國有企業全面預算管理存在的問題與對策
——以高速公路企業為例

潘雅斌

（福建羅寧高速公路有限公司，福建 福州 350604）

高速公路作為國家大型公共基礎設施建設項目，自開發以來建設里程、投入運營里程增速明顯，每年還本還息規模與壓力加大，同時面臨了從以高速公路工程建設與收費運營為主，逐漸轉向多元化運營發展的快速轉型發展的轉折點。對高速公路企業而言，承接行業十四五行業規劃目標與企業自身發展戰略，謀定而后動，著力建設全面預算管理的“一把手”工程，依照其戰略性、全面性、協調性、反饋性的綜合性管理屬性，打通企業管理共識，形成數據化管理風格，優化資源配置，建立跨部門協作，克服工作上的障礙，順暢描摹企業新一輪飛躍發展的藍圖具有重要意義。

為此，企業在確立新的戰略發展目標后，如何以全面預算管理體系建設，集成各戰略單元目標，建立有效團隊，規劃、執行可行而有效率的整體年度目標，使全面預算管理成為聚焦企業發展目標的快速行動方案，而不是僅停留在財務部門的數據上，面臨諸多深入的管理思考。

一、高速公路企業全面預算管理體系存在的問題

（一）未形成結構化的全面預算管理組織體系、制度體系，企業預算管理目標責任不明確

企業的全面預算管理組織體系、制度體系應高度集成企業總體與各層級管理體系與工作制度，形成層層負責制的制度運行模式。但在推進全面預算體系建設的實際工作中，企業管理更注重建立適應國有企業傳統職能的組織結構，注重建設以整體基本管理制度及業務管理制度為框架的制度體系，對于以預算牽頭、預算組織架構分工、目標責任管理、指標層層分解、橫向協調縱向考核、依據數據與推進預算剛性與柔性結合、依規章辦理嚴格考核上，沒有完全形成責任清晰的結構化組織體系、制度體系。在組織、制度體系還不夠完善時，推進全面預算體系建設往往更多依賴于管理層短期的決心與思路，未嵌入全崗位全環節的年度管理考核，管理重心不能突出長期性戰略要求與協同能力，組織框架、制度的不完備，形成對管理層個人能力的更大依賴。

（二）全面預算管理信息平臺體系不健全，加大了溝通監督成本

全面預算編制、指標考核由財務部門牽頭，注重按財務指標體系進行歸集匯總、申報，而在業務活動實際流轉生成財務指標的過程中，業務指標歸口上報、自行管理與考核，與財務預算管理系統相對脫節很容易形成信息孤島，不易進行事前、事中、事后的全面對接、管控。如業務部門有獨立進銷存系統，需要與集團業務歸口部門連接，與財務部門的進銷存系統形成兩套內容相同又相互分離的管理模塊，兩套系統需要同時操作加大了業務工作量，沒有合理的業財接口。同時，因財務賬面信息本身具有產生時相對滯后于業務信息，已然成為歷史信息的特點，對有關尚未進入財務處理流程但已發生、正在發生的業務信息，以及下一步重大預算安排、重要資金需求等的預期信息，缺乏有效的信息溝通平臺。財務部門對得不到的即時信息，不時需要通過催促各業務部門配合報送各類報表，加大了信息溝通監督成本。

（三）業財隔閡造成財務指標執行保障不足

企業財務指標的實現，依賴于以黃金策略、黃金時間、黃金成本得到貼合戰略目標的企業價值最大化成果。財務指標來源于業務指標基礎，在全面預算管理的起點，需要企業高層管理者精準聚焦業財雙目標。在實際工作中，業務指標因簡單、直觀體現出工作業績，與行業企業標桿對比更直接，更容易被高層管理者接受與重視。反觀企業開展的業務工作，有時對財務指標優化作用呈現出不完全正相關，花大力氣開展的業務工作，可能對推進各項財務指標的成效甚微，作用往往不能迅速顯現，甚至為完成業務指標采取的措施有時對財務指標質量提高形成反作用，難以提升管理者對財務指標的關注度。財務指標經常受到忽視，導致業財目標不配套、資源配置不合理；業財隔閡造成提升財務指標目標不能及時落實所需的業務保障。

（四）企業績效評價體系不完善，不能全方位維護全面預算的管理要求

現有企業經營業績評價體系相對固化的局限性顯現。一是對標管理指標設置不夠合理，相同級次企業在不同公路管轄里程、不同區域車流量以及不同歷史淵源帶來特有的人員結構等不同經濟體量特征下，以及區域交通發展速度不同帶來通行方式、路線變遷的等基礎條件變化較快等情況下，對企業收入、成本構成、凈利潤等財務指標的可比性變動影響上考慮不足，削弱企業發展積極性；二是財務指標設置權重高，注重年度經濟效益考核，不能突出對長期效益及未來成長性的全面考核；三是對周期性任務進度考核不夠嚴格，如工程建設、辦公經費等關鍵業務進度完成不均衡主要集中于下半年，甚至不免有四季度突擊完成現象，同時對附屬任務未全面制訂有牽制影響力的績效考核目標，如主體任務結束后對后期任務掃尾時效相對寬泛，不利于進行預算項目全周期的追蹤管理。

（五）財務部門自身對全面預算組織體系認知不足，造成預算管理脫節

企業管理者較少接受過全面預算管理體系的專業學習培訓，甚至財務人員也對相關的企業管理會計體系認知不足，使得企業運用全面預算管理體系的質量和效果受到制約。財務部門牽頭全面預算管理，往往被認為進行數據統計，是財務部門的自身工作，財務部門實際得到的高層管理上的授權不足，真正應發揮的管理中樞作用未受到重視。財務部門為完成預算報表而預算，使得預算管理停留在寫寫算算，前期預算調研開展不足，對企業戰略的參與度有限，編制預算較依賴歷史指標、方法較單一，真正深入業財溝通上力度不足，預算反饋機制不明確，出現預算偏差時預算監督不夠到位，對預算分析、測算產生影響，預算管理上趨于僵化、脫節。

（六）企業管理層對全面預算管理理念不完全認同，造成預算缺乏組織架構上的支撐

企業高層管理者制訂完成戰略后開始執行，注重業務實戰，更在意對專項業務單元的管理，管理上的共識在于一定要突出領導力、執行力，對于以全面預算組織體系綜合管理來落實戰略目標，有的業務單元偏頗地認為是受到管理上的控制，容易產生對預算監督的抵觸。業務部門也總有做大部門預算，使得下一年的增量預算更多的慣性思維，加大了預算控制成本。企業高層管理者往往沒有意識到全面預算管理在定標準、找差異、推動目標管理上的特有優勢。企業各層面在預算管理上共識不足、策略缺失，最終將造成戰略缺乏全方位的預算支撐。

（七）人才隊伍建設缺乏滿足全面預算要求的人才配置

目前企業的人才招聘計劃因事設崗，沒有針對全面預算體系所需要的人才培養內容，同時沒有對現有人才規劃出多元化、跨職能的培養方案，人才素質水平應對全面預算管理體系的管理要求能力亟需提升，人才隊伍建設還不能滿足全面預算管理體系人才配置要求。

二、完善高速公路企業全面預算管理體系的對策

（一）健全全面預算組織體系

企業要根據年度戰略目標任務，梳理各層級對戰略決策影響，確定預算管理上集權與分權的模式，適時調整預算執行機構設置，強化各層級履職機制。按全面預算管理決策機構、日常工作機構和執行單位三個層次，形成組織基本架構。一是要注重全面預算管理委員會作為決策機構與企業頂層配置的匹配，可由董事會或企業的黨委會擔任，由企業“一把手”負責，滿足決策機構的權威性。二是明確財務部門作為牽頭部門，與其他有關業務部門共同組成全面預算管理的日常工作機構，對各部門及其負責人有明確的預算履職分工，對財務部門有預算集中管理的工作要求。三是對由業務單位組成的全面預算管理執行單位，有完成自身預算編制、執行工作的具體職責。通過明確權責劃分與流程改進，形成聚焦于企業戰略中心的、權責分工合理及考評激勵有效的工作機制，將全面預算管理體系前置到企業組織架構中。

（二）開展全面預算理念宣貫，落實全環節全崗位預算管理

預算指標的編制、執行、監督、考核，往往依托于財務部門的全程參與。從表面看來，預算管理是一項與財務指標有關的數據管理工作，但是，全面預算管理作為從管理思想到技術的延伸，應成為企業實操性強的系統管理工具，需要得到“一把手”的信賴，強化全面預算管理理念的全員文化宣貫，嵌入企業組織架構設置中，提高全面預算對企業戰略部署、業務落實的參與度，形成從財務層面向企業運營層面順暢推進的企業預算管理體系，積極維護預算的全方位深度視角。

（三）建立完善的全面預算管理制度與工作制度

財務部門牽頭開展全面預算管理，自身財務管理制度需要按預算管理要求及時配套補充完善。預算管理指標的搭建，對企業會計核算科目、核算方式提出了需要按預算管理目標設定、相應細化的具體要求。與現代企業治理配套的基本管理制度以及各預算管理部門的業務管理制度、業務流程標準化、規范化制度體系等需要進一步梳理，以與預算管理要求并軌，使預算制度體系建立在統一的管理、考核基礎上。以管理制度體系的統一完善，強化企業的財務管理水平，推進企業風險內控管理水平的提升，進一步保障全面預算管理的順利實施。

（四）加強預算管理指標編制的科學性與流程化

企業應堅持穩中求進的發展目標，結合經營環境與自身特點，強化價值導向，合理規劃財務支持能力以及受未來資金、經營效益制約的發展邊界，保持可持續發展的財務目標結構。通過合理選擇或結合使用增量預算法、零基預算法、固定預算法等編制方法，完善指標編制的科學性與流程化，在預算組織機構體系內，以上下結合的編制辦法，年度預算首先對上層的預算規劃任務，細化分解、修改上報為各預算執行單位的年度預算目標，并落實到各環節各崗位，經預算日常管理機構綜合平衡修訂，報預算決策機構審批通過。結合年內經營環境的變化，按照“先總后分、總分結合”“先下后上、上下結合”等編制流程，通過“三上三下”等合理流程方式往返修訂，最終形成準確的預算目標下達，成為預算日常執行單位年度績效考核的依據。

（五）構建信息化全面預算管理共享平臺，強化預算動態監控

建設全面預算管理大數據云平臺，引入ERP系統整合管理系統，加強信息集成與共享，構建業財信息流融合與全流程預算控制。首先，通過集成系統分配關鍵信息指標，建立從基層至頂層的管理跟蹤系統，依托信息流程各預算環節自主開展關鍵數據定量與定性結合的分析，查找差距維護預算執行的剛性，同時根據可行性要求測算進度合理預測可完成目標值，推進預算動態柔性調整，提高預算信息利用的效率效果。其次，企業需從集團層面針對周期性大量重復發生的業務數據，加大對大數據技術平臺的開發利用，抓取業務系統數據，同步與銀行等外部網絡數據的匹配、審核，實現業務信息流閉環，并自動生成與全系統業務相匹配的對應會計數據，加快會計信息化水平，提高會計信息生成時效減輕工作量。最后，系統應跟蹤第一時間發現異常數據并追蹤問題發生的環節與根源，形成異常信息干擾干預機制，完善內控預警避免重大經濟損失。通過打通預算層級與業務層級的溝通，實現在有效時間內完成關鍵指標控制和經營預期判斷。

（六）優化績效考評機制，提高業財融合強化戰略保障

首先，要設立有企業主要負責人及全部門參與的績效目標考評機構，結合戰略目標與業務流程特點，將預算指標進一步細化分解為部門、員工的日常與年終考核指標，根據全崗位全員目標負責制，完善對流程分工的考核，避免推諉、滯后。其次，在財務關鍵指標考核基礎上，按戰略單元個性化特點，適當降低共性指標權重，將企業戰略精準拓展到非財務指標的戰略任務考核，不斷提高業財融合效率與效果。最后，定期開展業績考評的分析，提高考核的公開性與透明度，完善激勵機制，確保預算執行的有效反饋與適度調整，促進員工對預算考核的關注度與積極性。

（七）加強推進全面預算管理的人才隊伍建設

推進全面預算管理的人才隊伍建設，保障全面預算管理體系科學完善的人員基礎。要完善人才招聘計劃，保障人才招聘門檻，引進新型先進型業務與管理人才，拓寬全面預算管理體系內人員學習渠道，制定多層面學習激勵制度，提高員工綜合能力提升的自覺性與積極性。

三、結束語

企業治理中應正視對全面預算管理體系建設上的認知不足，梳理管理漏洞，加強制度規范與風險管理，強化人文推動，提高跨職能團隊建設水平，依托大數據信息平臺等新技術，動態調整優化績效考評指標體系導向作用，全面發揮全面預算管理的管理優勢，完善全面預算管理工作體系對企業價值鏈構建的規劃、嵌入、推動協調發展等基礎作用，落實績效評價導向性，激活企業自身創造力，形成企業的核心價值，確保國有企業圍繞長遠戰略目標全面穩健發展。