供需視角下上海科技人才政策評估

張 群

（華東師范大學公共管理學院，上海 200062）

1 研究背景

創新驅動實質是人才驅動，激發科技人才的積極性始終是科技體制改革的重要著力點。科技人才政策貫穿人才培養、激勵、引進、評價等全過程，在創新驅動的科技戰略背景下，科技人才政策的不斷出臺成為政府激勵人才發揮創新效能的重要手段，是政府在人才領域配置科技資源的印記，對結構化政策文本的分析能夠挖掘豐富的公共政策規律［1］。科技人才培養體系作為創新體系中的基礎要件，為增強上海創新策源地戰略力量提供源源不斷的動力。近年來，上海科技創新成果斐然，人才資源配置取得較高效率，連續4年位列中國區域科技創新水平指數榜首［2］。上海注重引才引智，人才集聚和激勵政策卓有成效，在滬院士共185名，居全國第二，連續8年蟬聯“外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”［3］。然而，上海近年來面臨的人才競爭壓力也日益凸顯。一方面，各大城市間的“人才爭奪戰”方興未艾，江浙滬、京津冀和粵港澳3個城市群之間的人才競奪尤其激烈，由于生活成本相對較高，上海在“人才爭奪戰”中的區位優勢逐漸式微，出現了在滬人才“出走”和優秀人才“留不下”的窘境；另一方面，對照國際標準，上海的創新影響力和競爭力還有待提升。《2021年全球科技創新中心評估報告》公布的全球創新城市排名中，北京位列第6位，上海排名第9位［4］，上海的人才驅動創新勢能需要持續加強。作為長三角一體化戰略的核心引領城市以及改革開放的重要窗口，上海肩負著服務全國科技戰略和推動上海創新發展的使命，在科技創新邁入高質量發展的新階段，如何進一步發揮科技人才的創新驅動效能值得探究。

面向“十四五”，以更加開放包容的政策和環境培育各類科創人才，厚植支撐國際科創中心功能的人才優勢是未來5年上海科技人才工作的目標，海內外優秀人才的集聚、創新人才的培育、靈活有效的人才評價和激勵、對青年人才扎根上海的保障是人才工作的重點。反思當前上海科技人才政策體系的設計與實施，人才的集聚、培養、評價、激勵和保障等政策目標的落實效果如何？政策的供給能否回應日益增長的各類人才需求，二者在政策實踐中是否存在偏差？如何改進政策發揮制度創新“雙輪驅動”的效果？這不僅是科技界的關切議題，也是公共政策研究者和政府決策者期待解決的焦點。為了回應這些問題，本研究立足于上海科技人才政策體系及相關主體的實際反饋，從政策供需差異視角評估政策實施效果，挖掘當前上海科技人才政策體系與現階段人才發展不協調的問題，并有針對性地提出促進科技人才政策發揮實效的建議，以期為上海建設具有全球吸引力和國際競爭力的人才制度體系提供參考。

2 文獻綜述

科技人才政策評估的研究路徑主要有兩類。一類針對政策內容本身，通過政策文獻計量和內容分析法梳理政策外部特征和深層語義，從而探究人才政策的發展狀況與存在問題。如，解佳龍等［5］基于人才政策頒布年度、適用范疇、政策工具和執行效力梳理了中關村科技園、光谷和張江高科技園區3個國家自主創新示范區科技人才政策；張赫等［6］將科技創新人才培養政策工具劃分為能力提升型、保障激勵型、思想環境型、改革支持型4類，運用內容分析法總結了我國科技創新人才培養政策工具的協調性問題；黃海剛等［7］運用社會網絡分析方法和政策文獻計量分析我國高端人才政策的發文機構、政策工具變遷；李燕萍等［8］采用文獻計量和共詞法梳理我國科技人才政策的目標、客體、工具；劉忠艷等［9］采用文獻計量和內容分析法，解析國家科技人才政策發文主體、要點和工具；楊艷等［10］以“政策目標、政策工具和政策力度”框架梳理上海市人才政策演變；薛楚江等［11］建立了人才政策發展三階段模型，并通過分析我國人才政策2000—2018年的政策數量和政策類型進行驗證，發現人才政策存在重引進、輕使用、輕考核的問題。

另一類從政策效果出發，通過客觀統計數據或政策實施調查情況評估政策效果。如，鄭永和等［12］根據全球創新指數、國際學生評估項目（PISA）調查報告、國家義務教育質量監測等權威結果，反思當前我國科技創新后備人才的政策布局和實踐問題；徐軍海［13］以各類科技人才的數量占比、研發投入、專利、關鍵技術和產業發展等現實數據為基礎，總結了江蘇科技人才發展的優勢、挑戰和弱勢，并分析了科技人才治理體系的問題；張揚［14］以我國240個城市數據為樣本，將創新型城市試點設立看作是一項準自然實驗，采用傾向值匹配和雙重差分法分析了試點政策對于科技人才集聚水平的作用效應；王寧等［15］利用數據包絡分析法（DEA）構建模型，評估了河南省 2011—2015 年的科技人才政策實施成效；顧玲琍等［16］基于專家座談和問卷調查法評估了科技人才政策實施效果，并構建了評估指標體系；孫銳等［17］運用專家打分法和層次分析法構建青年科技人才引進政策評價指標體系，并用于典型地區的綜合評價實證分析。

綜合以上分析可以發現，兩種路徑的研究分別體現了學界對政策內容和政策實踐兩個視角的關切。從研究本質上看，第一類研究提煉了政策供給的表征，第二類研究則通過政策實踐結果反饋政策供給的效果，兩種研究分別映射了供給和需求兩端；然而，在此基礎上的政策供給與政策需求的對話卻少有研究開展，供給和需求是政策效果的一體兩面，單從任何一方都不能完整展現政策效果。本研究旨在彌補上述研究缺口，為政策供給和政策需求搭建溝通的橋梁，找出政策供給與人才需求的差距，進而為完善下一步政策設計提出建議。研究結構如下：首先，基于政策范式構建“政策目標—政策工具—政策對象”分析框架；其次，搜集政策文本，借助內容分析法梳理政策基本信息，構建上海科技人才政策數據庫，系統剖析上海科技人才政策的供給特征，分別從目標、工具和對象3個維度解讀政府注意力配置特征；再次，通過問卷調查獲得科技人才政策對象對于政策效果的實際感知，總結政策落實未能滿足人才需求的漏洞；最后，基于政策供給與人才需求的偏差，結合當前上海科技發展戰略目標，提出優化政策布局的建議。

3 分析框架與研究設計

3.1 分析框架

Peter［18］在英國經濟政策變遷研究中提出政策范式（policy paradigm），他認為政策范式是由各種理念和標準組成的框架，闡述了特定領域的政策目標，以及實現目標的工具及其使用方式。政策范式應用于政策分析的價值在于，它能夠明確政策的核心特征，避免研究者在海量信息中迷失方向。本研究將政策范式置于上海科技人才政策情境中，并對其進行適應性改造，將“政策目標—政策工具—工具設置”框架中的“工具設置”替換為“政策對象”，指代政策工具作用于何種科技人才。由此構建的政策分析三維框架如圖1所示。

圖1 上海科技人才政策分析三維框架

（1）政策節點。本研究以政策目標的轉變作為政策節點判斷的依據，而政策目標的轉變通常以重大科技規劃/戰略的出臺為標志。參考已有研究的節點劃分，如鄧金霞［19］對上海科技創新實踐和人才工作歷程的探究，以及上海科技創新政策演變的特定歷史背景，本研究將上海科技人才政策演變分為5個節點，每個節點的核心政策如下：1985年頒布《1986—2000 年上海市科學技術長遠發展規劃》；1995年提出科教興國和科教興市戰略；2002年提出人才強國和人才強市戰略；2010年頒布《上海市中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》；2016年頒布《關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》（以下簡稱“人才政策30條”）。

（2）政策目標。依據《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020)》的分類標準以及已有研究中對科技人才政策的類型劃分，按照政策文本中的規范表述，本研究將上海科技人才政策的目標分為人才集聚、人才培養、人才評價、人才激勵、人才保障、人才流動、人才使用和人才交流共8種，通過刻畫政策目標的變化反映政府注意力的配置情況。

（3）政策工具。政策工具的分類五花八門，沒有統一定式，應用較多的政策工具類型如表1所示。其中，Rothwell等［20］的分類框架在科技創新領域應用最多，得到同行普遍認可，本研究將按照供給、環境和需求的分類開展以下研究。其中，供給型政策工具表示政府通過多種資源的支持擴大科技人才數量或提升人才質量，改善科技人才的供給狀況，推動科技人才進行科技活動，主要包括資金投入、教育培訓和公共服務等；環境型政策工具指的是政府通過政策影響科技人才發展的環境因素，借助市場、社會的力量來提供有利的政策環境，包括法規管制、財稅優惠和策略性措施等；需求型政策工具指政府通過提供多種平臺和機會以減少人才開展科技活動的不確定性，包括產學研合作、崗位設置和試點示范等。

表1 政策工具類型學的主要研究成果

（4）政策對象。Peter［18］將政策工具設置視作政策工具的具體運用程度與方式，本研究中指政策工具作用于何種政策對象，包括高層次人才、外籍人才、青年優秀人才、創新型人才、管理服務人才、行業人才、專業技術人才等。如果政策對象包含多類以上人才或泛指所有從事科技工作的人員，本研究則認為該政策指向普適型科技人才。根據人才工作的范圍和科技活動類型，又將其分為專門型人才、在高校院所中工作的科研人員和企業中的技術人員。

3.2 數據與方法

本研究涉及的科技政策和統計數據主要來源于上海市政府及各部門網站、政策數據庫、統計年鑒和報告資料。選取上海市政府及各部門發布的意見、辦法、方案、規劃等文件，不包括組織申報計劃項目通知以及轉發中央文件。以“人才”“隊伍”“院士”“專家”“博士”“人員”“青年”“團隊”為關鍵詞，查找1978年1月至2020年12月上海市級科技人才政策。通過人工初步篩選、評議和補充，挑選與本研究中科技人才定義直接相關的政策，共采集政策380份，按照政策名稱、發布時間、發文機構提取政策基本信息，再以政策對象、政策目標和政策工具3個維度精讀政策文本，總結政策文本語義信息，建立上海科技人才政策數據庫。

（1）政策文本編碼。借助扎根理論對政策文本的編碼能夠提取符合研究目標的政策信息，總結政策體系的結構特征。為提高政策文本的編碼信度，組建了包含兩名政策分析方向研究生的研究小組，研究成員同屬一個研究團隊，共同多次開展科技政策領域項目研究，具有較高的專業性和默契度。編碼表由研究成員共同商定，并由專業老師審核和修改。兩位研究成員分別對190份政策樣本獨立編碼，統計編碼結果一致的政策共156份。借鑒陳文等［24］研究中編碼一致性系數的計算方法，公式為K=2×M÷(N1+N2)。其中K為信度，M為研究人員編碼完全一致的政策數，N1和N2為兩位研究人員的政策編碼數。計算結果是K為82.11%，滿足80%的基礎標準，表明編碼結果信度可以接受，但也有改進空間。按照一致性較高的編碼結果，研究成員對編碼表的指標重新調整和修正，繪制三級政策文本編碼表，如表2所示。

表2 上海科技人才政策文本編碼

（2）問卷調查。通過問卷調查的方法獲取政策對象和人才工作單位的政策效果反饋和需求。問卷發放和收集共分兩個輪次，分別在2018年8月～10月和2021年6月～7月兩個時間段進行1）。問卷發放對象是隨機抽取的上海市企業、高校和科研機構等單位負責人、科研團隊負責人。第一輪問卷調查共回收有效問卷276份，受訪的對象中有50%來自各類企業，38%來自高校和科研院所，調查問題主要與上海科技創新人才政策的執行情況有關；第二輪問卷調研共回收有效問卷219份，超過一半的受訪者來自高校和科研院所，其余來自企業和醫院等單位，調查問題針對政策對象的政策感知與需求。

4 研究結果

4.1 政策分析結果

自改革開放至2020年年底，上海科技人才政策數量整體呈現增長態勢。政策目標在1985年、1995年、2002年、2010年和2016年5個節點發生轉變，標志著上海科技人才政策發生間斷變遷。按照各階段目標的導向，本研究將上海科技人才政策演變劃分為6個階段，分別是恢復發展期（1978—1984年）、技術改造期（1985—1994年），轉型調整期（1995—2001年）、戰略提升期（2002—2009年）、全面建設期（2010—2015年）和深化改革期（2016—2020年），各階段政策發文數量分別為7、57、47、104、70、95份，如圖2所示。改革開放初期，科技人才政策數量較少；1985年《1986—2000 年上海市科學技術長遠發展規劃》頒布之后，政策數量開始小幅增長；隨著1995年科教興市戰略的提出，發文量顯著上升；1999年實施“聚焦張江”戰略，當年發文量達到峰值；隨后，科教興市和人才強國兩大戰略引發了政策的增長效應，此階段是政策井噴期；2010年頒布《上海市中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，2015年提出加快建設具有全球影響力的科技創新中心，政策發文量迎來峰值（26份）；最后階段人才發展戰略密集出臺，2016年提出“人才政策30條”、人才發展“十三五”規劃，隨后長三角一體化戰略、營商環境條例等相繼頒布，2020年政策數量再次達到頂峰。縱觀上海40余年的政策演變過程，政策數量變化與人才戰略或科技創新戰略的出臺并不完全一致，政策配套和政策響應通常存在3年～5年的滯后期。

圖2 1978—2020年上海科技人才政策歷年發文量

（1）政策目標維度。政策目標反映的是政府科技人才工作部署的注意力分配，本研究以各類目標在政策文本中出現的頻數2）來呈現目標演變（見圖3）。總體來看，政策目標由初期人才激勵為主的單一目標模式轉變為以人才激勵為核心，人才培養、集聚、保障多目標均衡布局的模式。在各類政策目標中，人才激勵出現的頻數最高，其次是人才培養、保障和集聚，人才流動和交流較少。其中，第一階段主要政策目標是人才激勵，科技工作任務是盡快實現科技恢復和建成科學技術基地；第二階段人才政策的目標設置開始多樣化，人才激勵仍然作為主要目標，人才保障、使用和培養在政策中的位置更為突出；第三階段在科教興國和科教興市戰略導向下，人才激勵、保障、集聚和使用成為主要目標；第四階段，人才強國戰略要求加強人才隊伍建設、促進人才合理流動、做好吸引境外高級專門人才工作，人才集聚成為這一階段人才工作的切入點；第五階段的科技人才政策目標以人才集聚、激勵、培養和保障為主，其中人才集聚仍然是首要目標；第六階段，人才發展與建設全球科技創新中心的戰略相匹配，政策目標以人才培養為主，其次是人才激勵、集聚和保障，創新創業是這一時期的人才發展新業態，與前幾個階段相比，政策加大了人才評價的比重，而逐步減小人才激勵的比例。各類人才目標在政策文本中的分布日趨均衡。

圖3 1978—2020年上海科技人才政策目標頻數統計

（2）政策工具維度。基于政策工具一級編碼對政策工具頻數進行統計，結果如圖4所示。總體來看，供給型政策工具中以資金投入和公共服務為主，信息支持比重最低；環境型政策工具中法規管制占絕大比例，其余4項工具分布較為均勻，頻數占比均為10%左右；需求型政策工具中，產學研合作的頻數超過總數的50%，其次是試點示范占比為22%，自主權、機構設立和崗位設置三者的占比之和約為20%。

圖4 1978—2020年上海科技人才政策工具頻數統計

從政策工具維度的演變趨勢看（見表3），政策工具類型越來越多樣化。法規管制和資金投入是前兩階段的主要政策工具，用于技術合同管理、人事制度改革和人才基金管理及支持等方面；第三階段財稅優惠和公共服務的作用凸顯，加強了對知識產權和專利的保護與管理，提高了人才計劃支持和生活保障力度，高新技術產業和科技成果轉化的發展促進了產學研合作；第四階段多元化投入成為資助投入新方式，專利管理和服務向系統化和戰略化發展，海外人才的引進保障進一步完善；第五階段延續了對多元化投入的重視，除了人才計劃專項、獎勵等，還增加了高科技園區專項配套、社會設獎、產業基金等，更側重系統而全面的目標規劃；最后一個階段政策對創新創業資助程度提高，海外人才的人力資源服務更加體系化，體制機制改革在各行業得到深化。

表3 1978—2020年上海科技人才政策工具頻數統計 單位：個

表3 （續）

（3）政策對象維度。政策對象在政策文本中的數量分布如圖5所示，總體來看，上海科技人才政策的政策對象類型不斷增多，由改革開放初期的3種變為近年的10種，說明政策覆蓋和惠及的人才層次和數量都在擴大；普適型人才的比重始終占據主要比例，說明政策的系統性和集成性更為優化，暗示多層次人才協同推動上海科技創新發展成為常態。政府通過實施科技人才計劃，實現由點到面的全覆蓋激勵，如“啟明星計劃”“領軍人才計劃”“學科/技術帶頭人計劃”“浦江人才”“曙光人才”“揚帆計劃”“超級博士后計劃”等，形成環環相扣的完整人才支持鏈條。創新型人才成為目前的政策關注重點。從改革開放到科教興市戰略，再到人才強市戰略、創新驅動戰略的相繼提出，上海科技政策的支持對象隨著戰略變化而發生轉移，政策重點逐漸轉移到專業技術人才、行業人才和創新型人才上來，近5年來，緊缺行業的人才和創新型人才成為上海重點培植對象。

圖5 1978—2020年上海科技人才政策對象頻數統計

4.2 問卷調查結果

對于政策目標的落實情況調查表明，人才激勵是科技人才政策的核心目標，上海政府主要通過設立科研項目、科技成果轉移轉化獎勵、分紅等方式實現對人才的激勵和培養。在各項人才激勵相關政策中，近50%的受訪者認為“提高項目經費的勞務費比重”是效果最好的激勵措施，其次是“成果轉化獎勵”。來自高校和科研院所的受訪者更看重前者，而企業的人才則偏向后者。近年來，中國的科技體制改革如火如荼，破“四唯”（“四唯”即過度依賴量化指標進行人才評價的現象）政策頻發，而人才評價目標卻在政策文本中處在邊緣位置。受訪者對評價政策落實的感受多為“一刀切”、缺乏公平、科研負荷大等，還有受訪者表示“評價周期太短，開展時間有限”、評審過程中“人情干預多”。有關各類人才相關政策改革的感知調查顯示，受訪者對破“四唯”政策的熟悉程度最高，但對該政策效果的不確定性感知程度也是最高，人才評價政策的落實不佳可見一斑。

有關政策工具的調查結果顯示，供給型政策工具數量和應用最多，但其中一部分供給型工具有待升級和完善；需求型政策工具的應用很少，導致人才參與創新活動的自由度受限。總體來看，“行政審批改革”在創新環境營造方面效果明顯，受訪者對“簡化行政審批事項”“完善監管”“知識產權保護”“研發費用加計扣除”等措施表示肯定，但“科技中介服務”的政策效果不盡如人意，金融支持工具如“融資擔保貼息”、需求型工具如“政府采購”等政策效果式微。受訪者對上海創新創業環境的整體評價較高，但相對高昂的生活成本降低了創新創業吸引力。公共服務相關配套政策中，“居住證積分”和“戶籍服務”的政策滿意度最高，其次是“子女就學”政策，住房政策的實施效果在海內外人才引進工作中均不理想，資助不足仍是反饋較多的問題。另外，從管理人員角度獲知，管理服務類工具如項目數字管理系統、專家人才庫等在實踐中的應用仍顯不足，政府管理部門和科研機構目前的智能化服務水平還有待提高，有些單位仍然依靠手動填寫人才信息和科技人員主動上報的方式完成信息匯總，管理服務人才缺乏和信息化支持不足限制了人才管理服務水平的提升。

調查結果顯示，當前上海各類人才對政策支持的需求程度不同（見圖6）。與政策內容分析結果較為一致的是，問卷調查中針對哪類人才最需要政策支持的問題，其中有37%的人認為中青年科研骨干人才需要加大培養力度，企業和科研院所兩類單位對于該問題的回應較為一致，意味著青年人才的政策支持缺失已是普遍問題。受訪者在訪談中對青年人才資助力度不足表達了不滿，同樣印證了上述論斷。25%的受訪者認為有必要增強對學科帶頭人的激勵，還分別有17%和13%的受訪者主張科技管理和科研輔助人才也要加大政策支持。人才政策需求程度最低的是海外領軍人才，只有7%的受訪者認為外國優秀人才需要加強支持，這個結果反映了近年來上海不斷加大引進人才的政策支持力度，外國人才的入境、永久居留、住房、子女入學、就醫等政策的滿意度均高于國內人才引進政策。

圖6 1978—2020年上海各類科技人才的政策支持需求

4.3 政策供需偏差

通過政策文本分析和政策執行情況調研，本研究發現政策供給在目標設計、工具使用和作用對象3個層面尚與政策需求存在一定差距。

在政策目標層面，政策供給對人才的流動、交流和評價3個目標關注不夠，實現激勵目標的方式有待優化。上海現行有效的科技人才政策以人才激勵、培養、集聚和保障等目標為主，在一定程度上忽視了人才流動、交流和評價等目標。人才流動的目標反映在政策中通常表現為科研人員在企業和科研院所之間的雙向兼職、在崗離崗創業，旨在深化產學研合作和促進創新創業；機構間的人才交流是創新要素流動的重要一環，科技特派員、技術經紀人等已經成為推動產學研合作的重要角色；人才評價與人才激勵相輔相成，評價是為了更好地激發人們創新的動力，而激勵則建立在公平有效的評價活動基礎上。Ana［25］的研究發現，人才流動政策使得西班牙的人才外流轉變為人才循環，并且提高了科學家的工作條件和科研生產率，但流動政策欠缺對高技能人才生活保障和家庭的照顧，政策效果則會大打折扣。人才流動政策的支持不足，科技成果轉移轉化的推進則會受到一定程度的阻礙。實證研究表明，上海本土高層次人才的內部流動性高于區域流動性，有損于長三角地區科技人才的交流與合作［26］。人才交流政策的支持不夠，對上海內部的人才循環甚至長三角城市群的人才大循環效果都有負面影響。部分青年學者在調研中表示不愿意繼續從事科研工作，或者想要調離現在的科研崗位，產生這種認知的主要因素是職稱評聘、績效考核等政策規定太過嚴苛，導致科研人員精神壓力過大。人才評價在政策目標中較少被提及，這種政策安排不利于激發人才參與創新活動的積極性，也不利于良好科研生態環境的建設。

在政策工具層面，需求型政策工具的拉動力量不足，供給型政策工具的信息服務水平需要進一步提高。當前，上海科技人才政策主要使用供給型和環境型兩類工具，而需求型工具的比重最低，在一定程度上降低了高新技術產業和創新創業活動的發展機會，影響創新鏈整體效能的提高。相對而言，占據主導比例的供給型工具在信息支持方面應用不足。在數字賦能的治理時代，科技領域需要數字化工具為技術研發、知識共享和創新資源配置提質增效，缺少智能化技術的輔助難以實時更新上海人才儲備與利用情況，對未來的人才工作布局將無從下手。除此之外，根據政策落實情況調查，供給型政策工具中的科技中介服務和住房配套服務還有待改進。

在政策對象層面，各類人才的支持力度不均衡是主要問題，其中青年人才、管理服務人才和本土人才的需求尤其需要政策制定者加以關注。近10年來，科技人才政策的突出導向之一是加大海外引才引智力度，實現了多項外國人才引進和服務舉措創新；對比之下，基于政策工具頻數結果分析，政府對企業技術人員、管理服務人才的政策支持相對較少，對于青年優秀人才和科研人員的政策力度近年來有所提高，但仍低于對各類人才的平均注意力水平。實際調查顯示，與海外人才相比，本土人才享受的保障和激勵政策力度明顯更小，造成上海人力資本的區間外溢。

5 結論和建議

本研究依據政策范式理論構建了“政策目標—政策工具—政策對象”框架，從政策供需視角對改革開放以來上海科技人才政策的實施情況進行了評估，研究結果顯示政策文本分析中的供給不足之處與調研結果中的人才需求存在較高的吻合度，即人才需求較多的公共事務在政策層面得到的支持相對不足。通過對兩類結果的對比分析，研究發現上海科技人才政策在目標、工具和對象3個層面處于供不應求的狀態，表現在現行政策體系對人才流動、交流和評價3個目標的支持力度不夠，有必要改善人才激勵和評價的方式；使用需求型政策工具的比例較低，對供給型政策工具的信息化升級還有待提高；對各類人才的支持力度存在不均衡問題，尤其是青年人才、本土人才和管理服務人才缺乏政策支持。上海作為科技創新的前沿陣地，身擔引領長三角一體化發展和為科技強國戰略服務的重大責任，充分發揮科技人才的創新效用是上海科技創新工作的重要任務，為此，上海科技人才政策制定者需要以人才最關切的發展目標為重點，設計有效政策激發人才的創造性和積極性，科學運用政策工具，提高政策為科技創新服務的能級，平衡各類人才的支持力度，尤其注重處于弱勢地位的人才發展需求。

基于“政策目標—政策工具—工具設置”框架的分析結果，上海科技人才政策工作還有進一步改進的空間。結合上海科技創新發展實際情況，提出以下政策建議：

（1）解決人才流動、交流和評價等供給不充分的政策目標偏差問題。在人才流動方面，政府應該鼓勵科研人員和技術人員深入一線，適度放寬崗位管理限制，設立產學研合作試點，增加產學研人才崗位，提高人才流動的靈活性。在人才交流方面，政府應著力改善各類人才學習和培訓的資助條件，營造有利于合作和競爭的學術風氣，為青年人才提供高水平學術交流機會，幫助科技人才了解前沿、尋找科研方向和拓展發展機會。在人才評價方面，政府應當構建更加靈活有效的人才評價和激勵機制，賦予高校、科研院所等單位在人才引進、職稱評聘等事務上的自主權；設置更多科研助理崗位，切實落實科研人員的減負行動，更好地發揮政策的創新激勵作用。以質量、績效、貢獻為評價導向，本著破除“四唯”和樹立正確評價導向的原則，扭轉人才評價活動與職稱、學歷、頭銜、獲獎和承擔項目數量等直接“掛鉤”的傾向［27］，增加高校院所人才評價改革試點，注重獎勵真正具有創造性貢獻的科學家和一線科技人員，對于一流人才采用最具代表性的突破性成果為評價標準的開放評價法［28］，探索實行物質激勵和精神激勵相結合的多元激勵手段。

（2）改善需求型政策工具拉動不足和供給型政策工具有待優化的政策工具偏差問題。政府應加大需求型工具的供給力度，放寬機構選人用人的自主權，靈活設置符合人才崗位需求的培育平臺，擴充人才市場的包容度和開放度。在上海市新近發布的“五個新城”規劃和落戶政策放寬的政策驅動下，人才引進數量和人才需求數量同步增加，科技人才的生活保障和創新創業服務能級亟待提升。政府應著力推動科技基礎設施的數字化轉型和更新，建設科技人才智庫，跟蹤國際國內兩個市場的最新人才發展趨勢，提高科技人才服務的智能化水平。上海市科技政策制定者應從最迫切的人才需求即住房保障出發，聯合住建部、人社部等多部門協同攻克住房難題，充分利用好市場化租房和閑置宅基地等資源，提高大型企事業單位和產業園區自建人才公寓的比例，優化人才購房和租房補貼政策細則。整合各類供給型工具包，建立出入境、居住證、落戶、子女就學、住房、醫療等各類生活保障“一站式”供應的海內外人才服務體系［29］，實現人才工作的“一網通辦”和“全網定位”。

（3）提高對高層次人才、青年人才、企業技術人員和本土人才等政策對象的培育力度。政策制定者要尊重科技人才的成長成才規律，一方面提高海內外高層次人才的吸引力和凝聚力，包括本土培養的高端人才、優秀留學生、海外華裔高端人才和外籍專家等，保障引進人才的合法權益［30］，提供良好的創新創業環境，打造世界級的人才高地和人才特區，從而降低高端人才的流失率。改革人才培養體制機制，為各類高層次人才提供相對寬松自由的學術環境，賦予其充足的學術自主權，提高科研機構和企業等用人單位的管理自主權［31］。另一方面，加大對青年人才、企業技術人員和本土人才等容易被忽視群體的激勵和培養力度。針對青年人才設立更具包容性的評價規則，為職場初期的優秀青年人才提供較為充足的物質保障，降低生活負擔帶來的創新阻力。企業要發揮科技創新人才配置的主體作用，在企業內部樹立創新導向的企業文化，積極開展創新創業活動，利用產業升級培育重點行業和戰略性新興產業人才。深化產學研協同育人模式，利用政策優惠建設功能性創新平臺，為企業技術人員發揮所長提供空間［32］。為了在“人才爭奪戰”中減少人才流失，上海不僅要提高外國優秀人才和留學歸國人才的引進和保障力度，還要逐步消除對本土優秀人才的不公平待遇，以科技創新實際貢獻為評價標準，一視同仁地開展人才招聘和職稱評定活動，營造有利于激發各類人才創新活力的科研生態環境。

（4）開展科技人才政策系統的整體性評估。隨著國內外科技政策環境的波動，科技人才的政策需求也在不斷變化，對政策系統的整體性評估并找出影響科技人才政策效果的因素有利于政策保持與時俱進［33］。一方面，科技人才政策系統與科技管理體制、科技項目管理、科技成果轉化、科技經費管理等方面密不可分，對相關政策的改革和落實情況開展評估，可以發現當前政策效果與創新主體需求不相適應的地方，從而為政策調試和完善布局提供參考，發揮政策系統的協同效應；另一方面，根據上海建設全球科創中心的戰略要求，以及服務于長三角一體化發展和建設科技強國的國家戰略要求，對上海現行科技人才政策系統內部效果欠佳之處進行適時修改，有利于完善系統內部的協調性。以上海科技人才發展實際需求為落腳點，加快推進中央科技政策改革任務的落地，例如，制定實施細則，落實完善科技成果評價機制、改革中央財政科研經費管理等最新規定，以此提高政策供給與政策環境的一致性。

注釋：

1）內容來源于兩個項目的調研結果，分別是“改革開放40年上海科技創新政策的演變與啟示”項目和“促進原創的基礎研究項目評價機制研究”項目。

2）研究根據政策條款內容區分目標類型，因此一個政策樣本可能對應一種或多種政策目標。