城市生活垃圾處理設(shè)施落地現(xiàn)狀與對策研究

王 輝

（1.北京科技大學 土木與資源工程學院，北京 100083；2.北京科技大學 大安全科學研究院，北京 100083）

“世界上沒有一個國家曾經(jīng)經(jīng)歷過像中國現(xiàn)在正在面臨的固體廢棄物數(shù)量如此之大和如此之快的增長。”世界銀行早在2005年的一份報告中如此開篇。近年來，由于城鎮(zhèn)化速度加快和人們生活水平的提高，中國城市生活垃圾產(chǎn)生量逐年上升，中國的“垃圾圍城”“垃圾圍村”問題愈加逼近。

1 中國城市生活垃圾處理概況

中商產(chǎn)業(yè)研究院大數(shù)據(jù)顯示，近三年全國城市生活垃圾處理量以6%左右的速度持續(xù)增長，2019年全國城市生活垃圾清運量已達2.42億t。與此同時，隨著我國對城市市容環(huán)境衛(wèi)生的重視，生活垃圾無害化處理量和無害化處理能力也在不斷提高。2019年，全國城市生活垃圾無害化處理比例已達到99.2%，其中，焚燒處理12 174.17萬t，占50.7%；衛(wèi)生填埋10 948.03萬t，占45.6%。焚燒和衛(wèi)生填埋仍是我國城市生活垃圾無害化處理的主要方式。圖1為2010-2019年中國生活垃圾清運量及增速情況。

圖1 2010–2019年中國生活垃圾清運量及增速情況

而對于大、中型城市，焚燒和生化等資源化處理方式正成為生活垃圾處理的主要手段。以北京市為例，2016年北京市生活垃圾處理設(shè)施中，填埋處理的有11處，焚燒處理的有5處（不含在建），堆肥處理的為3處，綜合利用的為2處；而到了2020年，北京市生活垃圾處理設(shè)施中填埋處理的有9處，焚燒處理的有11處，生化處理的有16處。

2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案》，進一步推動固體廢物資源化利用，最大限度減少填埋量，力求將固體廢物環(huán)境影響降至最低。但是目前，垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施仍頻頻遭遇“鄰避沖突”，遇到“落地難”的問題。如2020年二次擇址、計劃落地于大廠回族自治縣邵府鎮(zhèn)的垃圾焚燒發(fā)電廠，因再次受到附近居民抵制和反對而被擱置。建設(shè)垃圾處理設(shè)施似乎陷入了“政府宣布建設(shè)—居民強烈反對—項目被迫擱置”的難以破解的死局。

2 城市生活垃圾處理落地問題調(diào)研

針對垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施落地難的問題，以北京市居民為調(diào)研對象，了解北京市的公眾對于垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)運營的看法和意見，為化解“鄰避沖突”困境、推行生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)提供有益借鑒和建議。

2.1 調(diào)查問卷設(shè)計

本次調(diào)研的調(diào)查問卷設(shè)計了3個模塊，分別是：

（1）個人基本情況，了解居民的性別、年齡及所在區(qū)域等基本信息。

（2）生活垃圾產(chǎn)生及處理情況，了解居民家庭生活垃圾的產(chǎn)生量和投放方式、居民所在小區(qū)的生活垃圾集中收運處理方式以及居民對其的了解程度和滿 意度。

（3）生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的認知及評價，了解居民對生活垃圾處理方式、工藝的認知，以及對建設(shè)生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施的意見。

2.2 調(diào)研對象基本情況

本次調(diào)研對象的基本情況如下：

（1）受訪者中女性占比58%，男性占比42%。

（2）受訪者年齡在18~65歲的占比99%，可以認為絕大多數(shù)受訪者具有較為豐富的知識/經(jīng)驗和較高的社會活動參與度。

（3）受訪者分布在海淀、昌平、朝陽、西城、豐臺、順義、大興、石景山、東城等9個區(qū)域，覆蓋了北京城區(qū)及近郊的大多數(shù)地區(qū)。其中，調(diào)研對象主要集中在海淀區(qū)、昌平區(qū)和朝陽區(qū)，占比分別為44.07%、12.71%和12.71%。這三個區(qū)域是北京市人口最密集、最為集中的區(qū)域，這些區(qū)域內(nèi)居民的意見基本能代表北京市大多數(shù)民眾的意見。

2.3 生活垃圾產(chǎn)生及處理情況

82%受訪者的家庭生活垃圾產(chǎn)生量在2kg/d以內(nèi)；同時，82%受訪者的家庭生活垃圾都是分類后投放，可見，“垃圾分類”已經(jīng)在人們?nèi)粘Ｉ钪械玫接行?zhí)行，但仍有18%受訪者的家庭生活垃圾采取整袋投放。除了部分居民分類投放垃圾的意識不強、主動性不足等原因，居民所在小區(qū)的生活垃圾分類投放點設(shè)置不合理、垃圾桶數(shù)量和容量不能滿足投放需要等客觀情況，也極大地挫傷了人們分類投放垃圾的積 極性。

本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，對于小區(qū)或街道的生活垃圾收集轉(zhuǎn)運站的清潔情況和日常運營狀況，有71%的人對其環(huán)境衛(wèi)生狀況和處理能力表示擔憂。另外，有96%的受訪者認為生活垃圾集中處理設(shè)施十分必要，而僅有16%的受訪者知道所在小區(qū)或街道收集的生活垃圾最終運往何處集中處置處理。可見，絕大多數(shù)受訪者并不十分清楚生活垃圾的最終去向及處理處置情況，但接受并認可城市生活垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)的必要性。

2.4 生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的認知及評價

（1）北京市生活垃圾集中處理處置方式的認知及評價。圖2顯示，大多數(shù)受訪者認為填埋是最不清潔高效的生活垃圾集中處理方式，堆肥、焚燒次之，而綜合處理最為清潔高效。

圖2 調(diào)研對象認為最清潔高效的生活垃圾集中處理方式

圖3 為調(diào)研對象對北京市目前生活垃圾集中處理方式的了解情況。調(diào)研對象認為填埋仍是北京市目前生活垃圾最主要的集中處理方式，其次是焚燒、綜合利用，堆肥則占比最低。這與北京市2016年生活垃圾處理設(shè)施情況較為吻合。可見，受訪者對于北京市生活垃圾集中處理方式并不十分清楚，已經(jīng)滯后于當前最新的數(shù)據(jù)。通過與圖2中的數(shù)據(jù)進一步綜合分析，可以認為，調(diào)研對象不大認可填埋處理生活垃圾的方式，而更為接受焚燒、堆肥等資源化處理手段。

圖3 調(diào)研對象認為北京市生活垃圾主要的集中處理方式

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有33%的受訪者認為生活垃圾焚燒、填埋集中處理處置方式可以減少環(huán)境污染，支持建設(shè)；有35%的受訪者認為有利有弊，應根據(jù)城市特點建設(shè)，即合理選擇工藝、科學布局。支持率合計為68%。另外，有28%的受訪者認為生活垃圾焚燒、填埋集中處理處置方式污染環(huán)境，擔心垃圾處理過程中對大氣、水、土壤等造成二次污染；有4%的受訪者表示無所謂，沒看法。調(diào)研對象的關(guān)注因素見圖4。

圖4 調(diào)研對象對于生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)的關(guān)注因素

2.5 生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)的評價

84%的受訪者反對在居住社區(qū)附近建設(shè)生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施，僅有16%的受訪者支持建設(shè)。95%的受訪者關(guān)注生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)及運營過程中產(chǎn)生的環(huán)境危害，特別是排放到空氣中的污染物。這是此類項目落地難的主要技術(shù)原因。

考慮到北京市的用地情況和人口分布情況，調(diào)研對象能接受生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)的距離范圍在5km以內(nèi)的僅為3%，大多數(shù)受訪者希望生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施選址離自己居住地越遠越好。

調(diào)研對象對于建設(shè)此類設(shè)施的期望如圖5所示，各項相差不大。其中，生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施的環(huán)境污染物排放是受訪者最為關(guān)注的因素，其次是保證污染物實現(xiàn)達標排放的政府監(jiān)管職能的履行和公眾知情權(quán)利的行使，同時受訪者也希望能有合理地針對周邊居民的補償方案。

圖5 調(diào)研對象對于生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)的期望

調(diào)研對象對于目前生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施的運營及建設(shè)，希望各方努力和改進的程度統(tǒng)計如圖6所示。由圖6可知，要求程度較高的是政府監(jiān)管力度，一方面是由于目前污染物排放無法實現(xiàn)在線監(jiān)測，只有科學有效的監(jiān)管才能讓民眾放心，另一方面也折射出政府的信任危機；其次是企業(yè)實現(xiàn)達標排放的技術(shù)和居民的垃圾分類意識行為；而對于政府補償?shù)囊蟛桓摺Ｕf明受訪者對于生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施的頂層設(shè)計及管理抱有很大的擔憂，同時也反映出受訪者希望政府、企業(yè)、公眾等相關(guān)各方做出積極主動、相向而行的努力，而不是通過被動的利益補償來抵消生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施建設(shè)所帶來的環(huán)境危害和健康威脅。

圖6 調(diào)研對象認為相關(guān)各方需要努力和改進的程度

3 對策與建議

3.1 對策

通過以上的調(diào)研結(jié)果分析，可見破解生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施落地難問題的關(guān)鍵是化解“鄰避沖突”。

“鄰避沖突”涉及不同的主體和利益，主要體現(xiàn)在政府、設(shè)施建設(shè)企業(yè)、設(shè)施附近居民之間的利益沖突。不同的主體在鄰避沖突中具有不同的利益，而沖突主體的利益決定了他們在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中采取的策略。對于設(shè)施附近居民而言，生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施雖然具有公益性、普惠性，給當?shù)孛癖姡òㄋ麄儯砩畋憷泊_實產(chǎn)生了利益犧牲，包括環(huán)境、生理及心理等多方面的權(quán)利損害。在市場化經(jīng)濟的今天，化解這個難題的關(guān)鍵在于如何讓這部分利益損害降低到合理范圍并給予適當經(jīng)濟 補償。

3.2 建議

（1）抓好生活垃圾“分類投放、分類收運、分類處理”的源頭。一方面，通過加大宣傳教育力度、建立積分獎勵機制、建設(shè)志愿服務隊伍等，鼓勵居民分類投放垃圾；另一方面，通過完善分類投放設(shè)施（標語、標識、垃圾箱等）、改造分類收運車輛、建設(shè)專業(yè)環(huán)衛(wèi)隊伍等，強制要求垃圾分類收運和清潔收運，從源頭提高生活垃圾處理品質(zhì)，利于后續(xù)焚燒、填埋集中處理處置。

（2）增強企業(yè)主體意識，消除“落地難”的硬瓶頸。通過有益競爭，在相關(guān)環(huán)保企業(yè)間積極推動生活垃圾焚燒、填埋集中處理處置新技術(shù)的研發(fā)，推動二次污染物達標排放的關(guān)鍵技術(shù)及裝備的研發(fā)，真正實現(xiàn)生活垃圾的減量化、無害化和資源化；同時面向社會公眾開放參觀和實時公開排污數(shù)據(jù)，并對污染物進行嚴格、規(guī)范處理，確保各類污染物排放達標，切實降低環(huán)境污染排放。

（3）加強政府部門聯(lián)動，消除“落地難”的軟瓶頸。通過合理選擇處理工藝，科學規(guī)劃選址布局，保障生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施有效解決區(qū)域垃圾處理問題；通過做好科普知識教育，科學引導公眾認知，公開建設(shè)設(shè)施環(huán)評信息，充分廣泛征詢公眾意見，建立輿情響應機制，提高政府公關(guān)能力等，積極、正確地看待和處理“鄰避效應”，真正消除公眾的擔憂；建立完善在線監(jiān)測系統(tǒng)和定期檢測制度，建立健全考評機制和問責制度，嚴格執(zhí)行政府對生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施的運行監(jiān)管。

（4）建立完善合理的補償機制，促進設(shè)施真正落地。通過不斷完善生活垃圾異地處理生態(tài)補償機制，對于垃圾受納區(qū)給予政策支持，鼓勵各區(qū)建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施的積極性；通過對設(shè)施附近的居民進行合理的經(jīng)濟補償，進一步消除居民的反抗情緒，提高生活垃圾焚燒、填埋集中處理設(shè)施的可接 受性。