市級預算管理一體化系統存在問題及對策

徐秋景 晉城市預算評審中心

從相對獨立的各財政系統子模塊到統一的預算管理一體化系統，從各地市相互獨立的“信息孤島”到中央省市自上而下的數據連通共享，預算管理一體化系統的推行正引領著一場財政預算的重大改革，它將系統化的思維貫徹于預算管理的全流程、將預算管理的流程和規則整合固化到一個完整的信息系統中、構建起財政系統專屬的現代化信息體系，使得財政數據的科學性、準確性、嚴謹性有了進一步地提升，促使預算管理更加規范、更加標準，打造“數字財政”。

從定義來看，“預算管理一體化是以統一預算管理規則為核心，以預算管理一體化系統為主要載體，將統一的管理規則嵌入信息系統，提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動態反映和有效控制，保證各級預算管理規范高效”。即通過統一中央、省、市、縣各級預算管理的業務規范及數據標準，并利用先進的現代化信息手段來推進全國的預算管理一體化建設，力爭實現全國政府機構的預算管理、各級部門的預算管理、預算項目由始自終的全周期管理、所有預算的全過程管理、全國全部預算數據的管理五個一體化。

從推進時間線來看，2019年財政部頒布預算管理一體化新政及實施新政府會計制度；2020年財政部發布《預算管理一體化規范》《預算管理一體化系統技術標準》，統一了新一輪財政信息化體系建設業務規范和技術標準；2021年5月全國36個省(自治區、直轄市、計劃單列市)和新疆生產建設兵團的預算管理一體化系統全部實現了上線運行，同年7月中央的預算管理一體化系統也完成了試點運行；2022年1月地方預算管理一體化系統基本覆蓋地方各級財政部門和預算單位。

要加快建立完善的現代預算制度，實現國家治理體系和治理能力的現代化，離不開整個財政系統的支撐，而推動全國預算管理一體化進程是必然要求。只有通過全國預算管理一體化的全覆蓋，才可以更加積極地應對今后復雜的社會經濟形勢，更加從嚴從緊地落實政府過緊日子的要求，為進一步深化預算制度改革提供了基礎支撐，為完善財政數據、預算管理等基礎工作發揮現代信息化功效。然而目前雖初步建立了各級統一的預算管理一體化系統業務規范及系統建設標準等，一些地方預算管理一體化系統的建設還有了突破性進展，但從晉城市的市級一體化系統推進及使用過程來看，雖整體運行良好但仍存在一些問題。

一、晉城市預算管理一體化推進情況

早在2011年6月，晉城市財政局就開始了晉城市財政業務一體化信息系統的開發和建設，共上線門戶及單點登錄、預算指標及其對賬、國庫集中支付、工資統發管理、非稅收入收繳管理、財政統管資金管理、結余資金管理、賬戶管理、財政資金電子清算等12個業務系統，將原先分散獨立的業務系統整合成數據集中、涵蓋所有財政業務及資金的一體化財政信管理息系統。并編寫了《晉城市財政業務信息一體化系統制度匯編》一書，收錄了系統運行中涉及到的相關文件和操作手冊，供各級財政部門及預算單位在工作中使用。

從最初的市級單一財政一體化系統到目前全國統一的預算管理一體化建設，全國財政信息建設“一盤棋”正穩步推進。在2022年1月1日，山西省財政廳舉行了預算管理一體化系統的上線啟動儀式。晉城市財政緊隨省財政廳步伐，在省廳預算管理一體化專班的細致指導下，嚴格按照省廳統一的部署和要求，通過堅持結果導向，強化組織保障、組建工作團隊、科學制定應對方案、加強協調溝通等，全力保障系統穩定上線。2022年1月7日，隨著市本級三筆疫情防控資金的成功支付，市級預算管理一體化2.0系統正式上線運行。

二、推進及使用過程中遇到的一些問題

(一)技術服務及網絡運維方面

技術服務上，市級財政配備了預算管理一體化系統專門技術指導人員用于解決系統使用過程中存在的相關問題。但部分系統維護人員只懂技術不懂財政業務知識，造成技術與業務相脫節，不能很好地指導預算單位人員解決實際業務操作中遇到的問題。另外，技術人員數量的配備上也存在不足，通常是2—3名技術人員負責整個市級及各縣區一體化系統方面的技術支持，當遇到問題時多為遠程指導，對問題的溝通及解決費時費力，難以滿足基層財政工作業務需求。

系統及網絡運行上，雖配備了一體化系統專用服務器、軟件、終端設備等，但當全市預算單位人員同時集中進行預算編制、月末年底會計核算等系統操作時，網絡會出現高峰擁堵情況，體現為運行緩慢、卡頓，甚至出現無法登錄系統、服務器重啟等，系統的運行維護形同虛設，嚴重影響相關工作的正常開展。

(二)一體化系統實際操作層面

雖舉辦了一體化系統相關培訓，但培訓效果并不理想，財務人員對系統功能了解不夠清楚、未能完全掌握系統實操規則，實際操作中不是流程不清楚、就是相互勾稽關系不清晰，遇到問題時無法及時解決需頻繁咨詢，直接影響工作效率。另外，財務人員處理日常會計業務，單純地就系統使用而使用，沒有深入研究學習一體化系統，對一體化系統的了解多局限于預算編制、集中支付、會計核算等常用模塊，對其他模塊基本不涉足，也無法深入了解各模塊間相互關系，對系統一些新功能等使用程度不高。

(三)市級單位預算管理環節

預算管理的綜合統籌性不強，一方面體現在預算單位中，即預算編制多參照以往年度情況進行編制，沒有很好地結合單位實際情況、有預見性地進行謀劃，往往導致一些非必須的項目入庫而實際急需項目卻未納入預算編制；另一方面體現在市級財政部門對預算單位的項目內容、實際收支、資金執行等情況不了解，導致相關預算管理不嚴格、監督指導不到位、宏觀統籌不合理等，造成財政預算編制不精準、執行力度不夠等，影響財政資金發揮其應有效能。

預算管理的規范公開性有所欠缺，實際工作中存在上下級之間的預算脫節，本應具有相互關聯的政府預算、部門預算、單位預算等各項預算卻缺乏有效地銜接控制，且市縣兩級間也沒有形成嚴格的預算管理規范；部門預算未全部細化到具體實施單位及具體項目，市級財政部門對各級次、各領域的預算管理情況了解不夠全面及時準確，各部門各單位的預算公開形式、內容等不夠完整規范。

(四)各層次的溝通協調上

在預算管理一體化系統的推廣及應用中，從省到市再到縣區的層層傳導，一級一級地向下推廣，不可避免地會存在某些信息的遺漏，加之各預算單位人員素質能力上的差異等，導致相關政策標準不能百分百傳達到位。

市級財政部門與預算單位間信息不對稱，相互溝通協調不到位，財政部門不了解具體預算單位實際情況，對其的監督指導有限；預算單位對財政工作的支持配合不夠，存在應付情緒，如預算編制、數據報送等工作常為多次催促下報送。

預算單位內部，財務與項目管理部門溝通對接不及時，導致財務人員對單位項目儲備情況不了解，在進行項目儲備時存在錄入不完備、多次返工調整、年中預算調劑等現象，徒增財務人員工作量。

江澤民同志指出：“創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。一個沒有創新能力的民族，難以屹立與“世界民族之林”。教育在培養民族創新精神和培養創造人才方面，肩負著特殊的使命。

三、解決問題的相關建議及意見

(一)增強技術及網絡運維服務水平

提升技術服務人員素質，使得技術服務人員既懂系統操作又了解一定財政業務知識，更好地指導預算單位解決實際業務操作中存在的問題。盡可能實現各縣區配備1—2名技術服務人員，專門服務所負責縣區，更快更好地處理基層預算單位業務問題。開通電話服務熱線和微信群，根據不同問題的難易情況分類處理，簡單問題立即解決(微信、電話半小時內解決)，復雜問題需上門服務的2天內安排上門解決，如有特殊問題先登記后辦理。

進一步完善修復系統漏洞，擴大服務器容量，擴容擴寬網絡通量，增加備用服務器、備用線路等，保障系統軟硬件及網絡安全等基礎環境的配備和實施，最大限度提升預算管理一體化系統網絡運維水平，保障系統正常運轉。引導各預算單位實行避開使用高峰、錯峰開展工作等措施，盡可能減少系統網絡運行緩慢等問題。

(二)利用培訓學習提升系統實操能力

繼續開展不同層次的系統操作及業務規范培訓，特別是對基層財政部門、項目預算單位經辦人員要進行全過程培訓，充分利用實際案例進行實時操作，切實提升相關人員政策和業務水平，提高預算工作質量，確保預算管理一體化系統作用充分發揮。充分利用各種形式、各種機會，加強預算單位經辦及財務人員的學習，多方位、多渠道提升經辦及財務人員綜合能力，使其不僅增強預算管理一體化系統各模塊各功能的學習使用，更在整個預算編制執行工作中充分發揮好財務職能。

(三)通過統籌規范加強預算管理

加強預算單位綜合管理，統籌安排項目計劃，由先要錢再干事變為先謀事再謀錢，各項目應納入項目庫管理，做到未評審不進行入庫、未入庫不計列預算；充分利用零基預算法，打破既有預算編制模式，科學合理地進行預算編制，年初預算要從具體項目出發做到精準編制、嚴格落實到具體部門，切實提升年初預算編制準確率。同時加強市級財政對各預算單位實際情況的深入了解，以利于更好地監督指導、嚴格約束其預算編制執行等管理，使財政資金效益發揮更加充分完全。

進一步規范預算管理，通過更加完善的一體化管理系統和更加規范的財政管理制度，在市縣級間形成嚴格的預算管理規范，使政府、部門、單位間的預算得以有效銜接控制，即通過利用“ 技術”+“制度”的管理模式，實現“用技術管業務”，進而不斷加強預算管理的規范性，切實保障市級財政部門能夠全面準確及時地了解各級次、各領域的預算管理情況。

(四)加強各級各部門間溝通協調

市級財政要認真研究落實全省統一業務規范和技術標準，加強與省財政廳溝通對接，系統應實現與省廳聯網對接；秉承一級帶著一級干的模式，加快推進縣區系統建設和推廣應用工作，做好業務規范解讀，加強和規范日常業務，建立起省、市、縣各級財政機構之間的上下協調、橫向聯動機制，通過更好的交流溝通，不斷提升市縣兩級財政預算管理水平。

各級預算單位應保持與市級財政部門的及時溝通，在業務操作、預算管理等環節主動對接市級財政部門，遇到問題及時進行溝通協調；同時積極配合市級財政，認真參與系統操作培訓，完成基礎信息采集和系統測試等工作，積極做好2.0系統的全流程財政業務工作，即認真完成項目儲備、預算編制、預算執行、會計核算、績效管理等預算管理一體化具體工作，并通過有效的橫向配合、縱向對接、協同用力，更好地發揮預算一體化系統重要作用。

預算單位內部各部門間應加強溝通交流，更好地在部門間統一思想、達成共識、形成合力，共同服務好單位預算管理工作；同時進一步提升經辦人員操作能力及綜合技能，規范財務管理、硬化預算約束，嚴謹準確高效完成各項系統工作，做好第一手財政數據的歸集整理，為數字財政把好第一關。

通過市級預算管理一體化系統存在問題及對策的探討研究，為預算管理一體化系統的推進應用提供了市級財政參考支撐。當下建立統一的預算管理一體化系統，不僅是財政系統信息化的升級再造，更是推動預算管理制度改革的又一次深化，通過預算管理全流程的閉環管理體系，使預算指標“順向可控、逆向可溯”，各級數據“嚴絲合縫、動態追蹤”，業務數據“環環相扣、自動生成”，為財政管理規范化、資金監管精準化、輔助決策科學化、財政信息集約化提供系統支撐，全面推進全國財政預算管理一體化實現全國財政信息“一盤棋”。