構筑防治有組織犯罪的法律長城

莫洪憲

2021年12月24日，全國人民代表大會常務委員會通過反有組織犯罪法，系統總結“掃黑除惡”專項斗爭實踐經驗，保障在法治軌道上常態化開展“掃黑除惡”工作。反有組織犯罪法不僅是對既有防治有組織犯罪實踐經驗的系統總結，更意味著反有組織犯罪工作進入全面依法開展的新階段。從內容上看，反有組織犯罪法不僅明確了一些基礎性、重大性的問題，更是強調了協同治理、系統治理，統籌了國內國際防控，亟須在實踐中深刻理解、全面貫徹。

一直以來，我國對有組織犯罪采取嚴厲打擊的態度，但由于缺少專門立法指導，對一些基礎性、關鍵性問題并未作出專門規定，難以實現長期防治的效果。反有組織犯罪法首先對一些基本問題作出了契合我國國情的規定，奠定了依法預防和治理有組織犯罪的基礎。

第一，界定了有組織犯罪的范圍。雖然有組織犯罪是一個世界性的概念，各國均對該類犯罪進行嚴厲打擊，但是不同國家對該類犯罪的處理情況不盡相同。在我國語境下，有組織犯罪的概念一直有狹義與廣義之爭，狹義的有組織犯罪僅指黑惡勢力犯罪，廣義的有組織犯罪還包括以有組織形式實施的恐怖活動犯罪等。根據反有組織犯罪法第2條規定，有組織犯罪應從兩個層面加以理解：一是有組織犯罪既包括黑社會性質組織犯罪，也包括惡勢力組織犯罪。二是有組織犯罪既包括成立、發展犯罪組織的犯罪，也包括犯罪組織實施的犯罪。由于黑社會性質組織已在刑法中有具體規定，因此第2條第1款僅作出指引規定，第2款詳細界定了惡勢力組織，指出了黑社會性質組織與惡勢力組織的區分界限。

第二，明確了反有組織犯罪的工作方針。反有組織犯罪法第3條對此加以具體規定，分別從總體方針、具體方針、目標方針層面作出規定。整體層面，反有組織犯罪工作必須堅持總體國家安全觀，切實防范和治理有組織犯罪對國家政治安全、經濟安全、社會安全的危害。具體層面，強調反有組織犯罪工作綜合運用法律、經濟、科技、文化、教育等手段，從常態化、長期化、長效化的角度，切實發揮各種手段的優勢，形成合力。目標層面，強調建立健全工作機制和防治體系，形成一套科學的管理流程。

第三，明確了反有組織犯罪的工作理念。反有組織犯罪法第4條規定，反有組織犯罪工作應做到專門工作與群眾路線、專項治理與系統治理相結合，反有組織犯罪工作與反腐敗、加強基層組織建設相結合。這實際上明確了并非僅是政法機關負有打擊有組織犯罪的責任，相關黨政部門、其他單位和個人也應積極參與。此外，該條還規定了兩個兼顧，即必須兼顧懲防并舉，必須兼顧標本兼治，從而確保統籌預防和治理有組織犯罪。

第四，明確了反有組織犯罪的工作要求。反有組織犯罪法第5條規定了反有組織犯罪工作的三項基本要求：依法開展、尊重人權和保護權利。一是合法性是反有組織犯罪工作的第一要求，在對犯罪組織、人員、財產進行打擊的過程中，不能為了實現實體正義忽視程序正義，防止因措施違法造成消極的社會后果。二是反有組織犯罪工作需要全程注重尊重和保障人權，杜絕非法拘禁、刑訊逼供等行為的出現。三是反有組織犯罪工作應注重維護公民和組織的合法權益，既要注重個人合法權益的保護，也要注重組織合法權益的保護。

有組織犯罪的成因較為復雜，且往往牽涉眾多人員、財產，需要國家、社會層面形成合力，方能對其實現有力打擊，構建長效的治理機制。因此，反有組織犯罪法不僅強調治理有組織犯罪，更強調防范有組織犯罪，并從國家、社會層面予以一體推進。

第一，明確了有組織犯罪防治的參與主體。反有組織犯罪法第6條不僅規定了監察機關、人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關以及其他有關國家機關的職責，也強調村民委員會、居民委員會、企業事業單位、社會組織共同開展反有組織犯罪工作，從而確保形成打擊有組織犯罪的強大合力。第9條進一步明確各級人民政府和有關部門、村民委員會、居民委員會具體在預防和治理中的責任。不僅如此，第7條還規定任何單位和個人都有協助、配合有關部門開展反有組織犯罪工作的義務，體現了第4條反有組織犯罪工作應當堅持專門工作與群眾路線相結合的理念。

第二，明確了有組織犯罪防治的重點方面。反有組織犯罪法用三章全面規定了打擊有組織犯罪的各項要求，有利于全面指導政法機關開展反有組織犯罪工作。第三章“案件辦理”既強調辦理有組織犯罪需要以事實為根據，以法律為準繩，堅持寬嚴相濟，也明確依法從嚴處理的具體情形，并將利用信息網絡實施的有組織犯罪納入打擊范疇。第四章“涉案財產認定和處置”對有組織犯罪關聯財產的依法調查、查封、扣押等作出詳細規定，推動其關聯財產處置的法治化，并且規定了救濟措施。第五章“國家工作人員涉有組織犯罪的處理”就有組織犯罪與腐敗犯罪的協同調查作出規定，強調對犯罪組織的“保護傘”予以徹底打擊。

此外，反有組織犯罪法第二章還特別明確了需要國家、社會一體實施的防治有組織犯罪的重點方面。一是第10條規定了開展宣傳教育。即通過開展反有組織犯罪宣傳教育，實現社會各個群體的充分動員，提高公眾反有組織犯罪的意識和能力，增強人民群眾辨別和抵制有組織犯罪的能力，凝聚最廣泛的社會力量共同投身反有組織犯罪工作，從根源上防范該類犯罪的發生。二是第11條規定了對未成年人的保護。即防止有組織犯罪向未成年人滲透，從源頭著眼，推動教育行政部門、學校切實保護未成年人免受有組織犯罪影響。三是第12條規定了候選人資格審查。強調民政部門應當會同其他部門嚴把選舉“關口”，防止涉黑涉惡人員或者其代理人進入村民委員會班子。四是第13條、第14條規定了行業監管及行業防治建議。明確了市場監管、金融監管、自然資源、交通運輸等行業主管部門對有組織犯罪的監管義務，以及監察機關、人民法院、人民檢察院、公安機關的行業建議職責。五是第15條規定了重點區域防治，強調公安機關等部門與管理單位的有機配合，加強管控力度。六是第16條規定了網絡信息安全管理義務，電信業務經營者、互聯網服務提供者與網信、電信、公安等主管部門應通力配合，協同防治有組織犯罪。七是第17條規定了反洗錢監管，國務院反洗錢行政主管部門、國務院其他有關部門、機構應當督促金融機構和特定非金融機構等部門積極履行防控職責。八是第18條至第20條規定了相關人員的監管，這三條分別從管教矯正和安置措施、特殊主體報告制度、重點人員從業監管作出規定，體現了對犯罪組織成員予以重點防控。綜合以上規定可以看出，反有組織犯罪法強調從多方主體、多個維度、多重舉措加強對有組織犯罪的預防和治理，確保使其無所立足。

第三，明確了專門的法律責任。反有組織犯罪法第八章為“法律責任”，不僅明確實施、包庇有組織犯罪的行為應承擔刑事責任，針對未成年人實施有組織犯罪應從重處罰，依法決定從業禁止等，更基于預防和治理有組織犯罪規定了專門的行政責任。其規制范圍包括參與犯罪組織尚不構成犯罪的，有組織犯罪特殊人員未如實報告個人財產及日常活動的，金融機構等相關單位、電信業務經營者、互聯網服務提供者、有關國家機關、行業主管部門未履行法定義務的，以及相關主體違反保密立法規定等情形，全面推動法律義務與法律責任銜接。

反有組織犯罪是一項系統工程，特別是在預防和治理有組織犯罪的層面，需要強有力的支持與保障。各項反有組織犯罪工作的開展離不開組織領導和統籌協調，加強政策措施銜接配套，依法依規抓好落實，這需要組織、制度、物質等方面的全面保障，以及激勵、獎勵相關主體積極參與的措施。反有組織犯罪法除了通過第七章“保障措施”作出系統規定外，也在其他部分規定了相應的保障措施。

第一，規定了保障的基本問題。反有組織犯罪法第58條就保障措施作出一般規定，強調組織保障、制度保障和物質保障。在此基礎上，第59條規定了公安機關和有關部門建立反有組織犯罪專業力量，以保障法律賦予的反有組織犯罪工作職責有效履行，切實取得實效。第60條規定了將反有組織犯罪工作經費列入財政預算，以提高工作效率，加強戰斗力。

第二，規定了特別保障措施。反有組織犯罪法第61條規定了特殊人員保護措施。因舉報、控告和制止有組織犯罪活動，在有組織犯罪案件中作證，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的，可以采取保護措施。該條將因舉報、控告和制止有組織犯罪活動，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的情況也納入保護的范圍。在此基礎上，反有組織犯罪法進一步擴大保護措施的適用范圍，第63條規定了參加有組織犯罪的人員參照特殊人員保護的情形，第64條規定了執法、司法人員及其近親屬的保護，從而最大限度地防止相關人員遭受犯罪組織的打擊報復。

第三，規定了其他制度的配套保障。反有組織犯罪法第7條在明確單位和個人的協助義務同時，也規定依法對協助、配合反有組織犯罪工作的單位和個人給予保護，以動員人民群眾積極參與反有組織犯罪工作的積極性和熱情。第8條在規定鼓勵單位和個人舉報有組織犯罪的同時，也規定對此作出突出貢獻的單位和個人予以表彰、獎勵，從而進一步有效調動整個社會和公民協助、配合有關部門反有組織犯罪工作的開展。不僅如此，第65條還規定了傷殘、死亡人員的待遇，以表彰履行反有組織犯罪工作職責或者協助、配合有關部門開展反有組織犯罪工作導致傷殘或者死亡的人員，撫恤他們為國家、社會作出的犧牲，體現了國家的關心和愛護之心。

我國有組織犯罪的出現，一方面來自境內黑社會性質組織、惡勢力組織的滋生，另一方面來自境外黑社會組織的滲透。預防和治理有組織犯罪除了需要關注境內的黑社會性質組織、惡勢力組織，也需關注境外黑社會組織。因此，反有組織犯罪法不僅關注國內防治，同樣關注國際防治。

第一，明確規定對境外黑社會組織的打擊與防范。反有組織犯罪法第2條即規定其適用于境外的黑社會組織在中華人民共和國境內發展組織成員、實施犯罪，以及在境外對中華人民共和國國家或者公民實施犯罪的。之所以對境外的黑社會組織作出獨立規定，是因為我國的有組織犯罪尚未發展至黑社會組織階段，只存在“黑社會性質組織”，因此應注意其區別。我國刑法第294條也既規定了組織、領導、參加黑社會性質組織罪，又規定了入境發展黑社會組織罪。實踐中需把握二者的對立和統一。此外，第21條還規定了防范境外黑社會組織，明確了移民管理、海關、海警等部門應當會同公安機關切實履行職責，對相關的有組織犯罪活動、人員予以有效防控，包括進出入境證件的有效管理。

第二，明確了開展國際合作的依據與部門。根據反有組織犯罪法第54條規定，無論是依據中華人民共和國根據締結或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則，均可開展反有組織犯罪國際合作。此外，不僅是國家，地區、國際組織也可成為開展國際合作的對象。在此基礎上，第55條規定了開展國際合作的部門和事項，為公安部、國家安全部、外交部、中國人民銀行等有關部門開展國際合作提供了法律依據。

第三，明確了開展國際司法合作的專項要求。反有組織犯罪法對司法協作程序如何開展以及后續事項作出規定，除了在第56條明確刑事司法協助、引渡依照有關法律的規定辦理，還在第57條專門規定了通過國際合作取得的材料的使用，以有效指導有組織犯罪相關證據的國際合作。作出這一規定，也是考慮到不同于在國內調查取得的證據，通過國際合作取得的材料具有一定的特殊性，因為涉及其他國家，需要受到國際慣例和與相關國家的條約或者協議的約束。

（摘自2021年12月31日《檢察日報》。作者為武漢大學法學院教授）