基于耗散結構理論的科技人才政策系統有序性評價：以山東省為例

王振宇，賈永飛，李金萍，李 銳

（1.齊魯工業大學（山東省科學院）山東省科技發展戰略研究所，山東濟南 250014；2.烏克蘭國立技術大學管理學系，烏克蘭基輔 03056；3.浪潮科學研究院，山東濟南 250014）

人才資源是第一資源，也是創新活動中最為活躍、最為積極的因素。黨的十九屆五中全會指出，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。科技創新能夠引領科技發展，而創新驅動實際上也是人才驅動。國家“十四五”規劃提出激發人才創新活力，加強創新型、應用型、技能型人才培養，實施知識更新工程、技能提升行動，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。科技人才政策是形成鼓勵創新、支持創新的政策氛圍并推進創新環境建設的重要手段和工具［1］。因此，合理的科技人才政策將有利于推動科技人才成長和發展，是實施科技創新驅動發展戰略和實現科技自立自強的重要舉措。科技人才政策是政府管理和調控人才資源的規范和行動準則，最終目標多是培養和造就規模宏大、結構優化、布局合理、素質優良的科技人才隊伍，確定區域人才競爭比較優勢［2］。科技人才政策的實施是否能達到預期效果，這與政策主體的協調能力、政策資源的配置以及外部環境等眾多因素有關，而不同的科技人才政策具有不同的政策主體，外部環境的變化也會引起政策資源的變化，這些因素都說明在政策實施過程中政策主體以及政策資源之間存在著非線性作用，因此，在評價科技人才政策時，要把科技人才政策作為一個政策系統，以系統的觀點去分析。政策系統是指由政策主體、政策客體及其與政策環境相互作用而構成的社會政治系統［3］。基于此，本研究構建科技人才政策系統運行模型，將耗散結構理論及方法應用到系統的研究之中，通過構建關聯熵、運行熵對系統的有序性程度進行測量，并對山東省科技人才政策系統進行實證分析，探究其演變規律。

1 文獻回顧

1.1 科技人才政策研究

目前對于科技人才政策文本的研究主要涉及國家或區域性科技人才政策、科技人才政策的時空演變以及科技人才政策實施效果評價，通過對政策文本的研究，能夠深入了解到一個地區的科技人才發展狀況。無論是在國家之間還是地區之間，人才在地理上的分布是不均勻的，而科技人才政策在引進和組織人力資源方面具有主要作用。易江格等［4］通過對政策文本進行統計分析，發現湖北省在“十一五”至“十三五”間圍繞經濟發展戰略所頒布的科技人才政策具有階段性特征。李良成等［5］從科技創新人才開發角度，結合創新政策工具、技術生命周期構建三維分析框架，發現廣東省所頒布的科技人才政策以規范性和約束性等政策為主，可操作性相對缺乏。在政策實施過程中，為降低政策實際效果偏離政策預期目標的程度，需要對政策進行事前、事中和事后評估，這對促進政策制訂的科學化、民主化，提高科技人才工作管理服務水平非常必要［6］。目前大多數學者所做的研究主要是關于政策效果的評價，例如解佳龍等［7］分析國家自主創新示范區科技人才政策效果，發現人員結構尚待優化，并從統一政策框架、健全工具體系等方面提出建議；張蘭霞等［8］采用QFD法評價遼寧省海外科技人才引進政策的實施效果，并有針對性地提出改進建議。科技人才政策文本作為科技發展重要的信息載體，其本身具有一定的時效性，有研究提出政策遞減效應，即政策從制定、執行到最終落實的周期中存在走樣、變通等問題，導致政策效力逐漸減弱［9］，因此，科技人才政策會隨著不同時期的經濟社會發展而發生演變與發展，如李燕萍等［10］研究發現，自改革開放以來，我國科技人才政策經歷了恢復調整、深入改革、戰略導向和創新發展4個時期；同樣，政策制定主體也在發生變化，如徐倪妮等［11］以1978—2017年我國科技人才政策作為研究樣本，發現政策主體之間的合作網絡規模不斷擴大，協同程度持續強化。

1.2 耗散結構理論

耗散結構理論是指一個遠離平衡態非線性的開放系統通過不斷地與外界交換物質和能量，在系統內部某個參量的變化達到一定閾值時，通過漲落系統可能發生突變，由原來的混沌無序狀態轉變為一種在時間上、空間上或功能上的有序狀態［12］。耗散結構是研究系統的主要理論，在區域創新系統中有廣泛應用，目前的主要應用大致分為以下幾種：一是理論分析，通過耗散結構理論分析系統的耗散結構特征演化規律。例如，劉明廣［13］將耗散結構運用到珠三角區域創新演化模型，得出平穩點的穩定性條件；董健等［14］為剖析政府創新系統的運行規律，對所收集到的76項案例進行比較分析，識別政府創新系統實現耗散結構所需要的基本條件。二是基于模型實證分析，依據面板統計數據構建耗散結構的判定模型。例如，王展昭等［15］利用Brusselator模型構建區域創新生態系統耗散結構的判定模型，對我國31個省份的創新生態系統進行實證分析；徐斌［16］利用耗散結構對產業升級轉型機理進行分析，利用熵增定律來探究產業結構發展現狀。三是利用耗散結構進行系統的有序性評價，常見的評價方法有兩種，一種是比較系統的投入與產出來評價系統的運行狀況，如趙炎等［17］利用熵值法計算出區域創新系統的投入與產出所引起的熵變來評價上海市創新系統的運行狀況；另一種是考慮到外部環境的影響，將系統內部結構與外部環境作用放在一起進行綜合考察，如游達明等［18］從創新投入、創新生產、創新產出、創新環境4個角度來測度產業創新系統的各種熵變情況，從而對耗散結構形成過程及形成條件進行分析研究。

綜上所述可以看出，目前國內已有學者對科技人才政策效果從不同角度做評價研究，但系統性的研究仍有不足，不利于全方位把握和制定科技人才政策。因此，本研究將科技人才政策看作一個政策系統，以耗散結構理論來評價系統的有序性，建立關聯熵和運行熵分別測度系統內部結構和系統運行的有序程度，從而為科技人才政策制定和完善提供支持。

2 科技人才政策系統

2.1 科技人才政策系統分析

科技人才政策是由各級政府部門頒布，通過政策工具協調政府部門職能和優化政策資源配置，從而解決某一方面科技人才問題或達成一定政策目標的行為準則或規范。目前，我國所頒布的科技人才政策數量眾多、類型各異，而這些政策往往又相互聯系、相互制約，形成一個有機的政策系統。具體而言，制定或執行政策的各個主體、政策所要解決的問題與外部環境以及政策系統的各個子系統之間相互聯系，使得政策系統呈現出一種動態的運行過程。在科技人才政策響應過程中，政策主體活動包括兩個層次，一是政府在獲取科技人才需求和發展目標后制定相關科技人才政策的過程，二是政策資源投入通過政策工具優化資源配置的結構和有效性，實現創新能力提升和經濟發展。

如圖1所示，從政策實施過程來看，政策主體通過政策議程發現隱藏在復雜社會環境之下的科技人才問題以及發展目標，作為接下來的研究對象，通過政策制定提供解決問題的方案并將其合法化；政策執行是將政策內容變為政策現實的過程，最終作用于政策客體即所要解決的科技人才問題和發展目標上，并將結果反饋給政策主體，對政策內容進行修改和完善。從系統論的觀點來看，政策系統的運行表現為一個系統的資源輸入、轉換、輸出、反饋的過程［19］。政策主體根據要解決的問題，從外部環境中尋求各種資源，從而輸入到政策系統，這些資源通過政策工具進行協調、變換，變成政策方案輸出，一部分輸出作為政策效果作用于政策客體，另一部分作為經濟效果傳遞到外部環境，引起環境變化、產生新的要求，資源輸出反過來作用于輸入形成反饋。在這種不斷地循環往復中，政策實施過程和資源轉換過程得以持續進行。

圖1 科技人才政策系統理論模型

2.2 科技人才政策系統的耗散結構特征

科技人才政策系統是一個不斷進行推陳出新的開放系統。隨著社會發展以及國家形勢變化，無論是政策系統可利用的資源，還是政策所要解決的問題，都處于一個不確定的變動之中，因此，政策系統只有保持其開放性，不斷地與周圍環境互動、修正自身不足，才能可持續發展。政策系統中包含多個政策主體、政策客體，在進行政策制定、執行以及資源轉換時，需要統籌協調各方的利益關系，不僅要考慮政策內容的可行性，也要考慮其可接受性，這些因素造就了科技人才政策系統是一個極具復雜性的系統，以往學者所采用的線性技術，基于靜態思維對科技人才政策的評價已經不再適用。由于耗散結構理論在處理系統復雜性問題方面具有獨特優勢，因此本研究利用此理論來研究科技人才政策系統的復雜性特征及其演化規律。耗散結構的形成需要系統具備開放性、非線性、遠離平衡性及漲落4個基本條件。科技人才政策系統作為一種開放的復雜系統，同樣具備以上4個條件，具體表現在以下幾個方面：

第一，科技人才政策系統具有開放性。科技人才政策系統與外部環境存在著能量、信息、物質的交換，外部環境向政策系統輸入各種資源，從而保證系統的正常運行，而系統對外部環境的資源輸入通過政策工具進行加工處理，轉變為政策方案后作用于外部環境，在資源轉變過程中，形成了科技人才政策系統與外部環境的良性循環，即外部環境將資源輸入政策系統，而政策系統以實施效果的方式輸出到外部環境。

第二，科技人才政策系統具有遠離平衡態。政策的核心是要解決社會利益分配的問題，所有政策最終表現為對社會利益關系的處理［20］。科技人才政策涉及到科技人才的收入、工作條件、職稱等利益關系，關系不同，政策主體以及政策主體所利用的資源都存在著較大差異性；此外，針對不同類型的科技人才所制定的科技人才政策也具有異質性。這些使系統內部形成顯著的勢能差，這種勢能差為科技人才政策系統向耗散結構躍遷提供了基本動力。

第三，科技人才政策系統具有非線性作用。決策是依據對過去和現在的分析得出將來的發展趨勢，并作出決定、計劃和控制的過程，然而這種建立在趨勢外推和回歸分析等模型基礎上的方法，仍是一種線性的因果分析法。根據過去與現在，絕不能準確測出未來的趨勢［21］。事實上，整體的性質和功能并不是由個體線性疊加而形成的，對于復雜、開放的科技人才政策系統所產生的效果，并不能僅由各個子系統的運行所得出。

第四，科技人才政策系統存在“漲落”。對于科技人才政策系統，不管是政策實施過程還是資源轉換過程，我們所能看到的是系統宏觀狀態下的表現，或者說是組成政策系統的各個因素相互聯系、相互協調的平均表現，但每一個因素在系統內的運行結果或多或少地都會偏離“平均表現”，這時，在政策系統中就產生了漲落。漲落強調的是當系統所處狀態達到一定閾值時，系統內微小的變化可能會帶來大的結果性偏差。例如在科技人才政策系統中政策主體的變動、新舊科技人才政策的更替等都可能導致系統出現漲落，這些因素會打破系統原有的運行結構，形成新的更加穩定、有序的結構。

3 科技人才政策系統有序性模型構建

3.1 評價指標體系構建

政策主體從外部環境獲取資源輸入到政策系統作為資源轉換過程的開端，其中資源可以分為用于管理和激勵科技人才發展的經費投入、用于提升人才規模和結構的人員投入，以及用于培養人才、保障人才生活和工作水平的財政投入。當各種資源進入政策系統后，要想發揮其最大效能，需要通過政策工具進行合理化配置。政策工具是解決某一科技人才問題或達成一定的政策目標而采用的具體方式和手段，是政策系統中的關鍵中間環節。由于科技人才政策屬于公共政策范疇，有較強的公共品屬性，所以在政策執行過程中不僅僅會產生政策預期的效果，也會對外部環境的各個領域產生影響。

這里的外部環境指的是，圍繞某一事物并與該事物發生相互作用的外部因素。對于科技人才政策系統來說，外部環境主要包括經濟發展環境、文化教育環境、社會服務環境。經濟環境因素是制定、實施科技人才政策的基本出發點，一個地區的生產力的發展狀況直接決定了科技人才政策的性質和基本目標，同時也為政策系統提供了必須的物質資源；教育對于發展科技、培養人才具有基礎性作用，教育水平的高低決定了人才培養的數量和質量，而良好的文化環境能夠對科技人才之間知識的生產、擴散和傳遞起促進和激勵作用；完備的現代化公共設施、優越的醫療保健條件、不斷提高的居民生活水平等對科技人才有著較高的吸引力。

結合上文對于科技人才政策系統的分析以及科技人才政策外部環境構成，設立科技人才政策評價指標，包括資源輸入、資源轉化、效果輸出和外部環境4個維度，通過概念框架、數據可獲得性以及相關數理統計分析，最終形成了如表1所示的科技人才政策評價指標體系。其中，本研究認為科技人才指從事科技活動和研究工作，并運用自身專業知識或技能對科技進步和創新作出一定貢獻的人，由于本研究中科技人才政策涉及的大多數為科技研究人員，以及考慮到數據的可獲得性，因此選取R&D人員作為科技人才的研究對象。對于政策工具的選取，參考Rothwell等［22］的研究成果，將政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具、環境型政策工具。供給型政策工具是指政策主體通過提供資金、信息支持、公共服務等改善人才供需關系，從而推動人才事業的發展；需求型政策工具指政策主體通過人才管制、服務外包、海外機構管理等方式對科技人才給予管控；環境型政策工具是指對人才的發展提供有利的發展環境，為間接的影響作用。全員勞動生產率是反映一個地區所有從業者在一定時期內創造的勞動成果與其相適應的勞動消耗量的比值，衡量生產力大小的主要指標，用地區生產總值（GDP）與年平均從業人員數的比值表示。居民生活水平采用恩格爾系數來進行測算，該指標屬于逆向指標，指標值越大則表明居民生活水平越低。

表1 科技人才政策水平評價指標體系

3.2 科技人才政策系統有序性測度理論基礎

在描述系統狀態的變量中，有少數幾個變量支配著其他變量的變化，進而影響系統演化的參量稱為序參量。由協同論所表明，系統是否有序取決于系統中各序參量是否有序。序參量可以描述系統如何從失穩的熱力學分支躍遷到穩定的耗散結構分支［23］。系統的有序性可以從兩個方面理解：一是序參量自身狀態的有序性，反映出系統內部結構的合理性，若結構合理，系統的有序度就高，有利于系統整體效能的發揮；二是序參量運行的有效性，反映系統運行的有效性，系統在發展過程中從低級結構向高級結構轉變正是體現出這種有序性。

對于系統結構而言，各個序參量對系統運行的作用程度不同，但每一個序參量都存在一個當前水平以及理想水平，序參量當前所達到的水平與理想水平的相異程度反映了系統運行的合理性。由灰色系統理論可知，序參量的當前水平與理想水平的相異程度可以通過灰色關聯系數來表示，該系數越大，表明序參量自身運行的效率越高。由于在科技人才政策系統中存在的序參量不止一個，需要將所有序參量的灰色關聯系數放在一起考慮，其結果為關聯熵，關聯熵越小表明系統內部穩定性越好。對于系統運行而言，根據熵增定律，由于孤立系統沒有與外界環境進行能量、物質、信息的交換，必然總是朝著熵增大的方向演化，最終達到熵的最大狀態，這時系統的狀態也是最無序的。而開放系統的有序性既受到系統內部相互作用的影響，也受到系統外部環境的影響，通過引入外部環境的負熵流來抵消系統內部產生的熵增，盡可能地保持系統的穩定有序狀態，表明這種狀態的參量就是運行熵。運行熵代表著系統當前的運行狀態偏離相對穩定狀態的程度，其值越小則表示偏離程度越小，即系統運行效率越高、有序性越高。因此，可以從測度運行熵和關聯熵的角度來評價科技人才政策系統的有序性，只有當系統在內部結構和運行上同時有序，系統才是有序的。

3.3 科技人才政策系統關聯熵測度模型

測算科技人才政策系統的關聯熵，首先需要找出各個序參量的當前水平以及理想水平。當前水平是指各序參量的觀測值，理想水平即各序參量所要達到的最優狀態。序參量對系統的作用可以分為兩種：促進作用和抑制作用，所以在序參量的最佳值選取方面也存在差異：起促進作用的，最佳值越大越好；起抑制作用的，最佳值越小越好。

依據灰色關聯分析方法，首先求出第i年第j個指標的關聯系數δij。公式如下：

式（1）中：i=1,2,3,…,m；j=1,2,3,…,n；x0(i)為理想水平，xj(i)為當前水平；ρ為分辨系數，一般取值區間為(0，1)，具體取值可視情況而定，通常取0.5。

3.4 科技人才政策系統運行熵測度模型

熵是用來描述一個系統內在的有序程度，熵值越小代表系統越有序。本研究利用熵值法，針對系統中序參量的不確定性，運用各指標的信息熵計算出其權重，信息熵越小那么該指標的信息量就越大，則其對應的權重也就越大。

依據信息熵的定義，第j項指標的信息熵可表示為：

式（3）中：k=1/lnm，m為所研究的年份；

4 山東省科技人才政策系統實證分析

4.1 數據來源

為了能有效表示山東省科技人才政策系統在2010—2019年的變化，根據以上構建的科技人才政策水平評價指標體系，以《山東省統計年鑒》《國家統計年鑒》《山東省科技統計年鑒》等為數據來源，收集了2010—2019年的指標數據為樣本數據。對于3種政策工具的來源，收集了來自山東省有關政府部門的官方網站，包括山東省人民政府、山東省科技廳、山東省財政廳、中共山東省委等省級部門頒發的有關政策文件。以“科技創新”“科技人才”“創新政策”為關鍵詞，在上述各個官方網站檢索了從2010年1月到2019年12月的有關政策文件，并以山東省科技廳主編的《科技創新政策法規文件匯編》作為補充，共收集科技人才政策文本96份。仔細篩選搜索到的政策文本，最終保留涉及到科技人才的有效文本61份作為樣本，對政策內容進行編碼，共計416條，具體如表2所示。

表2 2010—2019年山東省科技人才政策基本工具維度分布

4.2 模型運算

從表1可知，科技人才政策水平評價所選取的指標在性質上存在很大差異，而且指標在量綱和數量級上也不相同，為了進行綜合比較，在進行數據分析前需要對數據進行標準化處理。為了避免數據中有0值的出現對信息熵計算過程的影響，采用極值標準法，取值0.99。其中，正向指標采用公式（6），負向指標采用公式（7）。

對所有指標進行無量綱化處理后，利用公式（1）計算出山東省科技人才政策系統的灰色關聯系數，如表3所示；在此基礎上，利用公式（2）求出2010—2019年山東省科技人才政策系統的關聯熵，如圖2所示。

表3 2010—2019年山東省科技人才政策系統關聯系數

表3 （續）

圖2 山東省科技人才政策系統關聯熵變化趨勢

利用公式（3）（4）求出各個指標的權重，并利用公式（5）求出2010—2019年山東省科技人才政策系統的運行熵，結果如圖3所示。

圖3 山東省科技人才政策系統運行熵變化趨勢

4.3 結果與分析

4.3.1 關聯熵先增加后減小，科技人才政策系統內部有序性表現出階段性特征

（1）第一階段（2010—2014年）：關聯熵增加，系統內部有序性降低。從表3可知，山東省科技人才政策評價體系中，供給型政策、環境型政策、需求型政策、高新技術企業規模占比、居民生活水平5項指標的關聯系數逐年減少，迫使科技人才政策系統的關聯熵增大，系統的無序性增加。一方面，政策工具比例失衡是導致關聯熵增大的重要原因，政策工具的重要作用是優化政府資源配置結構和有效性，也是實現政策目標的具體手段，對于政策運行效果有重要影響。此階段以供給型和環境型政策工具為主，政策主體主要關注擴大人才供給，提供發展環境，側重于人才引進、人才培養、人才激勵等，例如實施“泰山產業領軍人才引進計劃”，通過產學研的方式加強人才流動等，而需求型政策工具占比較少，這對于改善人才市場，促進人才與該地區發展相適配具有一定的阻礙；政策發文主要以單獨發文為主，由于政府財政預算資源的有限性與行政人員對科技創新以及科技人才認識的局限性，僅僅依靠單個部門的資金、物力、人力等資源無法有效實現科技人才政策目標，而且政策主體對于政策工具的使用具有一定的偏好性，單個部門發文可能會造成政策工具的不恰當使用，造成資源浪費。另一方面，高新技術企業規模占比有所下降，從35.20%降到31.12%，但同為政策效果輸出的技術市場成交額從100.68億元上升到249.29億元，發明專利授權量從51 490件增加到72 818件，所形成的顯著對比說明近幾年山東省在科技人才政策實施后，在創造科技成果方面取得了一定的進步，但在科技成果轉化方面仍不能有效地將科學技術這種潛在的生產力轉化為直接的生產力，跨越科技創新的“死亡之谷”仍然是需要解決的難題。從以上分析可以看出，政策工具在數量上的結構層面的失衡以及科技成果轉化低效的問題導致系統內部運行不暢，資源的輸入不能得到合理化配置，輸出效果不能達到政策預期目標，從而導致系統內部有序性降低、關聯熵增大。

（2）第二階段（2015—2019年）：關聯熵逐年減少，科技人才政策系統的有序性增加。從指標數據上看，除居民生活水平和規模以上新產品銷售收入外，其他指標的關聯系數總體趨勢是上升的，共同促進了科技人才政策系統的有序性發展。在此階段，資源輸入方面，經費、人員、財政投入都有顯著提高，尤其是科學技術支出，從2015年的159.05億元增到305.76億元。一是山東省的經濟發展水平不斷提高，有能力投入更多的資源；二是不斷重視科技創新，山東省實施的新舊動能轉換、產業結構調整更加需要科技人才做支撐。因此，政策主體在制定科技人才政策時所能協調的資源增多，為實現政策目標提供了動力。在資源轉換方面，需求型政策工具的比例上升，其中，人才管制和海外機構管理占比較高，形成了以供給型政策工具、環境型政策工具為主，以需求型政策工具為輔的局面，使政策工具得到均衡發展；而且政策發布以聯合發文為主，政策內容涉及到多個部門的職權，加強了政策主體之間的聯系，為政策工具的合理使用創造了條件。在效果輸出方面，高新技術產業產值占比不斷增加，2019年達到了40.10%；技術市場成交額和發明專利授權量持續增加，科技成果轉化取得一定的進展，說明所制定的科技人才政策能夠解決問題和完成發展目標，而且資源輸出對經濟發展具有促進作用，對于國民經濟、勞動生產率和工業生產有積極影響。通過采用先進技術裝備，建立新興部門，不斷調整經濟結構和生產力，全社會固定資產投資額、全員勞動生產率、工業增加值都有顯著提高。通過加強資源輸入，調整政策工具結構，科技人才政策系統內部的關聯熵減少、有序性增加。

4.3.2 運行熵逐年減少，科技人才政策系統運行趨于有序

運行熵所反映的是科技人才政策系統在時間上是否有序。系統能否穩定運行，不僅與自身的內部結構有關，外界環境對系統也有影響。如圖4所示，科技人才政策系統的運行熵從2010年的0.819降低到0.190，整體上有很大幅度的下降，尤其是在2013—2016年下降速度最快，說明科技人才政策系統能夠對外部環境變化及時作出調整，輸出效果以反饋的方式影響資源的輸入。其中，在2010—2019年，文化教育環境、經濟發展環境、社會服務環境都得到了有效改善，這為有效開展科技人才的引進、培養、服務等提供了良好的環境。山東省的產業結構調整、高新技術發展、建設現代化經濟體系都需要大量的科技人才，這也再次加強了山東省對于科技人才的重視程度，在科技人才管理方面進行了改革，健全完善了人才評價體系，例如在《關于進一步加強基礎科學研究的實施意見》中鼓勵高校、科研院所等采取基礎研究人員差別化分類評價標準，建立以創新質量和學術貢獻為核心的評價機制；同時強調人才服務和人才激勵，在《關于健全科技創新市場導向制度的若干意見》中提出，要完善科研人員在事業單位與企業之間流動時社保關系轉移接續政策以及使科研人員持有股權，鼓勵高校、科研院所以訂單等方式參與企業技術攻關。這些措施的實施使得山東省在R&D人員折合全時當量、技術成交額以及國家級科技獎項數等方面的指標值都有所提高，而且在2018年山東省的地方財政教育支出突破2 000億元，加大了對于人才的培養力度。

5 主要研究結論與對策建議

本研究結合耗散結構理論，對科技人才政策系統的有序性進行分析，利用關聯熵反映系統內部結構的有序性、利用運行熵反映系統運行的有序性，將政策實施過程與資源流動過程相結合，以系統論的知識，根據資源的輸入、轉換、輸出以及外部環境構建評價指標體系，力圖更準確地量化科技人才政策系統的有序狀態，得出如下結論：

（1）科技人才政策系統內部結構有序性呈現階段性特征。以山東省為例，2010—2014年間，其科技人才政策系統的關聯熵逐年增大，系統內部有序性減弱；從各個指標的關聯系數看出，造成有序性減弱的主要原因是所使用的政策工具比例失衡，政策主體在執行政策時對供給型政策和環境型政策具有一定的偏好，有效資源不能得到合理化配置，導致系統內部結構趨于紊亂；在2015—2019年期間，隨著政策主體加大對資源的輸入，政策文本多以聯合部門發行，使政策工具的使用更加合理，不管是政策效果還是經濟效果都有顯著提升，系統內部結構的有序性加強。

（2）科技人才政策系統運行的有序性不斷加強，與外部環境的關系更加緊密，環境以輸入資源的方式影響著系統的存在和發展，系統通過效果輸出影響著環境變化。以山東省為例，在2010—2019年期間，其科技人才政策系統的運行熵有很大幅度的降低，說明政策主體對于環境變化能夠作出正確反應，系統本身具有抵抗風險的能力。

為進一步增強山東省科技創新實力，激發科技人才創新創造活力，對山東省科技人才政策發展提出以下幾點建議：

（1）圍繞產業鏈、創新鏈，健全科技人才開發政策。結合山東省創新驅動發展戰略，尤其是圍繞“十強”重點產業的人才需求，發揮高校、科研院所的聚才作用，創新人才引進方式，出臺一系列引才計劃，如“攀登計劃”“雙專雙百計劃”等，加大對高層次人才和領軍人才的吸引力，更要注重對青年科技人才的培養，加強人才儲備。對于現存的科技人才人員，應加大對其激勵措施的力度，充分激發人才的創新活力，加大對科技人才薪酬中績效工資的比重，構建充分體現知識、技術等創新要素價值的收益分配機制。提升對科技人才服務的精細化水平，推進人才服務標準化建設。科技人才的評價要樹立正確導向，克服唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項等，傾向健全以創新能力、成果質量、實際貢獻為導向的科技人才評價體系；對于處于創新鏈不同節點的科技人才，靈活采用考試、考評、評審、實踐操作等評價方式，提高科技人才評價的精準性。

（2）完善科技體制機制建設，加大科技人才的支持力度。近幾年，山東省不斷推進政府職能轉變，深化“放管服”改革。在科技創新領域，山東省政府應不斷完善科技體制機制改革措施，對科研人員放權松綁，釋放創新活力。積極支持科研人員開展“雙創”活動，對兼職創新、離崗創業有需求的科研人員應進一步優化審批流程，并維護好“雙創”科研人員的合法權益。促進科技成果轉化為現實生產力，加大授權力度，賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，引導銀行機構為科技型企業科技成果轉化提供資金支持，建立科技成果轉化風險補償機制。為充分發揮科技創新主體的創新優勢，應進一步落實高校、科研院所在科研項目經費、成果轉化、干部人事、薪酬分配等方面的自主權，激發高校、科研院所和科技人員的積極性。

（3）協調政策制定主體，強化政策落實。科技人才政策的制定是一個復雜的系統過程，既要明確目標群體，也要構建有針對性的，多層次、多目標的政策措施［24］。因此，在解決關于科技人才的重大問題時，需要發揮政府部門間的協調作用，建立科技宏觀決策統籌協調機制，對政策制定過程中的難點問題，組織專家咨詢委員會共同討論。在政策實施過程中，各級有關部門要加強業務指導和監督，對于不符合實際需求的規定及時進行清理和修改，并且敦促高校、科研院所、企業制定相關的具體管理辦法，建立完善的科技人才管理制度。