“雙循環”新發展格局下我國國際教育樞紐建設研究

徐一淥

(東北師范大學 紐瓦克學院，吉林 長春 130024)

一、問題提出

2020年8月24日，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上指出：“要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這個新發展格局是根據我國發展階段、環境、條件變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇”[1]。自2001年我國簽署《服務貿易總協定》加入世界貿易組織以來，我國逐漸成為“世界工廠”，創造了舉世矚目的經濟奇跡。然而在取得經濟奇跡的同時，我國始終沒有擺脫“資源”和“市場”兩頭在外的經濟發展格局。近年來，世界范圍內出現的反全球化運動和逆全球化現象給我國這種經濟格局造成了巨大影響?！半p循環”新發展格局強調內循環驅動、外循環助推，建立對外開放的雙向邏輯[2]。因此，“雙循環”新發展格局不是“關起門來搞建設”，也并非否定國際化或全球化對我國經濟發展的積極作用，而是強調利用國際資源實現“以我為主，為我所用”的新發展局面。

面對“雙循環”新發展格局，我國高等教育應思考如何發展人力資源、加快科技創新與搭建新的平臺和紐帶。近年來，國際教育樞紐(International Educational Hub)被普遍認為能夠幫助新興市場國家搭建跨境高等教育平臺、培養高技能人才與促進知識生產和創新，更加強調一個地區跨境高等教育活動的計劃性、聚合性、連接性、廣泛性和戰略性，有助于促進學生跨境流動、培養高技能人才和推動知識創新。目前，新加坡、馬來西亞、阿聯酋、巴林、卡塔爾以及中國香港特別行政區都希望將自己建設成國際教育樞紐以實現國家和地區知識經濟和服務經濟的發展[3]。因此，我國高等教育發展應考慮建設國際教育樞紐以適應和滿足“雙循環”新發展格局的制度環境和需求。

本研究從我國國際教育樞紐建設的現實問題出發，借鑒高等教育區域化和國際教育樞紐理論，采用文獻研究法，通過對國際教育樞紐內涵、特點以及類型的分析，探討在國際化和本土化背景及“雙循環”新發展格局下，我國國際教育樞紐建設中規模與影響范圍、參與者以及實現路徑三個核心問題，以期為我國國際教育樞紐建設提供有益參考。

二、國際教育樞紐的內涵、特點及類型

(一) 國際教育樞紐的內涵

美國跨境教育團隊(C-RBERT)認為，國際教育樞紐包含了國內、國際機構及海外分校與國外合作伙伴等，旨在為國際和國內學生提供高質量的教育和培訓，最終確立享譽周邊的知識經濟戰略地位[4]。加拿大學者奈特(Jane Knight)認為，國際教育樞紐是一項有計劃的努力，旨在將關鍵、大量的本地和國際參與者戰略性地連接在一起，致力于教育、培訓、知識生產和創新活動[3]。從國際教育樞紐的定義來看，“國際”和“區域”是理解國際教育樞紐的重點。因此，對國際教育樞紐的深層次理解需要將其放置在高等教育國際化和國際高等教育區域化發展的背景中去考察。

高等教育國際化與國際高等教育區域化是對立統一的辯證關系。在空間上，兩者是部分和整體的關系；在時間上，兩者是現在與未來的關系[5]。當高等教育國際化發展到一定程度后，知識的生產、消費和分配在全球范圍內最大限度地自由運行，形成全球性的教育空間[6]。高等教育國際化需要一定的過程，必須以高等教育區域融合為起點。隨著高等教育國際化進程的演進，區域性的教育合作和改革創新活動在逐漸增加[7]。20世紀七八十年代，在聯合國教科文組織的發起和組織下，拉美和加勒比地區、阿拉伯地區、歐洲地區、非洲地區、亞太地區與跨地區的環地中海國家相繼簽署了高等教育學歷、文憑和學位互認國際公約。隨著區域和跨地區高等教育學歷、文憑和學位互認國際公約的簽署，越來越多的區域大學網絡、區域學生流動項目與泛區域的高等教育協會逐漸產生，更為重要的是區域學分互認系統、質量保障和資格認證框架開始逐步建立。歐洲的“博洛尼亞進程”(Bologna Process)、亞洲的“亞洲校園計劃”(Asia Campus)、非洲的“非洲高等教育和諧項目:非洲聯盟策略”(Harmonization of Higher Education Programmes in Africa:a Strategy for the African Union)都是在這一高等教育國際化大背景中產生的。最有名的區域化教育改革項目當屬2000年在“博洛尼亞進程”中開展的“歐洲教育結構調整計劃”(Tuning Educational Structures in Europe)。該計劃重點是在簽署“博洛尼亞進程”協議的國家之間制定可比較和具有兼容性的資格框架；在課程任務、學業等級、學習結果、學生素養等方面建立共識性的資格標準。

由此可見，一方面，國際高等教育區域化發展是由高等教育國際化驅動的，其目的是建立可比較和具有兼容性的資格框架以適應學生、學者流動和跨境教育項目的開展。另一方面，國際高等教育區域化發展提升了區域內各個國家的高等教育國際化水平。國際教育樞紐集中體現了一定區域內高等教育國際化程度和高等教育區域化融合性發展水平。只有在一定區域內高等教育國際化活動頻繁發生、參與者廣泛聚集的情況下，國際教育樞紐才有可能產生。

國際教育樞紐不僅是以學生、學者流動為特征的第一代和以教育項目開展為特征的第二代跨境高等教育，它還強調將大量的國內外參與者戰略性地連接起來以進行知識生產和創新活動。從全球共享發展角度看，國際教育樞紐能夠實現全球利益共享。國際教育樞紐通過耦合各種經濟、社會可持續發展要素，實現教育與經濟的鏈接和合作，最終推進全球高等教育多元文化的互動與共生，從而建設全球利益共享機制[8]。從東道國的角度看，國際教育樞紐在促進國家經濟發展模式轉型，滿足本土、區域和國際學生高等教育需求與塑造東道國在區域高等教育中的角色等方面具有重要作用。同時，國際教育樞紐的建立往往是向外部世界釋放日益增長的現代性的一種信號[9]。因此，國際教育樞紐是高等教育國際化和國際高等教育區域化發展的升級。

(二) 國際教育樞紐的特點

國際教育樞紐具備戰略目的性、開放性、高度整合性與創新和創業等特性。在戰略目的性方面，國際教育樞紐通常包含戰略、政策框架及有意識、有計劃的投資項目。國際教育樞紐的開放性體現在活動和參與者的開放性方面。一方面，教育、培訓、知識生產和創新活動是國際教育樞紐的主要活動。根據教育樞紐的類型、參與者的優先選項和贊助者的戰略計劃，國際教育樞紐可以提供廣泛的活動和服務。另一方面，國際教育樞紐的活動往往涉及境外參與者，這是由國際教育樞紐先天具有的教育國際化特性所決定的[3]。在高度整合性方面，國際教育樞紐涉及多個參與主體，包括政府、高校、企業、社會組織等。此外，由于其跨境特點，國際教育樞紐的參與者還涉及境外政府、高校和企業。多個參與者之間的合作活動需要對教育資源進行整合與再利用。國際教育樞紐是將第一代和第二代跨境高等教育活動有機整合在一起的聚合性活動，而非隨機的活動組合。這種聚合性活動將起到整體功能超過部分功能相加的效果。在創新和創業方面，國際教育樞紐的發展不再只停留在招收國外留學生階段，而是逐步轉向以知識和創新為基礎的經濟發展模式[10]。

(三) 國際教育樞紐的類型

根據活動類型，奈特將國際教育樞紐分為學生樞紐、高技能人才樞紐及知識和創新樞紐三種類型[3]。學生樞紐主要涉及兩種活動：一是對本土和國際學生的教育和培訓；二是吸引外國高校建立特許經營項目、聯合培養項目和分校。高技能人才樞紐的總體建設目標是培養高技能人才和鼓勵外國學生留在東道國就業，以提升東道國的人力資源水平。知識和創新樞紐包括知識和創新的生產和分配，具體來說，包括大學、科研院所、科技公司等外國參與者與本土伙伴合作開展應用科學研究以及知識生產、傳播和創新活動。

學生樞紐是高等教育國際化和國際高等教育區域化發展相互促進的結果。高技能人才樞紐以及知識和創新樞紐則是建立在學生樞紐基礎上的，是東道國對學生樞紐資源的一種有效利用。相關研究表明，盡管國際教育樞紐不一定存在線性發展過程，即從學生樞紐到高技能人才樞紐再到知識和創新樞紐[11]，但現實情況表明，大多數高技能人才樞紐以及知識和創新樞紐都是從學生樞紐基礎上發展起來的?？ㄋ柕母呒寄苋瞬艠屑~與新加坡的知識和創新樞紐都源于學生樞紐。20世紀90年代中期，卡塔爾通過開展教育城市計劃(Education City)，吸引了超過10所世界頂級院校在其國家開設國際分校和科研院所及4 000余名學生和研究人員。新加坡通過環球校園計劃(Global Schoolhouse Project)，成功吸引了包括哈佛大學、麻省理工學院等一批世界一流院校到新加坡開設教學和科研分支機構，從而使新加坡開創了“東方波士頓”的發展局面[12]。

綜觀國際教育樞紐的內涵、特征和類型，規模和影響范圍、參與者以及實現路徑是國際教育樞紐建設的核心問題。首先，國際教育樞紐是高等教育國際化和國際高等教育區域化發展相互促進的特殊產物，是特定區域內高等教育國際化程度和高等教育融合性發展水平的集中體現，是將特定區域內高等教育融合發展的成果進行有效利用的知識和創新平臺。因此，東道國在多大規模上打造國際教育樞紐以及在多大區域上確定高等教育融合的戰略定位對國際教育樞紐建設至關重要。其次，國際教育樞紐的戰略目的性、開放性、高度整合性以及創新和創業特性均是圍繞國際教育樞紐的參與者展開的。因此，參與者對國際教育樞紐建設極為關鍵。最后，國際教育樞紐的實現路徑分為兩個層次：學生樞紐需要通過高等教育區域的融合發展來實現；高技能人才樞紐以及知識和創新樞紐需要在學生樞紐的基礎上通過東道國綜合利用各種資源而實現。

三、我國國際教育樞紐建設的核心問題

“雙循環”新發展格局要求高等教育發展應立足本土化和國際化雙重背景，平衡民族性與世界性雙重價值理念[13]。阿特巴赫(Philip G.Altbach)指出，依附傳統意義上的盎格魯-撒克遜模式是許多亞洲大學高等教育發展的路徑[14]。事實上，建設國際教育樞紐相當于將這個概念以及與之相關的制度性安排移植到我國。制度移植理論認為，移植的制度與制度移入地的經濟、政治、文化要素的耦合是影響制度移植成功與否的關鍵性要素[15]。因此，一個國家的國際教育樞紐建設成功與否在于能否與本國的高等教育發展相耦合。我國要在立足本土化和國際化基礎上考察孕育國際教育樞紐產生的國際化背景，利用現有資源和條件建設國際教育樞紐以適應“雙循環”新發展格局對人力資源、科技創新和新平臺搭建的要求。因此，規模和影響范圍、參與者、實現路徑這些國際教育樞紐建設等核心問題應被置于本土化和國際化的雙重背景之下去考察。

(一) 規模和影響范圍

傳統上，區域屬于地理學概念，是指特定地區內一系列民族國家的集合。隨著經濟全球化進程的推進，區域概念正變得更具彈性。無論是在理論還是在實踐中，基于政治、社會、功能和文化方面的定義，區域越來越具有重疊性(Overlapping)、多層性(Multi-layered)、多人員參與性(Multi-actor)和多面性(Multi-faceted)[16]。因此，民族國家的疆界不再是區域劃分的標準，其劃分主要依靠參與者的連接和互動。國家內部的地區和超越民族國家的地區都可以被稱為一個區域。因此，區域可以按照地理概念來劃分，如非洲、歐洲、拉丁美洲、東南亞、東歐等；可以按照文化和語言來劃分，如非洲法語區和阿拉伯國家等；可以按照政治和經濟區域來劃分，如亞太經濟體和拉美地區南方共同市場[17]；等等。

作為國際高等教育區域化發展的結果，國際教育樞紐指在一個區域內的高等教育中心。國際教育樞紐的規模可以是行政區(Zone)，如阿拉伯聯合酋長國經濟貿易區中的知識村(Knowledge Village)和迪拜國際學術城市(Dubai International Academic City)；可以是城市(City)，如馬來西亞的吉隆坡教育城(Kuala Lumpur Education City)和依斯干達教育城市(Educity Iskandar)；可以是國家(Country)，如卡塔爾和新加坡。區別于地理概念對區域的劃分，國際教育樞紐的劃分和命名更加強調資助者以及本土和國際參與者之間為了達到各自和集體的目的而開展的跨境高等教育活動的連接和互動[3]。國際教育樞紐的影響范圍可能是國家內部、區域或者是國際的，同時影響范圍會隨著時間的變化而變化。如卡塔爾和阿拉伯聯合酋長國的教育樞紐的最初目標是在海灣地區產生影響，他們的中期和長期發展目標則是在全球范圍內產生影響[11]。

確定國際教育樞紐的規模和影響范圍對國際教育樞紐的健康發展至關重要。錯誤的規模和影響范圍的設定會因市場和利益驅動而導致供大于求的無序發展。2008年，密西根州立大學在阿聯酋創辦了分校。然而在2009年，該分校僅招收了85名學生；同樣，2008年，羅切斯特理工學院的阿聯酋分校僅有50名學生登記注冊[18]。被廣受贊譽的國際教育樞紐——新加坡也經歷了國際學生數量下降的挫折。據統計，2008年，新加坡國際學生數量有97 000人，然而到2012年，國際學生數量下降到84 000人；截至2014年，新加坡國際學生數量只有75 000人[19]。新加坡具有長遠公共利益的全球校園計劃面臨著政策失靈危機。

為了更準確地確定國際教育樞紐的規模和影響范圍，有必要對我國高等教育區域化發展規模和影響范圍的歷史和現狀進行考察。在我國內部，高等教育區域化中的“區域”概念存在從以“省”為區域劃分標準到以主體功能區為劃分標準的轉向。傳統上，我國高等教育區域化是指把高等教育資源和區域內其他資源有效整合，以促進高等教育與區域內部各系統之間的良性互動和協調發展。在資源有效整合過程中，我國一般以“省”為教育區域劃分標準，整合主體一般由中央政府和省級政府組成[5]。然而，近年來我國高等教育區域化發展不斷受到區域經濟發展的影響，其原因在于高等教育區域化發展被視為區域經濟發展的動力與知識創新的基礎和源泉。一個國家的經濟發展往往會先出現一些經濟增長點或增長極，這些增長點或增長極通過不同的渠道向外擴散，最終對整個經濟產生不同影響[20]。通過經濟增長極以點帶面，國家才能提升整個社會、經濟、科技的競爭力水平。在此過程中，高等教育扮演著重要角色。因此，我國高等教育區域化逐漸從以“省”為教育區域劃分標準過渡到以經濟發展區域為劃分標準。

2007年7月，國務院通過的《關于編制全國主體功能區規劃的意見》指出，全國主體功能區規劃是國民經濟和社會發展、人口、區域等規劃的基本依據，是具有戰略性、基礎性、約束性的規劃。黨的十七大報告進一步明確提出，按照行政主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局；遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。黨的十八大以來，我國形成了長三角、珠三角、北部灣、環渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部等區域發展的大格局和大框架[21]。同時，我國逐漸形成了京津冀、長三角和粵港澳大灣區三個高等教育區域化高地與雄安新區和海南國際教育創新島兩個高等教育區域化增長點。作為全國政治中心，京津冀地區是我國區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎。作為我國經濟實力、開放化水平和創新能力的高地之一，長三角地區在我國現代化建設和對外開放戰略中占有舉足輕重的地位。作為改革開放的排頭兵，粵港澳大灣區是我國經濟全球化水平最高、科技創新能力最強的主體區域[22]。相比之下，作為新的高等教育區域化增長點，雄安新區和海南國際教育創新島則更具備政策和制度優勢。“千年大計”的雄安新區的目標是建設成為全國創新驅動發展的引領區，被黨中央寄予厚望。海南國際教育創新島則被賦予了更大的改革自主權?！逗Ｄ献杂少Q易港建設總體方案》明確指出，要強化改革創新意識，賦予海南更大改革自主權，支持海南全方位大力度推進改革創新，積極探索建立適應自由貿易港建設的更加靈活高效的法律法規、監管模式和管理體制，下大力氣破除阻礙生產要素流動的體制機制障礙。

綜上，我國國際教育樞紐建設需要考慮兩個問題：一是國際教育樞紐的劃定范圍問題，這個問題涉及國際教育樞紐建設的規模。在處理這個問題時，我國要優先考慮高等教育區域化發展的三個高地和兩個增長點。二是國際教育樞紐的輻射范圍問題，這個問題涉及國際教育樞紐的影響范圍。在處理這個問題時，我國要把國際教育樞紐建設與現有國家層面的跨境高等教育政策和人才政策聯系起來，避免出現供大于求等無序發展問題。

(二) 參與者

國際高等教育區域化發展的參與者主要是國家層面的政府和院校層面的高校。參與者之間按照合作的緊密程度分為合作(Cooperation,Collaboration,Partnership)、協調(Coordination,Coherence,Alignment)、協同(Convergence,Harmonization)及融合(Integration,Community,Interdependence)四種類型[23]。合作是指參與者間開放、自愿及非正式的合作關系，如高校間的雙邊或多邊合作活動。協調是指高等教育參與者間的互動能夠達到互補、有效和增值，如區域組織網絡、聯合培養項目、科學研究伙伴的建立等。協同是指參與者間通過更加強烈和戰略性的連接，實現在院校和國家層面的系統性變化，如區域質量保障制度、基于工作量的學分轉移系統、資格框架等。融合是指參與者間建立正式、制度化以及綜合性的聯系，如促進區域高等教育健康和可持續發展的協議和組織等。

國際高等教育區域化強調國家和院校的參與者建立從合作到融合的連接關系，而國際教育樞紐參與者的范圍更具廣泛性和開放性。概括來說，國際教育樞紐的參與者包括教育、培訓和知識服務的提供者、生產者和使用者，具體來說包括本土、區域和國際的學生、學者、高校、公司、組織、研究中心、知識產業等。國際教育樞紐參與者間的關系是一種戰略性連接關系。所謂戰略性連接是指參與者間有意識地進行互動或建立關系。當參與者相互連接、彼此合作以及共享設施和資源時，國際教育樞紐就會產生附加價值。無法有效建立參與者間的戰略性連接關系會導致國際教育樞紐意識形態和價值觀的對抗，如大量國際分校在阿聯酋的出現引發了諸多關于全球融合與本土適應的價值觀、本土意識對抗外來文化等問題的討論；完全復制“總校”的課程、服務和文化，導致了阿聯酋的國際分校出現“水土不服”等問題[10]。

在我國語境中，高等教育區域化的參與者主要是政府、高校和企業，不包括境外參與者，經濟發展和知識創新是主要目的。在高等教育與區域協同發展中，根據三個主體發揮作用的不同，京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區的高等教育區域化創新模式可以歸為高校主導型、企業主導型和政府主導型：京津冀地區的高校主導型強調發揮大學在基礎創新中的優勢，利用知識創新的“溢出效應”發揮大學的輻射功能，以知識創新帶動技術創新；粵港澳大灣區的企業主導型強調以企業為主體的技術創新，通過產教融合以提升企業的自主研發能力；長三角地區的政府主導型強調以制度創新帶動技術創新，提高政府的制度能力，通過“自上而下”的制度創新建立國家創新體系和區域創新體系[22]。為適應“雙循環”新發展格局對人力資源、科技創新及新平臺和紐帶建立的要求，我國的國際教育樞紐建設應努力吸納外國參與者并使其與我國的參與者建立戰略性連接關系。

綜上，我國國際教育樞紐建設在吸引和吸納外國參與者方面要分為兩個層次：一是要注重與區域內其他國家和院校參與者建立從合作到融合的連接關系，從而實現區域內高等教育的融合發展；二是政府、高校和企業在堅持開展以知識生產和創新為基礎的合作時，注重參與者范圍的廣泛性和開放性，吸納外國參與者共同建設國際教育樞紐。

(三) 實現路徑

為實現高等教育區域化發展，奈特提出了三種相互關聯的方法：功能方法(Functional Approach)、組織方法(Organizational Approach)以及政治方法(Political Approach)[23]。功能方法將重點放在高校和高等教育系統的實踐活動上,可以分為兩個不同的層面：一是策略層面，即利用相關策略推動更加緊密聯盟的形成或促進國家以及次國家區域層面高等教育系統的協同發展；二是具體項目層面，包括學生流動、跨境教育、泛區域大學聯盟和卓越教育中心的項目等。這兩個層面是彼此關照的：第一個層面的策略能夠促進和加快第二個層面項目的形成，比如具有兼容性的質量保障框架和學分轉換系統能夠促進學生流動項目的建立；第二個層面的項目也會倒逼第一個層面策略的形成，如越來越多的跨境教育項目推動了更多區域學歷、學位和文憑互認公約的簽訂。組織方法是指能夠更加系統地建立和完善區域創新活動的組織結構，具體包括政府間國際組織、政府組織、非政府組織等，它們的職責在于為高等教育區域化提供決策依據、資金支持、能力建設、監督管理等服務。政治方法是指能夠將高等教育的創新活動付諸實踐的政治意愿和策略。政治方法能夠幫助建立重大項目、資助體系以及將創新活動正式化，如地區公約、聯合聲明、區域對話峰會等。政治方法具有自上而下、正式化和意向性等特點。

作為高等教育區域化發展的結果，國際教育樞紐可以通過綜合采用功能方法、組織方法和政治方法來建設。學生樞紐注重吸引外國留學生以達到賺取國際學生學費、增加本國高等教育多樣性以及提高本國高等教育國際化水平等目的。高技能人才樞紐及知識和創新樞紐則需要以學生樞紐為基礎，整合多種力量來實現。高技能人才樞紐與學生樞紐的區別在于其對外國留學生保留率的追求，致力于將外國留學生視為重要的人力資源。因此，高技能人才樞紐建設涉及勞動部門、工業部門、移民部門和教育部門。知識和創新樞紐一方面注重對科研項目公共資金的投入和對專利的應用，另一方面注重吸引外國直接投資來資助科學研究項目并利用知識產權實現商業目的。為實現這些目的，建設科技園區以吸引眾多科學研究人員、建立研究生項目以培訓合格的科學研究人員、與海外知名科研院所建立正式合作關系至關重要[11]。因此，知識和創新樞紐主要依靠科技、貿易、勞動、工業和教育等部門的協調和合作。

在我國內部，高等教育區域發展過程要經歷初級階段的區域集群發展和高級階段的區域一體化發展兩個階段。高等教育區域集群發展就是構建以高校集群為核心，包括存在空間聚集與合作關系的科研院所、企業、協會和后勤保障機構以及雖不具備地理空間聚集條件但依靠契約形成比較穩固合作關系的空間利益關聯群體,通過要素流動、優勢互補和良性競爭，獲取更大發展空間和更強競爭力的過程。高等教育區域一體化發展的目標是優化區域內高等教育資源配置，破除教育生產要素和教育產品域內流動與循環障礙，提高區域高等教育整體發展水平和綜合競爭力，打造高等教育強勢增長區、先行示范區[24]。因此，我國高等教育區域集群發展和一體化發展所強調的是高校的聚集、資源配置和區域流動，本質上是功能方法和組織方法的結合。為了進行國際教育樞紐建設，我國有必要一方面將國際化元素注入集群發展和一體化發展，推動功能方法和組織方法在更大國際區域中的應用；另一方面，通過簽署更多的區域合作協議來實現學生樞紐、高技能人才樞紐及知識和創新樞紐的協調發展，注重發揮政治方法在國際教育樞紐建設中的作用。

四、我國國際教育樞紐建設策略

我國高等教育區域化呈現以增強區域經濟發展動力和提高知識創新能力為目的的特點。我國國際教育樞紐建設應重點考慮規模和影響范圍的劃定、如何匯聚參與者以及如何協調發展學生樞紐、高技能人才樞紐以及知識和創新樞紐等問題。

(一) 以三個高等教育高地和兩個增長點為重點，打造面向東亞、東南亞以及“一帶一路”沿線國家的國際教育樞紐

根據高等教育區域化發展實際情況，我國應該采取以主體功能區為單位來建設國際教育樞紐。目前來說，京津冀地區、長三角地區和粵港澳大灣區三個高等教育高地及雄安新區和海南國際教育創新島兩個增長點是我國國際教育樞紐建設的重點。在建設過程中，我國要根據實際情況分類推進國際教育樞紐建設：三個高等教育高地應三種類型樞紐同時發展；海南國際教育創新島應從學生樞紐入手，逐步建設高技能人才樞紐及知識和創新樞紐；雄安新區應借助京津冀地區學生樞紐的便利，直接建設高技能人才樞紐及知識和創新樞紐。

京津冀地區、長三角地區和粵港澳大灣區匯聚了我國最優質的教育資源，具有基礎性優勢。從高校數量看，2020年全國(含港澳地區，不含臺灣地區)高校數量為2 770所，其中，京津冀地區為273所、長三角地區為459所、粵港澳大灣區為186所，占比分別為9.9%、17.9%和6.7%；從高校質量看，以“雙一流”建設高校為例，京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區分別為24所、19所和5所[25]。由于高等教育資源豐富，三個高等教育高地只需要一定的政策引導就能夠建設成學生樞紐。同時，三個高等教育高地的經濟發展水平較高，具備吸引和留住高技能人才和科研院所的先決條件。因此，三個高等教育高地可以在成為學生樞紐的基礎上協調發展高技能人才樞紐及知識和創新樞紐。

海南國際教育創新島既有一定的高等教育資源作基礎，又享有得天獨厚的政策和制度優勢，適合從學生樞紐入手，逐步建設成高技能人才樞紐及知識和創新樞紐。2019年，教育部、海南省出臺《關于支持海南深化教育改革開放實施方案》指出，全速推進海南國際教育創新島建設，允許境外理工農醫類大學在海南自由貿易港獨立辦學；2020年6月1日，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》。為了將海南自由貿易港建設成中國特色和世界一流的自由貿易港，自2020年6月3日以來，一方面，海南自由貿易港先后掛牌成立了洋浦經濟開發區、三亞崖州灣科技城、陵水黎安國際教育創新試驗區等11個重點園區。其中，陵水黎安國際教育創新試驗區引進了包括加拿大阿爾伯塔大學、英國格拉斯哥大學、美國羅格斯大學、美國萊斯大學、美國密西根州立大學、瑞典斯德哥爾摩經濟學院等在內的13所外方高校。同時，2020年，德國比勒菲爾德應用技術大學和瑞士洛桑酒店管理學院先后落戶海南自由貿易港。這標志著境外高校在海南自由貿易港獨立辦學政策的落地。陵水黎安國際教育創新試驗區和境外高校獨立辦學構成了海南國際教育創新島建設學生教育樞紐的基礎。另一方面，海南省制定了包括傳統的互聯網信息產業、生物醫藥產業、油氣精細化工產業和新興的“海陸空”(深?？萍?、南繁育種、航天技術)產業在內的發展計劃。海南省政府先后與中科院遺傳與發育生物學研究所、中科院南海海洋研究所等簽訂了戰略合作協議?？梢?，海南國際教育創新島不但具備了成為學生樞紐的基礎條件，還在不斷匯聚成為高技能人才樞紐及知識和創新樞紐的要素。

雄安新區可以充分利用京津冀地區學生樞紐的便利條件，直接建設高技能人才樞紐及知識和創新樞紐。對于雄安新區的建設，2018年中共河北省委、河北省人民政府編制的《河北雄安新區規劃綱要》明確提出，積極吸納和集聚京津及國內外創新要素資源，發展高端高新產業，推動產學研深度融合，建設創新發展引領區和綜合改革試驗區，布局一批國家級創新平臺，打造體制機制新高地和京津冀協同創新重要平臺，建設現代化經濟體系。因此，雄安新區要充分利用好地處京津冀地區的地理優勢和高起點定位的政策優勢，匯聚高技能人才及創新型企業和科研院所。

我國國際教育樞紐的輻射范圍應該聚焦在東亞、東南亞和“一帶一路”沿線國家。我國與東亞和東南亞的教育合作和交流較為密切，在此基礎之上，我國應該依托亞太經合組織、上合組織、東盟等區域性組織，以東亞、東南亞和“一帶一路”沿線國家為核心，不斷拓展我國國際教育樞紐的輻射范圍。

(二) 以跨境高等教育為抓手，以融合區域高等教育系統為手段，匯聚本土和國際參與者

以跨境高等教育項目為抓手，匯聚本土和國際參與者是我國國際教育樞紐建設的重要舉措。國際教育樞紐建設的核心在于本土參與者與外國參與者之間圍繞知識生產和創新活動的連接和互動。知識和創新樞紐不能僅僅依靠本土人才的創新驅動，更重要的是要形成活躍的國際人才流[26]。這種帶有國際化特征的文化流動是知識生產和創新的源泉。否則，我國高等教育區域化發展中政府、高校和企業之間的連接和互動也可以達到知識生產和創新的目的。因此，我國高等教育區域化發展中的三個高等教育高地和兩個增長點要利用好區域內的跨境高等教育存量資源和增量資源。

我國跨境高等教育項目主要可以分為中外合作辦學和來華留學。一方面，我國要通過中外合作辦學和來華留學逐步在質量保障制度、基于工作量的學分轉移系統、資格框架等方面與區域內國家的高等教育系統實現從合作到融合，從而推動學生樞紐建設。另一方面，要留住在我國接受過教育的國際學生，我國就需要給他們提供良好的工作和生活環境，建立相應的配套制度，以推動高技能人才樞紐及知識和創新樞紐建設。為吸引國外人才，我國出臺了新的工作和居留政策，對外國人才采取分類管理模式。2017年，國家外國專家局出臺了《外國人來華工作許可服務指南(暫行)》，將來華工作的外國人分為外國高端人才、外國專業人才及其他外國人才。其中，對外國高端人才無數量限制，外國專業人才根據市場需求限制，其他人才則按照國家有關規定執行相關限制?！锻鈬藖砣A工作許可服務指南(暫行)》的頒布體現了我國政府“鼓勵高端、控制一般、限制低端”的引智政策。在未來，我國要加強科技、貿易、勞動、工業和教育部門的協調和合作，匯聚國際教育樞紐的參與者。

(三) 注重學生樞紐的基礎性作用，綜合運用功能、組織和政治方法，協調發展三種教育樞紐

顯然，我國高等教育區域化發展通過區域一體化路徑在促進知識創新發展方面取得了一定成績。2019年，全世界有效專利數量為1 500萬件，其中我國為270萬件，排名第二，僅次于美國。然而，總體上我國在知識生產和創新方面與世界發達國家仍存在不小差距。根據世界知識產權組織 (World Intellectual Property Organization)發布的報告，2020年我國知識產權使用費收入為855.45萬美元，而美國的收入為11 377.9萬美元，英國的收入為2 390.08萬美元[27]。在“雙循環”新發展格局下，我國高等教育區域化發展要綜合運用功能方法、組織方法和政治方法來實現學生樞紐、高技能人才樞紐以及知識和創新樞紐的協調發展。一方面，我國應建立正式的教育聯盟和區域教育合作協議，以吸引區域內的國際學生。另一方面，我國應將國際學生的未來發展融入高等教育區域一體化知識創新發展格局。我國的高等教育區域一體化發展不光要吸引國際學生，還要將國際學生作為建設高技能人才樞紐及知識和創新樞紐的基礎，不斷增強知識生產和創新能力。

五、結語

在“雙循環”新發展格局下，我國國際教育樞紐建設要增強文化敏感性，避免出現對現有國際教育樞紐的路徑依賴，建設具有中國特色的國際教育樞紐。這不僅是我國高等教育適應“雙循環”新發展格局的積極選擇，而且是我國內部高等教育區域化發展的必然走向。為了避免在高等教育國際化中的“中心-邊緣”陷阱和對西方高等教育的依附，我國國際教育樞紐建設中的三個核心問題必須結合高等教育區域化的發展現狀來考慮。