要健全預(yù)算工作組織機構(gòu)，單位一把手作為第一責(zé)任人，更有利于應(yīng)對預(yù)算編制及執(zhí)行工作中遇到的關(guān)鍵問題；相關(guān)項目負責(zé)人作為組員，可以更精確地進行預(yù)算測算及績效目標的設(shè)定；財務(wù)部門指定人員為監(jiān)督成員，對資金分類和適用效益進行實時指導(dǎo)監(jiān)督。該組織架構(gòu)應(yīng)根據(jù)每年的具體情況予以及時調(diào)整。

其次，各單位要將預(yù)算管理滲入日常工作，讓預(yù)算管理在協(xié)理單位內(nèi)部運營中充分發(fā)揮作用。一是，各部門要對謀劃的項目做好前期可行性研究，收集好項目立項的有力依據(jù)，編制符合自身需要的預(yù)算。二是，健全預(yù)算執(zhí)行情況考核制度，為單位提升預(yù)算資金使用效益提供內(nèi)源動力。三是，建立動態(tài)的跟蹤監(jiān)督機制，定期召開會議，及時對部門預(yù)算執(zhí)行的差異進行分析及匯總分析，由各相關(guān)業(yè)務(wù)部門深入分析原因，并制定出針對性地糾偏方案。

最后，推行全面預(yù)算績效管理機制，關(guān)注資金活動與單位職責(zé)相契合程度，衡量單位整體及業(yè)務(wù)層面的各項工作實施情況，全方位提高整體績效水平。

（三）以全面預(yù)算績效管理為支點，撬動全面預(yù)算管理深化發(fā)展

我國政府預(yù)算績效管理涵蓋范圍全面，但各項工作開展情況不一，目前正處于快速發(fā)展階段。可考慮從以下幾個方面，提升全面預(yù)算績效管理水平：

一方面，健全預(yù)算績效管理制度。第一，重視預(yù)算管理信息系統(tǒng)運用。在促進各業(yè)務(wù)模塊聯(lián)動性開發(fā)的同時，注重新舊系統(tǒng)間數(shù)據(jù)同步傳輸，避免更多的人力投入，真正發(fā)揮信息化的便捷高效優(yōu)勢。第二，健全績效指標體系。加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效指標及標準體系，實現(xiàn)績效管理指標體系的科學(xué)合理。同時建立彈性機制，保障績效指標可動態(tài)調(diào)整、共建共享。第三，優(yōu)化評價方法，利用數(shù)據(jù)云技術(shù)，綜合運用各種分析法，精確評價預(yù)算績效結(jié)果。

另一方面，通過彈性手段，一手抓預(yù)算績效管理制約，將責(zé)任落實到位，一手抓強化績效管理激勵。第一，繼續(xù)貫徹落實主要負責(zé)人對整體預(yù)算績效負責(zé)，項目負責(zé)人對項目預(yù)算績效負責(zé)，并實行重大項目績效終身責(zé)任追究制[5]。第二，各級財政部門加快績效評價結(jié)果應(yīng)用機制建設(shè)，探索有激勵也有約束的彈性應(yīng)用結(jié)構(gòu)，切實保障預(yù)算資金使用科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

（四）注重培訓(xùn)效率，提升全面預(yù)算管理水平

各行政事業(yè)單位應(yīng)從兩個方向?qū)ω攧?wù)人員和業(yè)務(wù)人員進行培訓(xùn)，一是財務(wù)人員參與業(yè)務(wù)工作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)；二是業(yè)務(wù)人員參與財務(wù)專業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。實際工作中，業(yè)務(wù)范圍廣，而且一個單位會兼有多領(lǐng)域業(yè)務(wù)，因此由財務(wù)人員滲入業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)難度大。而財務(wù)專業(yè)知識較為穩(wěn)定，各業(yè)務(wù)涉及的相關(guān)財務(wù)管理內(nèi)容也較為固定，相較而言，組織業(yè)務(wù)人員的財務(wù)培訓(xùn)更具有操作性。

（五）利用現(xiàn)代信息手段優(yōu)化全面預(yù)算管理工作

全面梳理財政各類軟件，充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)將相關(guān)系統(tǒng)聯(lián)動起來，簡化流程，真正用現(xiàn)代技術(shù)控制預(yù)算管理的全過程，以此改變財務(wù)人員工作只增不減的現(xiàn)狀，才能節(jié)省出更多資源，為全面優(yōu)化提升預(yù)算管理助力。

四、結(jié)束語

政府要過“緊日子”，各單位要積極響應(yīng)政府號召，順應(yīng)形勢，嚴格遵照現(xiàn)代預(yù)算制度“規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力”的要求，將預(yù)算編制“突出重點、節(jié)約財力、科學(xué)優(yōu)化”的原則貫穿始終，全面推進預(yù)算績效管理，努力壓減一般性支出，切實將預(yù)算編制做到精準科學(xué)，突出體現(xiàn)“集中財力辦大事”的決心，努力為“十四五”規(guī)劃保駕護航。