論我國獨立學院的高質量轉設

田一聚

(宿遷學院 校長辦公室，江蘇 宿遷 223800)

獨立學院轉設是當前我國高等教育領域的一個重要改革動向。獨立學院作為我國高等教育辦學體制創新的產物，自20世紀90年代產生以來，由于其獨特的辦學方式和辦學優勢，不斷發展壯大。據教育部網站統計，2008年獨立學院共有322所，分別占全國民辦高校數、普通高校數的50.3%和14.2%；截至2021年5月底，獨立學院還有159所，占全國民辦高校數、普通高校數的比例分別為20.6%和5.8%[1]。獨立學院在滿足人民群眾多樣化高等教育需求、推進高等教育快速發展的同時，也因其產權不清、定位模糊等問題，制約著我國高等教育體制的優化。因此，有步驟地引導獨立學院高質量轉設，構建合理有序的高等教育治理體系和治理結構，是順應國際高等教育治理趨勢的戰略決策，也有利于促進我國高等教育事業的高質量發展。

當前我國獨立學院轉設面臨的核心問題既不是“要不要轉”的問題，也不是“能不能轉”的問題，而是如何實現“高質量轉設”的問題。2020年5月，教育部辦公廳發布的《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》(以下簡稱《方案》)指出，獨立學院轉設的路徑包括轉為民辦、轉為公辦與終止辦學三種方式。獨立學院必須明確其轉設后的發展方向，以推動新時代獨立學院的創新和可持續健康發展[2]。在此背景下，如何實現獨立學院的高質量轉設是促進我國高等教育事業科學發展的必然要求，是推進新時代公辦高校和民辦高校實現合理布局、有序發展、良性競爭的關鍵一環。

一、 獨立學院高質量轉設面臨的困境

獨立學院在高質量轉設的過程中面臨著多重困境。這種困境有著相當程度的必然性，反映了獨立學院長期發展所累積下來的體制機制問題。獨立學院轉設固然可以解決很多矛盾，如可以切實以獨立自主的身份辦學、主動融入地方經濟社會發展等，但也會存在一定的問題風險，涉及相關利益主體的均衡，體制機制與政策制度的不斷完善，短時間內政府的政策制度供給、資金供給難以滿足獨立學院發展的個性化需求等[3]。只有直面這些問題，獨立學院才有可能真正實現高質量轉設。

(一) 由鑲嵌著母體高校的類型特征帶來的辦學定位困境

獨立學院的產生和發展與母體高校密不可分。根據投資主體，獨立學院大致有五種類型的辦學模式：公辦高校+民營資本模式；“校中校”模式；公辦高校+地方政府或國有資本模式；公辦高校+國有資本+民營資本模式；公辦高校+外資模式[4]。在這五種辦學模式中，母體高校的參與程度和方式雖存在或多或少的差異，但無論哪種模式，其都對獨立學院發揮著重要影響。獨立學院在教學、科研和治理方式上都鑲嵌著母體高校的類型特征，承繼著母體高校的治理方式。

事實上，獨立學院自誕生之日起，就依存了母體高校的優質辦學資源。獨立學院的母體高校一般都是在所在省份乃至全國有一定影響力的大學，不少母體高校還是全國性的知名大學。從辦學類型上看，母體高校一般都屬于研究型本科高校，少數屬于在當地有著良好辦學聲譽的應用型本科高校。因此，母體高校優質的辦學資源、辦學聲譽產生了較強的吸納效應和資源聚集效應。這也是獨立學院能夠在短期內獲得較快發展、在長期內具有較強吸引力的關鍵所在。然而，獨立學院由于轉設將脫離母體高校，在辦學類型的定位上對其是一種挑戰。如原母體高校為研究型大學，致使獨立學院所開設的專業也大多為研究型專業。近年來該類型獨立學院借助母體高校的影響力和師資力量等方面的扶持，已為社會培養了大批研究型人才，并獲得了良好社會聲譽。轉設后，此類獨立學院如若繼續定位于研究型大學，繼續培養研究型人才已不現實，因為母體高校師資的撤離致使它們無法繼續支撐原有的專業開設和教學科研的正常運行；如若向應用型院校轉設，此類獨立學院又缺乏相關辦學經驗。因此，此類獨立學院如何轉，轉為什么樣的大學類型，面臨著多重不確定性。

(二) 由原有運行機制引發的利益主體對轉設的適應困境

獨立學院在長期的辦學實踐中建構了相對穩定的運行機制，形成了相對穩固的受益群體和利益相關者，對其進行改革和轉設必然會打破一定的利益平衡和機制平衡。利益關系是行為主體之間最基本的社會關系，不同的行為主體即利益主體之間的利益差別及其對利益差別的追求是利益博弈產生的基礎[5]。從穩定性的角度來看，獨立學院在轉設中可能因利益沖突而引發利益失衡和機制失衡現象。這里的利益失衡主要指獨立學院轉設必然帶來收費制度和收費方式的變化，帶來地方政府、相關企業、母體高校和獨立學院自身收入的降低，以及由獨立學院隸屬關系變化帶來的管理團隊與教師身份和利益的變化。這里的機制失衡主要是指獨立學院事實上存在的相對穩定、相對獨立的“校領導-中層領導”架構的“類法人”管理體制被打破。既往的獨立學院雖然作為母體高校的二級學院，但由于“獨立”的特征，其相對于一般的二級學院更像一個獨立運行的高校，內部具有相對完善的高校治理結構和與之相適應的運行方式。在這樣的運行方式下，獨立學院的院長更像一所高校的“校長”；與此相關，獨立學院內部的中層部門也就具有了一般高校中層職能部門的權限。獨立學院轉設必然帶來既往“準獨立高校”運行機制的消失。這種運行機制的改變造成了既往管理理念、辦學思想、管理制度、治理模式在新體制中難以承繼、發展和實施，甚至帶來管理思路和管理方式的路向轉換和結構轉型。為此，原有獨立學院的管理團隊會對這種變化產生不適應。這種不適應在某種情況下容易轉化為獨立學院轉設的消極因素，并以不同的方式表現出來。

(三) 由母體高校的品牌效應抽離引發的身份認同困境

優質品牌對一所高校來講尤為重要，確切來講它就是良好社會聲譽的代名詞：向外展示優質的辦學質量和高水平的師資隊伍；向內凝聚師生的辦學信心和文化認同。從獨立學院誕生、發展的歷程看，其對母體高校品牌效應的依存性、依賴性較強。借助品牌效益，獨立學院吸引著更多的學生報考，在保證生源數量和質量的同時，也吸引著較高水平的教師壯大其師資力量。如此，良好的社會聲譽、相對優良的師資隊伍、較好的學術氛圍、較高的生源質量推進了獨立學院的發展步入良性循環。

如前所述，獨立學院在長期的辦學中之所以能高收費、多生源、快發展，一個重要的原因就是其依托了母體高校的良好聲譽。母體高校的良好聲譽集中體現為學校的校名資源，即不但“某某大學”這一校名資源成為獨立學院的無形資產，而且附屬于“某某大學”之后的“某某學院”也由于母體高校校名的輻射，具有了一定的符號效應。母體高校的校名資源和社會聲譽在事實上成了獨立學院師生內在的符號認同和社會公眾對獨立學院的身份肯定。獨立學院轉設后失去母體高校的金字招牌，而自身品牌效應又未形成，難免遭遇陣痛——轉設當年，獨立學院招生困難。調研結果顯示，許多獨立學院在批準轉設當年用新校名進行招生，生源亮起了紅燈；雖然招生總人數變化不大，但出現了生源質量下滑的現象(1)資料來源于江蘇省教育廳關于獨立學院招生調研的內部資料。。因此，獨立學院的高質量轉設必須充分考慮、盡量減少由這種身份肯定和符號認同抽離帶來的不利影響，特別是要考慮由母體高校光環效應減少給師生可能帶來的心理不適等不良后果。

(四) 由母體高校優質資源減少帶來的發展困境

獨立學院較高社會認可度既是自身深化改革、內涵發展的結果，也是母體高校支持與援助的必然。母體高校的援助與支持主要體現在對其辦學資源和辦學條件的充實、豐富和增強等方面。獨立學院在舉辦初期大多由母體高校派遣干部進行管理，并采用母體高校成熟的管理制度、專業設置和人才培養模式等[6]。毋庸置疑，獨立學院在發展過程中為母體高校提供了大量的創收經費，也獲得了母體高校大量的資源支持，兩者相互強化、內在關聯。母體高校不但具有支持獨立學院的意愿，也具備支持獨立學院發展的條件。這種支持表現為母體高校通過委派院領導、管理團隊等方式為獨立學院輸入先進的管理文化、管理經驗和管理方式，引領獨立學院建立規范科學的現代管理制度；通過師資隊伍配置、課程體系建構、科研體制建立，推進獨立學院內涵發展。對部分研究型大學而言，其通過兼職研究生導師崗位的設置等方式，讓獨立學院的管理、教學、科研和人才培養等各個環節和領域都具有了不同于一般應用型本科高校的“高品質”特征和“高規格”氣質。正是這種母體高校與獨立學院的協同性辦學、緊密型支持和聯動式發展，客觀上提升了獨立學院的辦學水平和人才培養質量。

獨立學院轉設是分離其與母體高校辦學資源鏈接關系的過程。由于獨立學院與母體高校隸屬關系的變化，母體高校管理團隊的撤離與優質教師團隊的分離直接制約了獨立學院管理品質的提升和教學質量的提高，由此帶來了獨立學院整體內涵品質的弱化。因此，獨立學院的高質量轉設應充分考慮失去母體高校實質性支持帶來的優質教育資源減少、優良發展條件降低以及辦學品質提升難度加大等方面的消極后果。這需要我們在轉設過程中將不稀釋原有學校的教育資源、不降低原有學校的教育質量作為重要的政策考量，讓獨立學院的轉設過程成為學校優化辦學資源、提高辦學質量、增強育人能力的過程。

二、 獨立學院高質量轉設的內在要求

獨立學院的高質量轉設不僅要破解由管理體制不暢、法人地位不清、治理方式模糊等帶來的基礎性治理障礙，更好地理順我國高等教育治理體系，更要通過高品質的制度設計、高效能的機制改革、高質量的轉設過程，讓獨立學院的轉設成為優化高等教育布局的過程，成為創設高質量高等教育學校的過程，成為現代大學特色化發展的過程，成為推進我國高等教育在更高起點上改革創新的過程。從世界私立高等教育發展走向和我國高等教育事業發展的需要來看，獨立學院走向真正意義上的獨立，是必然趨勢[7]。我國獨立學院的高質量轉設應當在已有的政策框架下著力做好下述工作。

(一) 在轉設為民辦高校過程中要突出高標準定位

獨立學院要依托政府對轉設的政策支持，高起點、高標準建設中國特色的現代民辦高校。獨立學院的高質量轉設既是優化高等教育布局的重要舉措，也是化解社會矛盾、辦人民滿意教育的重要體現。因此，地方政府要在管理體制、資源配置、師資隊伍建設、招生計劃、經費籌措等方面給予轉設獨立學院傾斜支持，尤其是在財政獎補、貸款貼息、人才引進、土地供應、稅費減免等方面給予更多的扶持。獨立學院在轉設為民辦高校的過程中應發揮原有高效的運行體制機制優勢，進一步完善現代大學制度，主動探索建設高起點、高標準中國特色現代民辦高校的路徑，不斷提高治理水平。首先，獨立學院要根據學校發展實際，重新定位辦學類型、辦學理念，修訂培養目標。基于比較優勢原則，轉設后的高校宜定位于應用型高校，培養應用型人才，服務區域經濟社會發展[1]。其次，獨立學院要根據社會經濟發展需求深化內涵建設，加快品牌專業設置，調整人才培養方案，不斷提高學生就業競爭力，增強學校辦學實力。最后，教育主管部門要在學科專業建設、課程建設、科研項目申報、人才隊伍建設等方面給予獨立學院更大扶持，為其構筑一個高質量發展的起點，支持其建設成高質量、樣板性、示范性的民辦高校，引導其成為當地高等教育發展中的一道靚麗風景。

(二) 在轉設為公辦高校過程中要突出特色化建構

獨立學院依托的母體高校存在著多種辦學類型，有著不同的學科特色、學科優勢以及特色化的辦學理念和辦學定位。作為母體高校二級學院的獨立學院，其人才培養、學科建設、專業設置以及運行方式等也存在著多種模式。因此，獨立學院在轉設為公辦高校的過程中，應從實際出發，探索多種轉設方式，推進多樣化發展。如轉設為獨立的公辦本科高校，即以獨立學院為基礎，轉設為原有獨立學院校名或者另命名的公辦本科高校，這種轉設有利于師生的認可、學校辦學傳統的傳繼；轉設為母體高校的二級學院，其優點是轉設相對穩定，需要協調和處理的矛盾較少，轉設的速度快、效果好；與公辦高校合并，轉設為公辦的普通本科高校。參與合并的高校可以是一般的本科高校，也可以是條件較好的專科學校。前者是同一辦學層次高校的合并，有利于獲得雙方學校的認可，有利于做大規模、增強實力。后者屬于不同層次高校的合并，在合并過程中促進了專科學校辦學層次的升格。因此，究竟該采取何種轉設模式、哪種轉設路徑，應因地制宜、因校制宜、因勢利導、審時度勢，采取真正適宜的模式和路徑[8]，以提高轉設的合理性與順暢性。

在轉設為公辦高校過程中，我們要做好頂層設計，鼓勵錯位發展、特色建構，反對千篇一律，突出一校一特色、一校一品牌；防止轉設過程中片面“求高、求大、求全”，鼓勵學校辦出精品、辦出特色。如我們可進一步孵化獨立學院原有的優勢專業和特色學科，增強應用性、強化實踐性，將優勢做強、特色做亮。在轉設為母體高校二級學院過程中，我們可針對原有獨立學院專業和學科“大而全”的特點做好“瘦身”、分流和規整工作，將二級學院建成集特色鮮明、優勢凸顯的亮點專業和新型學科于一體的特色學院，為母體高校的學科和專業建設提供新動力。在與公辦高校合并過程中，我們可依托兩校學科專業優勢和特色盤活資源，通過改組、改造、嫁接、交叉等多種方式，培育新的學科、新的專業和新的生長點，讓合并產生增動力、強能力、展實力的效果。總之，只要充分發揮獨立學院原有的資源優勢、體制優勢和專業優勢，堅持量力而行、因地制宜、精品化發展，獨立學院的轉設不僅會順暢順利，而且會高質高效。

(三) 在辦學體制轉型過程中要突出創新性發展

獨立學院作為我國高等教育辦學體制創新的產物，是母體高校與社會力量共同舉辦的一種新型辦學模式，本身就是國家在辦學體制改革當中的創新試驗。敢于創新、善于創新，在創新中發展、在創新中進步，正在成為獨立學院的內生性文化資源。因此，無論是轉設為民辦高校還是公辦高校，我們都應鼓勵其繼續在新的辦學體制下走出自身的創新之路，從領導體制、領導方式、辦學方式、運行體制、資源配置等方面先行先試。如在管理體制方面，我們要鼓勵獨立學院主動適應市場需求的快速變化，深化內部管理體制改革，建立高效的決策機制和運行機制，激發內部創新活力；在人才培養方面，推動人才培養體制機制創新和教學模式深度轉變，優化人才培養方案，創新課程體系、教材建設、教學內容、教學方法和手段；在考核評價方面，圍繞“破五唯”，開展基于內涵導向的評價體制改革、基于人才高質量發展的激勵機制改革、基于社會滿意度的獎懲體制改革，引導學校不斷創新，辦出亮點、辦出成效，實現高質量發展。

三、 獨立學院高質量轉設的政策建議

獨立學院的高質量轉設需要強有力的政策支持、激勵和引導。完備的配套政策能夠體現清晰的目標導向、工作思路和實施舉措，是確保獨立學院順利轉設的前提[9]。獨立學院轉設是高校設置工作的特殊類型，是優化高等教育治理方式的政策選擇，也是對高等教育治理問題的糾偏，必須穩健推進、循序漸進，以維護高等教育體系的有序運行和高校的安全穩定。這一改革舉措始于對獨立學院規范發展的政策設計，形成于高等教育治理體系和治理能力現代化的政策安排，深化于新時代高等教育高質量發展的政策激勵。獨立學院將乘轉設之機，探索高質量、特色化、內涵建設路徑，實現辦學質量的超越，為我國的高等教育多元化發展賦能[2]。

(一) 制定政策規范，幫助獨立學院擺脫多重利益羈絆

為實現獨立學院的高質量轉設，我國有必要制定政策規范，使其能夠擺脫多重利益羈絆。獨立學院無論是轉“公”還是轉“民”，對自身發展來說都是一次很好的機遇，有利于回歸大學本色，集中精力和資源專注于辦學，優化內部治理結構，提升內涵建設質量，讓學校回歸現代大學的善治屬性。隨著辦學的持續和深入，社會諸多方面主體或基于社會責任或基于經濟利益考量以各種各樣的方式成為獨立學院發展中的利益方[10]。獨立學院有校企合作、校政合作、公立高校獨立設置等多種辦學模式，這導致獨立學院存在法人地位未落實、產權歸屬不清晰等問題，從而出現內部治理中多種權力博弈，不利于其穩健和可持續發展。如董事會領導下的院長負責制是大多獨立學院實行的內部管理體制，董事會是獨立學院的最高決策機構。在實際管理中，由于董事會與院長二者權責劃分不明，董事會過度干預教學管理，導致教學管理混亂。再如投資獨立學院的企業或其他單位對獨立學院追求的是經濟效益，而聘請或母體高校選派的管理者大多屬于教育專家，追求的是教育的公益性和育人性，這導致兩者之間出現了價值理念的沖突，不利于獨立學院辦學目標的統一和健康發展。

獨立學院的高質量轉設必須將相關利益群體的利益得失作為重要因素加以考量。在轉設過程中，我們既要考慮諸如地方政府、母體高校、企業、師生等相關利益群體的利益得失情況，又要考慮作為“類獨立高校”——獨立學院既往運行機制的連貫性、承繼性和發展性。我們不但要通過政策宣傳和理念普及積聚支持轉設的社會共識，又要通過有效的政策設計兼顧各方利益，凝聚支持轉設的社會行動。在此利益格局之下，我們可以嘗試構建以政府部門為主導，以舉辦高校、社會舉辦方、獨立學院、教師、學生、校友、家長等利益相關者組成的博弈團體，在維護大局、求同存異的基礎上推進轉設工作，統籌兼顧各利益相關者正當利益不受損害[11]。

(二) 強化政策激勵，激發獨立學院發展的內生動力

為實現獨立學院的高質量轉設，我國有必要強化政策激勵，激發獨立學院發展的內生動力。高校的善治屬性是現代大學制度的核心特征，也是現代高等教育的標志性特征，主要表現為內部治理結構的合理有序，其核心是產權明晰、權責分明、管理有序。在獨立學院二十多年的發展歷程中，根據高等教育發展的需要，國家在不同時期對獨立學院的發展政策雖然作了不同程度的調整和優化，但由于其內部“公私模糊”的結構性特征，產權不明晰、激勵不合理、機制不健全等深層次、根本性問題依然存在。這在一定程度上制約著獨立學院的辦學活力，影響著內部效能的發揮，不利于獨立學院的健康發展。為此，國家或省級層面應當出臺相關激勵支持政策，在考試招生、教師聘任聘用、職稱評審、財務管理等方面賦予獨立學院更大自主權，支持轉設后的獨立學院以原有學校的辦學類型和辦學層次為基礎，不斷深化改革、凝練特色、提高水平，使其充分意識到自我努力的價值及其可能取得的成就，使轉設后的新高校成為母體高校特色發展、創新發展的樣本。轉設后的獨立學院要及時明確自身辦學定位，制定中長期發展規劃，樹立科學的績效觀，堅持特色發展、多樣化探索，避免盲目攀高、同質化發展，積極探索應用型辦學、差異化發展的新路徑[9]，以實現轉設后的健康、可持續、高質量發展。

(三) 加強政策引導，促使獨立學院辦學回歸教育邏輯

為了實現獨立學院的高質量轉設，我國有必要加強政策引導，使獨立學院辦學回歸教育邏輯。獨立學院具有政府、企業、高校等多元的辦學主體特征，形成了多樣的價值取向、多重的利益追求和多種的實踐路向。如政府希望學校氣勢大一點、規格高一點、人氣旺一點；企業希望收益快一點、效益好一點、利益多一點；母體高校希望質量高一點、發展快一點、名氣大一點等，這造成了各方多重利益的博弈。由于政府力量的強大、企業能力的強勢，獨立學院在辦學中常常出現市場邏輯大于教育邏輯、商業邏輯僭越育人邏輯、短期邏輯干擾長期邏輯、被動依存邏輯侵蝕主動變革邏輯等現象。這使得獨立學院的發展出現了定位不準、方向不清、定力不足和職能偏離等問題。定位不準體現為獨立學院常常在育人功能與創收功能之間徘徊和游移，創收壓力超越了育人動力；方向不清表現為獨立學院對學校的未來走向和遠景設計缺乏清晰的目標；定力不足體現為獨立學院在面對地方政府的外在要求、母體高校的質量要求和市場主體的創收壓力以及自身內部的治理困境時，常常舉棋不定、信心不足；職能偏離表現為獨立學院在多重價值糾葛、多種外在要求和多樣利益沖突中常常優先滿足于狹隘的經濟利益和短期的穩定性需求。因此，獨立學院在辦學中會經常出現重生源數量、輕生源質量，重教師“夠用”、輕教師“發展”，重同質性發展、輕特色化建構，重教學任務完成、輕教學改革創新等問題。隨著內部辦學困境的不斷加深，獨立學院起初所擁有的比較優勢逐漸弱化，甚至變為發展劣勢。為此，國家要制定相應政策引導獨立學院切實落實立德樹人根本任務，以人才培養為本，端正辦學方向和辦學思路。獨立學院需要適時調整辦學定位，強化辦學特色，完善內部治理結構，探索轉型改革，規范發展路徑，明晰發展基本功能，回歸高等學校的本體屬性，實現高質量轉設。

(四) 持續綜合施策，實現獨立學院的順利轉型

針對獨立學院轉設而采取的政策措施應當具有綜合性。獨立學院在轉設過程中面臨著多種改革目標壓力，這就要求我們采取多種政策措施以解決相應的問題。例如我們在轉設過程中，為解決獨立學院的經費問題，需要采取相應的政策保障措施；為了給獨立學院提供更好的發展平臺，需要采取相應的政策支持措施；為了促進獨立學院運行體制的優化完善，需要賦予獨立學院更大的自主權。這些措施不是一個個孤立的存在，而是要在統籌的基礎上實現較好整合，發揮政策合力。

針對獨立學院轉設而采取的政策措施應當具有持續性。獨立學院的轉設是一個長期過程。獨立學院轉設概念的首次提出源于教育部2006年印發的《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》。該意見指出，獨立學院視需要和條件按普通高校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通高等學校[12]。2020年5月教育部辦公廳印發的《方案》要求各地按照“能轉盡轉、能轉快轉，統籌兼顧、協調推進，分類指導、因校施策”的工作思路，推動獨立學院轉設工作，到2020年末，各獨立學院全部制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現轉設。如果考慮到獨立學院在轉設之后所要經歷的適應和過渡時間，這一過程會顯得尤為漫長。為此，國家要進一步完善獨立學院轉設的相關政策，在轉設條件、轉設程序、轉設工作要求以及轉設后的過渡性運行發展等多方面作出更加科學、合理、可行的規定，以體現政策的綜合性和協同性。同時，政府出臺的政策應當充分體現對已有政策的繼承和延續，以確保獨立學院轉設工作能夠穩健推進并取得積極成效。

總之，只有通過政策規范，才能理順獨立學院的利益關系，避免因產權模糊帶來的地方公辦高等教育與民辦高等教育的利益沖突；只有通過政策激勵，才能激發獨立學院發展的內生動力；只有加強政策引導，才能促使獨立學院辦學回歸教育邏輯，理順獨立學院和母體高校的關系，避免兩類學校因多重目標取向和利益訴求帶來的辦學矛盾，從而專注于學校的內涵建設；只有綜合施策，才能真正實現獨立學院的高質量轉設，使轉設后的高等教育體系更加優化，辦學定位更加清晰，辦學類型更加合理，逐步獲得社會的認可和肯定。