從歷史制度主義視角透視《職業教育法》的修訂

鄔躍 張嚴方

歷史制度主義是新制度主義政治學三大代表性流派之一，其是新制度主義政治學中最早具有方法論意義并產生重大影響的流派。歷史制度主義分析框架包括結構觀、歷史觀兩個維度，其分析范式包括結構分析范式和歷史分析范式，結構分析范式關注制度與制度關涉對象行為的互動，歷史分析范式則著力于在宏大的歷史視域中展現制度變遷的時間序列和軌跡，把握變遷規律，以啟發未來[1]。本研究借鑒歷史制度主義分析框架，梳理《職業教育法》的修訂歷程、邏輯及內容，深入闡釋職業教育法修訂的主要內容和精神實質。

一、《職業教育法》的修訂歷程

我國《職業教育法》作為職業教育領域的基本法，對推動和保障職業教育發展發揮了重大作用。《職業教育法》自1996年頒布以來，實施了20多年，在此期間我國經濟社會發生了巨大變化，職業教育自身也隨著經濟社會的發展而日新月異，與職業教育的生動實踐相比，職業教育的法治建設就顯得相當滯后。2022年4月，《職業教育法》修訂草案經全國人大常委會審議通過并定于5月1日開始實施，標志著我國職業教育進入了新的法治保障時代。《職業教育法》修法歷程漫長、頗經周折，跨越三屆人大、十四載征程，其修訂過程大致可分為四個階段，包括充分醞釀期、反復磋商期、重新啟動期、加速完成期。

（一）充分醞釀期

充分醞釀期包括自2008年全國人大常委會列入立法規劃至2011年6月教育部向國務院提交修訂草案，近3年的時間。自列入立法規劃后，全國人大教科文衛委員會等立即啟動修法程序，2009年至2010年全國人大教科文衛委員會將《職業教育法》修訂作為重要專題，分別由主任、副主任帶隊開展調研，并委托國家教育行政學院開展《職業教育法》修訂的實證研究[2]。教育部組織專家起草《職業教育法》修訂建議稿，專項委托重慶師范大學、重慶市教委研究提出專家建議稿。教育部相關司局組織調研和論證，教育部政策法規司連續赴遼寧省、江西省、福建省、海南省開展職業教育法修訂的實地調研；教育部職業教育與成人教育司組織專家、行業企業代表到江蘇省、浙江省、四川省、重慶市調研，還在北京召開三次專家研討會，對修訂的目標、重點進行深入研究。教育部政策法規司組織《職業教育法》修訂考察團出訪西班牙、以色列等國考察學習。原教育部職業教育中心研究所匯編外國職業教育法律法規。2009年4月22日，受國務院委托，時任教育部部長周濟在第十一屆全國人大常委會第八次會議上作了《國務院關于職業教育改革與發展情況的報告》，提出明確職業教育地位作用、明確現代職業教育體系框架和基本內容、明確各級政府及職能部門等的責任義務、完善職業教育管理體制、完善職業教育保障機制、明確行政執法主體和法律責任等六項修法重點[3]。經各方面反復研究論證和教育部黨組審議，教育部于2011年6月17日向原國務院法制辦報送了《職業教育法》修訂草案（送審稿）。從教育業務主管部門角度首次正式提出《職業教育法》的修訂草案，這是修訂過程的關鍵節點之一。

（二）反復磋商期

此期間約三年時間，自2011年教育部提交修訂草案至2014年6月召開全國職業教育工作會，修法一直處于征求意見狀態，并始終未形成共識。彼時教育部向原國務院法制辦提交的《職業教育法》修訂草案共八章73條，章節與條款分別比原職業教育法增加三章33條。包括總則、受教育者、職業教育機構、教師、行業指導與企業參與、政府職責、法律責任、附則，其中受教育者、教師、行業指導和企業參與、政府職責、法律責任這五章比原法力度更大、條文更多、內容更實[4]。原國務院法制辦將修訂草案送交各方面征求意見，盡管各方都期待職業教育法能盡快修訂，但征求意見過程中爭論不休。鑒于職業教育涉及的利益相關方比較多，各方的訴求各不相同、彼此之間存在分歧，短期內達成共識比較困難，這也實屬正常，在所難免。此間三、四年的時間始終處于征求意見過程中。

（三）重新啟動期

2014年新時代第一次召開的全國職業教育工作會議，推動了《職業教育法》修訂跳出了紛爭不止、遲滯不前的泥沼，重新進入良性程序軌道。此次會議的召開，是修法過程中又一個重大事件及關鍵節點。2014年6月23-24日，國務院組織召開了全國職業教育工作會議，習近平總書記對職業教育工作作出重要指示，李克強總理接見全體與會代表。會后推出二個重要文件，即《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，突出加快發展、現代體系等關鍵詞，著力描繪構建現代職業教育體系、推動現代職業教育加快發展的宏圖愿景和行動舉措。

2015年，全國人大常委會組織開展《職業教育法》執法檢查，張德江委員長帶隊赴河南省等8省、區、市實地檢查，還親自作關于檢查《職業教育法》實施情況的報告，報告指出我國職業教育仍面臨六大困難和問題，并提出六個方面的意見和建議，張德江要求國務院及有關部門配合全國人大做好《職業教育法》修訂工作[5]。2018年，十三屆全國人大常委會再次將修改《職業教育法》列入立法規劃[6]。教育部再次提出共八章60條的修訂草案（征求意見稿），這一草案相較原法，新增15條、調整41條。2019年12月，教育部將新版修訂草案面向社會發布公告、公開征求意見，至截止時間先后收到460余條建議意見，對這些建議意見逐條分析論證，吸納后將修改稿提交國務院職業教育工作部際聯席會議審議，聯席會議通過后又按程序報送中央教育工作領導小組審議，在2020年8月19日中央教育工作領導小組召開的第十二次會議上被審議通過。這期間的修法進程基本是按通常程序和節奏向前推進的。

（四）加速完成期

自2020年8月《職業教育法》修訂草案送審稿報國務院審議至2022年4月被全國人大常委會審議通過，這期間審議的程序多、層級高，歷經了四次重大審議程序，這么多高規格、高層次的審議程序在短短一年零8個月的時間內完成，相較此前的幾個階段，這一時期可謂是《職業教育法》修訂的加速期，結束了曠日持久的修法長跑。

修訂草案報國務院后，司法部還發送中央部門、各省人民政府開展書面征求意見、召開座談會、組織實地調研等，最大程度聽取民意，并會同教育部根據征求的建議意見逐一分析推敲，力爭提交的審議稿更完善、更成熟。最終送請國務院常務會議審議的修訂草案共八章58條，此草案經2021年3月24日國務院召開的第128次常務會議討論，原則通過。之后報送全國人大常委會審議，全國人大常委會于2021年6月7日進行第一次會議審議。受國務院委托，時任教育部部長陳寶生在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上作《關于中華人民共和國職業教育法（修訂草案）的說明》，向會議報告修訂的背景和過程、修訂的總體思路、修訂的主要內容[7]。2021年12月20日，全國人大常委會召開會議進行第二次審議。此后，中國人大網面向社會公布修訂草案審議稿全文，公開征求意見；全國人大常委會法制工作委員會還邀請職業學校、企業等各方代表召開座談會，面對面聽取建議意見。2022年4月1日，全國人大常委會委員長栗戰書率全國人大調研組赴安徽就《職業教育法》修訂與職校師生、企業代表等座談交流，他強調要為現代職業教育體系夯實法治基礎[8]。2022年4月20日，全國人大常委會召開會議對職業教育法修訂草案進行第三次審議，經全體代表投票表決，正式通過職業教育法的修訂。

從《職業教育法》修法的軌跡來看，長達十多年的歷程總體是漸進性的推進，較明顯地存在通常的路徑依賴現象。路徑依賴是一種慣性，這種慣性強化了制度繼承、持續及固化，但修法應有所改變、有所突破，因此路徑依賴某種程度上是修法的阻力和障礙。在前期部門牽頭研究起草過程中，路徑依賴程度相對嚴重，起草進程相對緩慢，改變與突破的難度大、阻力大、慣性大。后期由全國人大專門立法部門深度介入，人大立法部門相對超脫了業務部門的局限和羈絆，推進進程明顯加速。另外，修法中存在跨越變遷的關鍵節點或歷史否決點，召開重要會議、出臺重大政策、領導作出重要指示批示等這些修法中的關鍵節點，催化加速了修法進程。

二、《職業教育法》修訂的基本邏輯

歷史制度主義認為，制度的生成與變遷有著制度自身的獨特規律，而并非是環境變遷的單純反映物[9]。《職業教育法》修訂的核心因素是職業教育自身的發展，職業教育的發展水平是推動修法的內因，此外還受到宏觀環境、政策、經濟等外因的影響。有學者研究指出，新《職業教育法》直接引用憲法為立法依據，增強了法律的時代性、全局性、科學性、權威性，實現了法律從“有沒有”向“好不好”的重大轉變，為辦好新時代職業教育提供了切實有效的法律保障與指引[10]。

（一）增強指引的明確性、精準度

職業教育涉及的利益主體包括政府、行業、社會團體以及企業、學校、家長、學生等，利益主體多元、利益訴求不一。為此，需要法律予以規制、指引、協調的方面多、內容復雜，反映到具體法律規定就必然繁雜。新修訂的《職業教育法》全文共八章69條，與原法五章40條相比增加三章，分別為“職業學校和職業培訓機構”“職業教育的教師與受教育者”和“法律責任”[11]。法律條款擴展了29條，表述從原法的3462個字擴充到了10444個字，篇幅增加近2倍。法律的規范指引更明確、權利義務更具體。

（二）與時俱進吸納新思想、新精神

習近平總書記指出，職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，肩負著培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要職責，要樹立正確人才觀，培育和踐行社會主義核心價值觀，要堅持黨的領導，堅持正確辦學方向，堅持立德樹人等[12]。《職業教育法》的修訂遵循習近平新時代中國特色社會主義思想以及習近平總書記關于教育的重要論述精神，將習近平總書記關于職業教育工作的重要指示精神和行之有效的政策措施固化為法律規定[13]。法律法規的層次高于政策規定，固化為法律將有力增強新思想、新精神思想引領、規范指導的剛性、針對性、實效性。

（三）充分關照平衡各方利益訴求

習近平總書記指出：“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。使法律及其實施充分體現人民意志。”[14]《職業教育法》修法中力求踐行這一精神和要求，大范圍的調研、反復研究論證、面向全社會多次公開征求意見，充分表達和平衡各利益相關方的訴求，畫好最大同心圓，體現最大公約數，形成最大程度的共識，明確各方責權利，體現廣大人民群眾的利益、反映廣大人民群眾的愿望、維護廣大人民群眾的權益、增進廣大人民群眾的福祉，夯實良法善治基礎，保障共同推動職業教育發展。

（四）凝練了實踐探索的經驗做法

新修訂的《職業教育法》將職業教育改革發展的政策舉措和成功經驗轉化為法律規范，為培養更多高素質勞動者和技術技能人才、打造現代職業教育體系夯實了法治基礎[15]。自1996年以來，職業教育探索了諸多有益經驗，在這次修法過程中，提升固化了職業教育實踐中的有效探索和經驗做法，將大量行之有效的做法予以法律規定，賦予法律效力和保障。法律規定完善縱向貫通、橫向融通的職業教育體系，設立本科職業教育學校，開展職業本科專業教育，職普教育互通互轉互認[16]。法律清晰界定職業教育的概念內涵，將較大程度上減少曠日持久關于職業教育概念內涵的爭論。

（五）回應社會和民眾的關切期盼

“法與時轉則治，治與世宜則有功。針對社會上存在的對職業教育的偏見和認識誤區，新修訂的《職業教育法》規定職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會，這有利于塑造社會共識，提升職業教育認可度”[17]。法律規定國家優化教育經費支出結構，使職業教育經費投入與職業教育發展需求相適應，國家大力發展職業教育，提高職業教育質量[18]，營造職業教育發展的公平環境，破除對職業教育的歧視和偏見，增強職業教育的適應性，提升職業教育的社會認可度。

三、《職業教育法》修訂內容的分析

法律是不斷完善的實踐，法律是實踐理性的體現。從原《職業教育法》實施到完成修訂的20多年間，職業教育快速發展，原法律規定很難適應新時代的職業教育。逐條對照新舊法律文本，除附則等個別條款外，新《職業教育法》從指導思想到具體條款幾乎通篇都進行了修訂。

（一）加強黨的領導

習近平總書記從國家事業發展全局的高度，深刻闡明了黨的領導對于教育工作的極端重要性，他在全國教育大會上指出，加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證，要全面加強黨對教育工作的領導，堅持黨對教育事業的全面領導[19]。修法的過程充分體現了強化黨的領導，并將黨的領導細化落地為具體法律規范性條款。新《職業教育法》規定，職業教育必須堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義辦學方向，公辦職業學校實行中國共產黨職業學校基層組織領導的校長負責制，民辦職業學校要強化基層黨組織政治功能，保證其在學校重大事項決策、監督、執行各環節發揮有效作用，校長全面負責本學校教學、科學研究和其他行政管理工作，通過校長辦公會或者校務會議行使職權并接受監督[20]。

（二）界定概念范疇

法律概念是法律要素中最基本的細胞，是對具有法律意義的社會事實和社會現象的概括性表達，具有歸集、表達、認識和提高法律合理化程度的功能[21]。法律明確界定職業教育是培養具備從事某種職業或者實現職業發展所需要的職業道德、科學文化與專業知識、技術技能等職業綜合素質和行動能力的教育，職業教育包括學校職業教育和社會職業培訓[22]。以法律規定形式厘清職業教育的邊界，明晰其內涵，有利于統一思想、凝聚共識，形成規范的話語體系和合作交流的基礎。《職業教育法》確定的“職業教育”概念，與國際通用的“職業技術教育和培訓”（TVET）、我國臺灣地區使用的“技術職業教育”等內涵相同，包括職業教育、技術教育、職業技術教育和職業培訓等內容，屬于包含培訓的“大職業教育”概念[23]。

（三）鞏固類型定位

現實中，職業教育的社會認可度低，受到歧視和排斥。民眾普遍認為職業教育是為淘汰者提供的教育、屬于低層次教育。專家學者及職業教育一線實踐者接續奮斗，努力為職業教育爭取相應地位和待遇。2019年，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》提出，“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”[24]。首次從國家政策層面明確職業教育是與普通教育并行的類型教育。新《職業教育法》總則規定，職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型[25]，從法律角度對職業教育作為教育類型予以固化，提供直接法治保障。將職業教育定位為類型教育，這是系統構建職業教育制度體系的邏輯起點，應在招生考試制度、教育教學標準、考核評價督導等政策、方案、標準的設計中體現其與普通教育是平行的、同等的，是獨立的教育類型，與普通教育共同成為人才成長的雙軌雙道，并建立相互之間的溝通銜接通道。

（四）強化統籌管理

職業教育管理體制是國家領導管理職業教育的基本方式，不僅在宏觀上決定了職業教育發展的速度、規模、質量，而且在一定程度上影響并決定著辦學、投資、招生體制以及學校內部管理制度等[26]。管理體制的有效性與事業的發展應呈正相關性，相輔相成、相互促進。我國職業教育管理體制適應了職業教育事業的發展，促進推動職業教育健康持續快速發展。新《職業教育法》明確規定國務院統籌協調全國職業教育工作，國務院教育行政部門負責統籌規劃、綜合協調、宏觀管理，有關部門分別負責有關的職業教育工作，省級政府統籌協調區域內職業教育發展，組織開展督導評估，群團組織、行業企業、事業單位等依法參與、支持或者開展職業教育[27]。

（五）完善體系構建

新《職業教育法》規定，可設立本科層次職業學校，專科層次高等職業學校部分專業可實施本科層次專業教育，義務教育后統籌推進職普協調發展，建立學校教育與職業培訓學分等積累轉換機制，搭建“立交橋”，擴大職業教育供給主體，規定其他普通學校、教育機構或符合條件的企業、行業組織可實施相應層次的職業學校教育或提供學分課程[28]。法律授權專科層次高等職業學校如有條件可實施本科層次專業教育，這是擴大高層次職業教育人才供給的一項突破。要實現這一突破需要滿足相應的實質性條件和程序性要求：一是培養規格高。培養定位為高端技術技能人才，并非普通的、一般性的技術技能人才，不過高端技術技能人才的概念仍比較模糊，需法律解釋界定其內涵與外延。二是辦學條件硬。新《職業教育法》第三十三條第三款從培養質量、辦學特色、產教融合等方面予以明確要求。三是審批程序嚴。必須向國務院教育行政部門申報，經其批準同意才行，需要過審批關。總體來看，對專科層次高等職業學校舉辦本科層次教育的程序把關、實體把關嚴格。

（六）賦權企業主體

職業教育關乎經濟、關乎民生，其顯著區別于普通教育的特征是與企業關系密切，辦好職業教育離不開企業的參與和支持，只有相互合作、相互配合，真正做到你中有我、我中有你，方能共贏。“企業”一詞在25個條款中出現達47次，激勵與約束雙向發力，賦予權力的同時，明確規定了義務，還指明了企業參與職業教育的路徑和方式。新《職業教育法》規定國家發揮企業的重要辦學主體作用，推動企業深度參與職業教育，對深度參與企業的予以獎勵或組合式政策優惠，企業可利用資本、技術等舉辦或聯辦職業教育機構，對企業舉辦的非營利性職業教育機構可予以政府補貼等[29]。

（七）深化產教融合

從宏觀層面看，產教融合是指產業與教育的協調；從微觀層面看，產教融合主要是指生產與教學的融合，生產過程與教學過程的對接。從理論上看，產教融合應是所有教育領域都存在的命題，只是職業教育主體是培養應用型人才，更強調動手和實踐能力，所以產教融合在職業教育領域更突出，是職業教育人才培養的鮮明特征和人才培養質量的重要標志。新《職業教育法》將產教融合的具體舉措和生動實踐提升為法律的規范性要求，規定職業教育必須堅持產教融合、校企合作，職業教育機構實施職業教育應當注重產教融合，實行校企合作，校企可通過共同舉辦職業教育機構、開展訂單培養等形式合作，鼓勵行業企業全過程參與企業職業教育的招生、人才培養、師資隊伍建設、就業、教育質量評價等，推行中國特色現代學徒制度，工學結合、學徒制培養[30]。這些規定將原則性要求與具體性要求相結合，使產教融合從倡導行為成為規范性行為。

（八）全面提升質量

新《職業教育法》從政府、學校、學生等角度，提出落實立德樹人根本任務，強化技能訓練與職業道德、綜合素養的養成，促進人的全面發展，整體提升教育教學和人才培養質量。要求堅持立德樹人、德技并修，弘揚社會主義核心價值觀，培育勞模精神、勞動精神、工匠精神，傳授科學文化與專業知識，培養技術技能，進行職業指導，全面提高受教育者的素質，提高職業教育質量，增強職業教育適應性。政府應將發展職業教育納入國民經濟和社會發展規劃整體部署等，學校應加強校風學風、師德師風建設，營造良好學習環境，保證教育教學質量。學生應遵紀守法，努力學習，掌握技術技能。國家通過組織開展職業技能競賽等活動，為技術技能人才提供展示技能、切磋技藝的平臺，持續培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠和大國工匠[31]。

（九）關注特殊部分

國家采取突出措施，支持特殊群體、特殊地域發展職業教育，補齊短板、抬高底部，提升整體水平。新《職業教育法》規定國家采取措施大力發展技工教育，全面提高產業工人素質，支持舉辦面向農村的職業教育，扶持革命老區、民族地區、邊遠地區、欠發達地區職業教育發展，扶持保障轉崗、再就業、失業人員接受職業教育，支持殘疾人接受職業教育，除由殘疾人教育機構實施外，其他教育機構應接納殘疾學生，并應為殘疾學生學習、生活提供必要的幫助和便利，支持殘疾人教育機構、職業學校、職業培訓機構及其他教育機構開展或者聯合開展殘疾人職業教育，對從事殘疾人職業教育的特殊教育教師予以特殊教育津貼[32]。

（十）維護合法權益

法律是權利的保障書，《職業教育法》集中體現了對職業教育學校、教師、學生合法權益的保障。新《職業教育法》規定學校依法辦學，依據章程自主管理，享有依法自主設置專業、制訂人才培養方案、選用編寫教材、自主設置學習制度、適當調整修業年限實行彈性學制、自主選聘專業課教師等自主權，保障教師的權利，提高其專業素質和社會地位，建立符合職業教育特點和發展要求的職業學校教師崗位設置和職務職稱評聘制度，職校學生在升學、就業、職業發展中享受同等待遇，不得歧視，詳細列明學生在實習中享受休息休假、獲得勞動安全衛生保護、參加相關保險、接受職業技能指導等權利，保障婦女平等接受職業教育的權利[33]。

（十一）強化發展保障

新《職業教育法》從經費、師資、科研、統計、環境等方面對職業教育的發展保障作出規定。要求國家層面應優化教育經費支出結構，使經費投入與發展需求相適應，各級政府應落實職業教育經費，鼓勵多種渠道依法籌集資金，國家建立健全教師培養培訓體系、適合的崗位設置等政策制度，保障師資隊伍滿足教育教學需要，學校可聘請技能大師、勞動模范、能工巧匠、非物質文化遺產代表性傳承人等擔任專兼職教師、設立工作室等，鼓勵支持開展職業教育科研、教材和教學資源開發，逐步建立職業教育信息統計和管理體系，開展職業教育公益宣傳，營造人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好社會氛圍，在職業教育活動中違反法律規定的，依照有關法律規定給予處罰[34]。

四、結語

歷史制度主義的分析范式追求從歷史軌跡中發現規律，聚焦對過往或當前制度變遷的闡釋推演，以期通過總結經驗、發現規律、汲取教訓，為今后與未來提供啟發和借鑒。這意味著歷史制度主義難免存在時空滯后性，具體時空場域難以完全呈現，微觀層面的行為和影響無法深入了解，客觀性存在缺陷，同時分析者的主觀性也會存在偏差。借鑒歷史制度主義分析范式，闡釋《職業教育法》修訂的過程變遷發現，《職業教育法》的修法歷程是職業教育事業發展進程的映射，宏觀反映了職業教育事業的發展。隨著職業教育事業的發展，法律修訂的需要就越來越迫切，同時修法的實踐基礎也越來越成熟，在這些內因、外因的共同作用下，最終推動實現了《職業教育法》的成功修訂。