協商民主視角下的社區精準治理：目標、困境及路徑

肖雪蓮

（四川省社會科學院，四川成都 610071）

一、問題的提出

從黨的十八屆三中全會提出“增強社會發展活力，提高社會治理水平”[1]539，第一次明確提出“社會治理”這一重大命題，到黨的十八屆五中全會提出“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化”[2]，體現出黨和政府對我國社會治理規律認識的深化。黨的十九屆四中全會進一步指出，要“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”[3]23，這一重要論斷指明了新時代推進社區精準治理的必要性、重要性和根本目的，為社區精準治理實踐提供了理論指引。

社區是社會的基本單元，社區治理是社會治理的重要基礎，也是國家治理的重要基礎。隨著經濟社會快速發展，尤其是城鎮化進程加速，“社會分化趨勢明顯加劇，社會結構調整明顯加快，利益格局變動明顯加速，城鄉居民思想觀念明顯變化，城鄉之間以及城鄉內部的利益分化明顯加深，社會多元化發展態勢明顯”[4]。這使得城鄉社區工作也越來越復雜，傳統粗放型的社區管理模式難以適應新的社區發展形勢，社區精細化管理作為一種代替型、完善型管理模式應運而生，社區精準治理成為進一步推進社會主義城鄉建設及社會治理的關鍵[5]。

社區精準治理從理念到實踐并非易事，需要從當前社區治理的痛點、堵點和弱點入手，創新治理理念、改變治理方式、采取新的治理技術，方能達到“人民安居樂業、社會安定有序”的社區治理效果[3]22。在現代政治生活中，無論從觀念還是從實踐來看，治理天然地與民主結合在一起，因為治理手段能與民主價值理念、制度安排實現無縫對接[6]。協商民主作為一種重要的民主形式，具有參與主體平等多元、對不同利益訴求進行準確辨別、消融利益分歧達成共識等優勢，能有效改變以往以政府為主導的“單線條”管理模式，使普通群眾能積極、有序、合法地參與治理過程，對推進社區精準治理具有獨特而重要的價值。

二、研究綜述

（一）關于協商民主

協商民主理論在中國和西方都有深厚的理論淵源和實踐基礎，與此相關的研究成果非常豐富。在西方比較有影響力的著作有約瑟夫·畢塞特的《協商民主：共和政府中的多數原則》、博曼的《公共協商：多元主義、復雜性與民主》、德雷澤的《協商民主及其超越：自由與批判的視角》等。此外，哈貝馬斯、羅爾斯等學者也對這一領域的研究有貢獻。

在國內，新中國成立以后建立的政治協商制度以及近年出現的民主懇談會、評議會、聽證會、民主議事等基層協商民主實踐為協商民主理論研究奠定了基礎。黨的十八大報告首次提出社會主義協商民主概念以后，社會主義協商民主更成為學界研究的熱點問題，研究成果不斷涌現。從學術論文來看，以“協商民主”為檢索詞，從中國期刊網查閱（到2021年11 月15 日止）可搜到博士學位論文73 篇，碩士學位論文664 篇，其他相關學術論文多達3 982 篇。著作類有陳家剛的《協商民主與國家治理：中國深化改革的新路向新解讀》、林尚立的《協商民主：中國的創造與實踐》、李君如的《協商民主在中國》等。學者們探索了社會主義協商民主的緣起、發展及價值，并厘清社會主義協商民主與西方協商民主的區別，為社會主義協商民主發展提供了理論借鑒。

（二）關于社區精準治理

目前，國內關于社區精準治理已有較多成果。學者們提出了“社區精準治理”“社區精細化治理”“社會治理精細化”等概念，其含義區別不大，核心要義都是指在社區范圍內以精細化的治理理念代替經驗化、粗放式的管理思維。在研究內容上，部分學者從宏觀層面對提高社區精準治理水平的條件、路徑提出了思考。如王巍較早探索了社區治理精細化轉型的實現條件并提出了相應的對策建議[7]，郁建興、吳結兵認為提高社區治理的科學化、精細化、智能化水平需要黨建引領的治理體系創新、社會協商的社區治理體制、公民參與的社區自治機制、數字集成的社區智治平臺等[8]。此外，一些學者在實地調研的基礎上，基于各地不同的實踐對精準治理的經驗、問題和路徑進行了探索。如孫榮、湯金金對上海市大型居住社區的精準治理機制進行了研究[9]；楊麗榮以天津市“美麗社區”創建為例，對社區精細化治理的基本要素和實現路徑進行了探索[10]；吳欣基于成都市武侯區“深化社區網格治理機制”改革案例的實際調研，對社區治理精細化取得的經驗、存在問題進行了思考，提出社區精準治理要堅守方向、正視問題、重視文化培育等[11]；周翠儉從廣東社會治理精細化的必要性和必然性談起，結合廣東創新實踐，從基層黨建、社會協同、公眾參與等維度探索社區精準治理路徑[12]。

綜上所述，學者們對協商民主和社區精細化治理兩個主題都進行了較為深入研究，并取得了豐碩成果，但將這兩個主題結合起來的研究成果尚不多見。鑒于此，本文對協商民主和社區治理精細化兩者的耦合性以及將協商民主嵌入社區治理中的意義、方式以及路徑進行探討，以期為新時代創建新型社區治理模式提供理論借鑒。

三、社區精準治理的目標取向

在以人為本的價值取向下，社區精準治理的目標是為人民群眾提供精準管理與服務，以更好滿足人民群眾對美好生活的需要。具體而言，社區精準治理主要體現在精確保障群眾民主權利、精細改善群眾生活、精準維持社會秩序三個方面。

（一）精確保障群眾民主權利

精確保障人民群眾民主權利是社區精細治理的根本目標。我國憲法規定，在社會主義中國，一切權力屬于人民。民主權利是人民群眾基本權利的重要組成部分，也是當代中國政治文明建設的基本內容。民主權利主要包括群眾的知情權、言論權、參與權、監督權、選舉權和被選舉權等。從政府職能來看，精確保障人民群眾的民主權利是治理型政府的重要職能，體現了政府對人民群眾政治權利的維護和尊重，是維系社會秩序的必要前提。當前，精確保障人民群眾的民主權利，就要積極建構政治參與體制機制，不斷提高人民群眾的政治參與、保障制度供給的能力，拓寬政治參與渠道，落實群眾的知情權、參與權、決策權、監督權以及選舉權和被選舉權，充分發揮人民群眾的智慧，激發社會治理活力。同時，還要通過構建一系列針對不同群體的政治參與制度，尤其要完善弱勢群體、流動人口的政治參與制度，使人民群眾都能切實享有憲法和法律賦予的民主權利。

（二）精細改善群眾生活

精細改善群眾生活是社區精細治理的關鍵目標。民生問題是人類生存、發展的基本問題，是個人安全與社會安全的連接點，是社會矛盾多發凸顯的根源。保障民生、提高群眾生活水平既是重大的社會問題，也是重大的政治問題。當前我國已取得了脫貧攻堅戰的全面勝利，全面建成了小康社會，但在生產生活中還有部分困難群眾需要得到進一步幫助，切實提高他們的生活水平。精細改善群眾生活，一方面要關注基本民生問題，堅持以人民為中心的發展思想，既要立足于把“蛋糕”做大，又要力求把“蛋糕”分好；另一方面要更加重視特殊群體的民生問題，在建立普惠型利益分配機制的基礎上，精準識別不同群體的合理利益訴求，尤其要保障特殊人群、弱勢群體以及流動人口的合法權益，充分聽取他們的意見建議。

（三）精準維持社會秩序

精準維持社會秩序是社區精準治理的重要目標。社會秩序是保障其他一切權利的重要前提，是社會治理轉型的目的。當前，隨著全面深化改革不斷推進，社會秩序面臨一系列的風險和挑戰。傳統粗放型社會管理模式強化政府權力，側重于政府單向度管理，與社會的協商對話不夠。精準維持社會秩序，首先要求權力行使者精準把握社會的主要矛盾和矛盾的主要方面，創新治理理念，豐富治理方式，提倡多元治理，將管理和服務有機結合，維穩手段與服務手段相結合，達到對社會的精準協同治理。其次要做好政策安排和制度設計，協調國家、社會和公眾三者的權責邊界，建立社會互動和行為調節機制，規范社會行為與社會關系，針對不同群體的不同合理利益，制定相互協商、相互監督的互動機制，進而形成健康穩定的社會秩序。

精確保障群眾民主權利、精細改善群眾生活、精準維持社會秩序是相互聯系、相互影響、不可分割的整體，三個方面都是以人民為中心發展思想的具體體現。其中，精確保障群眾權利是精細改善群眾生活和精準維持社會秩序的重要前提和保障；精細改善群眾生活是精確保障群眾民主權利、精準維持社會秩序的直接體現和根本目的；精準維持社會秩序為精確保障群眾民主權利和精細改善群眾生活提供了秩序上的可能，既是兩者的直接結果，又是社會治理的主要目標。

四、協商民主與社區精準治理的耦合性

協商民主是20 世紀80 年代以來在西方學界興起的一種民主理論，主要強調“公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”[13]。社會主義協商民主根本上不同于西方協商民主。黨的十八大報告指出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。”[1]21社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創造，是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式，其強調協商主體的多元性、協商過程的平等性和協商結果的一致性。在社區治理中融入協商民主理念，將有助于推進社區精準治理，實現治理目標。

（一）通過協商民主能讓多元主體平等參與公共事務決策，精確保障群眾政治參與權利

其一，協商民主體現參與主體的多元性。協商民主以多方協商作為決策的基本形式，是平等的多元主體間的互動過程[14]。多元主體參與要求在協商過程中盡可能地把受決策結果影響的組織和個人都吸納進來，允許其表達自己的意見和建議，這既體現協商程序的公開、公正，又體現協商結果的公平、合理。例如，在武漢關社區論壇中，參與協商的主體不僅包括政府工作人員，還包括社區組織成員和居民代表，協商參與者來源廣泛，社區內所有常住人口和居住時間達半年以上的外來人口都可以參與論壇討論并作出公共決策。

其二，協商主體有平等對話的權利。平等性是協商民主的重要特征。所謂平等，不僅意味著群眾有平等的參與機會，而且意味著群眾有平等的協商討論權利。群眾平等、理性地參與公共事務的討論并影響公共決策，是公共政策獲得合法性的重要條件。協商主體在形成公共決策的過程中，不受外力壓制，不簡單采取少數服從多數的原則，而是通過公開、平等、理性的討論，使不同群體尤其是弱勢群體的利益訴求都能得到尊重，這有利于增強利益主體間的相互理解、信任和妥協，使不同的甚至相互沖突的利益最終實現整合，實現公共利益最大化，最終達成各利益主體都能接受的結果。

綜上所述，協商主體的廣泛性、協商過程的平等性等特點，決定了協商民主可以使不同階層的群眾都能有機會充分表達自己的意見和訴求，滿足社會公眾的政治參與權利。

（二）協商民主能深入了解群眾利益訴求，促進資源公平分配，精細改善群眾生活

協商民主有利于暢通群眾的利益表達渠道。協商民主堅持平等、對話、協商原則，有助于將社區內各利益主體尤其是弱勢群體的合理訴求通過制度化、規范化的渠道輸入公共決策過程，形成更加公平合理的利益表達機制，推動利益實現機制的精細化。

協商民主有利于促進利益均衡。實現利益均衡是治理的主要目標之一。協商民主可以最大限度地吸收利益相關者參與平等、公開、理性的對話，將各利益方的意見和建議開誠布公地陳述出來，通過反復協商最終達成各方相對滿意的共識。這一過程以公開、透明的方式開放給所有的參與者，不僅接受有利益相關方的監督，也接受非利益相關方的監督，能有效促進公共事務盡可能照顧到各方的利益訴求，實現利益分配均衡。

協商民主有利于加強基層社會的反腐倡廉建設。廣泛開展民主協商是加強基層社會依法行使權力、推進反腐倡廉建設的重要舉措。一方面，通過深入、廣泛開展協商民主，推動基層群眾對公共事務的有序參與，滿足基層群眾的知情權和參與權，有利于群眾實現對基層政府的監督，對規范基層權力運行、防止權力異化、以權謀私等行為具有重要作用。另一方面，廣泛的民主協商能有效地轉變基層公職人員的行政理念，增強以人為本、執政為民、廉潔奉公的執政意識，強化為人民服務的責任感和使命感，這對于基層社會的廉政建設有著重要作用。

（三）協商民主能促進社會主體理性對話，化解社會矛盾，精準維持社會秩序

協商民主的核心功能就是將分散的利益訴求通過協商民主的各種渠道，促進主體的利益表達和協商，化解各利益主體之間的矛盾，有效維持社會秩序。

首先，通過信息共享促進理解和信任。信息是現代治理的基礎。現代社會是一個信息社會，信息即權力，誰最大限度地掌握并傳播信息，誰就可能最大限度地擁有掌握影響時局發展的權力。隨著網絡發展，信息傳播相當迅速，不實信息容易對基層民眾產生誤導，使一些不明真相的民眾變得不理性，進而激化矛盾。同時，基層民眾獲得信息的途徑較為單一，存在因為難以分辨信息的真偽而被別有用心的人所誤導的情況。協商民主通過多元主體交流互動，互通信息，平等協商，實現官民之間、不同利益群體之間信息共享，促進相互了解和信任，使社會關系更加和諧。

其次，通過理性對話化解矛盾。社區雖然區域不大，但仍然存在不同的利益主體，各利益主體對待具體問題時都有著自身的價值偏好，這些價值偏好是矛盾產生的重要原因。協商民主通過在互相尊重的前提下開展理性對話和溝通，有利于實現個體價值偏好的轉換以達成共識，最終形成多方滿意的解決方案。

五、當前社區治理存在的困境

（一）社區治理的行政化傾向仍較為突出

近年來，我國努力構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[15]49，社會治理取得了明顯成效。但是，由于受到長期形成的社區治理模式和傳統治理理念的影響，在具體實踐中，一些基層黨委和政府常常把社區當作行政權力在基層社會的延伸，將繁雜的行政事務以行政命令的方式下派給社區并進行考核，使社區工作人員忙于各種考核和評比。現代化進程中產生的各種新興社會組織積極參與社區治理，這在一定程度上有利于穩定和管理，但社區治理行政化傾向仍較為明顯，行政命令仍然是主要治理方式，這往往導致社會力量參與不足，影響治理效果。

（二）社區治理主體協作性不高

當前，我國社區治理主體主要包括基層政府（鄉鎮政府或街道辦事處）、黨的基層組織、居民委員會、社區中介組織、業主委員會、物業公司和社區居民等，各主體都在社區治理中發揮著不同的作用，都是治理的重要組成部分，但在實踐中各主體也存在著影響相互協作的問題，如基層政府與居委會的權限不明、社區黨組織和居委會的職責錯位、居委會與業主委員會以及物業公司之間溝通不充分、社區中介組織專業化和社會化服務不夠、社區居民參與社區公共事務積極性不高等。只有解決這些問題，社區治理才能取得較好的效果。此外，近年來各地社區大力推進基層黨組織引領社區自治取得了較好效果，但在實踐探索中依然存在各主體間協商配合難的問題。

（三）社區治理資源成本不夠優化

目前在社區治理中，采用較為廣泛的是網格化管理。從實踐看，網格化管理在化解社會矛盾、及時采集社會信息、加強基層社會秩序等方面取得了良好的效果，但網格化管理需要較大的治理成本。在網格化組織體系中，設有總網格組長、網格組長和基層網格員。一般而言，總網格組長由公職人員擔任，網格組長由社區工作人員擔任，而數量龐大的基層網格員則需要從社會招聘，這筆費用需要從政府財政中支出，數額巨大[16]。

此外，社區人力、物力等資源配置不夠合理。在實踐中，由于社區事務準入機制不健全，社區工作站承接了大量的街道辦和有關部門轉移的行政事務，因而在人、財、物上也得到了更多的傾斜，而自治組織（村委會或居委會）則由于人力、物力不足而陷入空心化和邊緣化困境。

（四）社會參與能力不足

社區治理中需要提供精細化的管理和服務，單純依靠政府的力量很難實現社區治理的各項目標。當前社會力量的參與積極性不高，參與能力不強。首先，群眾個體的參與積極性不強。由于基層群眾素質參差不齊，部分群眾民主意識不夠強，對公共事務參與熱情不足。在黨建引領社區治理模式下，部分社區黨組織的宣傳發動能力不強，群眾意見的民主表達、收集、處理、反饋機制不健全，影響了群眾的參與熱情。其次，由于社會組織多數是自發成立的，缺乏專業化、規范化的管理，社會組織在社區治理中的作用發揮有限。此外，流動人口參與社區事務的權利也是需要重視的問題，其群體結構和表現直接決定社區治理效果。當前，我國東部沿海地區的城市社區流動人口較多，他們中大多關注其經濟收入而忽視民主參與，因而，其社區歸屬感偏弱，社區參與意識和參與能力不強，難以在社區治理中發揮作用。

（五）社區治理中信息化技術運用不夠

隨著信息技術的迅猛發展，信息技術運用到社區治理中已成必然趨勢。目前，在社區治理實踐中，對信息化技術的運用還十分有限。例如，從信息收集和整理來看，信息采集主要是靠群眾反映和政府部門的實地巡查，容易出現采集對象不全面、采集信息不完全、采集信息處理不準確不及時等問題。即使在一些智慧社區，信息技術也主要用于各類網絡宣傳平臺的建設和維護，真正將大數據、人工智能、物聯網等先進信息技術用于社區治理的社區還比較少。

六、推進社區精準治理的路徑選擇

習近平指出：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。”[17]針對目前社區治理的現實困境，需要加強協商民主理念，提倡治理主體的多元性、治理方式的協同性、治理手段的先進性和治理效果的共享性，以共建共治共享的合作形式推進社區精準治理。

（一）治理方向精準：加強基層黨組織建設

習近平在黨的十九大報告中指出：“東西南北中，黨是領導一切的。”[15]20在推進社區精準治理中，基層黨組織起著重要的引領作用。社區黨委在社區管理中起領導、組織、宣傳、動員、監督等作用，為實現資源共享、優勢互補、民主協商、和諧發展提供領導保障。一是要重視基層黨內協商。社區需要進一步完善黨委議事機制、決策機制、監督機制，建立健全社區黨員代表大會、黨委委員會、黨委監督委員會，逐步構建黨的代表大會決策、社區治理委員會執行、社區監督委員會監督評議的工作格局。二是要加強社會協商。社區黨組織在領導社區事務過程中，要加強與社區范圍內不同黨派、各種社會團體、利益群體的協商，引導社會力量參與重大事務的決策，凡是關系到社區群眾切身利益的事項，應充分聽取和征詢社區群眾的意見，了解群眾意愿，幫助解決社區群眾亟待解決的問題。

（二）治理制度精準：完善社區協商民主制度體系

制度建設有助于明確各協商主體的責任，有效避免協商過程的隨意性，保障協商成果的順利轉化。完善協商民主制度體系是社區精準治理的基礎。

要從宏觀到微觀統籌推進協商民主制度建設，在中央層面制定統一的法規和規章對治理實踐進行規范和引導，基層政府則根據各地實際情況制定具體的、操作性強的規程和實施辦法推動協商民主有序開展，在社區層面要在廣泛征求居民意見的基礎上制定合乎居民意愿的章程和規定等。

要加快構建市縣、街道（鄉鎮）、社區三級聯動的民主協商機制。根據社區協商治理的現狀，加快完善社區一級的協商治理制度，在此基礎上積極構建與街道（鄉鎮）、市縣聯動的民主協商機制。三級聯動的民主協商機制是提高社區協商治理的現實要求，不僅有利于協商解決本地區、本部門的公共事務，還具有上情下達、下情上報的功能，提高社會治理的及時性和有效性。

要高度關注社區內的弱勢群體，制定有利于邊緣群體參與協商的制度。弱勢群體主要是指沒有固定居所的流動人口、沒有固定收入的失業人口、文化程度不高的無業人口以及因生理方面的原因而導致的老弱病殘等人群，應建立相應的協商制度，充分保障他們的參與權和話語權，切實保障他們的權益。

（三）治理能力精準：提高協商主體的民主素養

所謂能力精準，就是要有針對性、有重點地培養和提高協商主體的協商能力，提高社會治理水平。民主制度的有效運轉不僅需要群眾有參與的權利，更需要有參與能力，只有權利而無能力，民主也會虛置。在社區協商治理過程中，要著重增強協商主體的民主理念和民主素養，引導協商主體理性地對待和處理協商議題。當前，雖然絕大部分社區根據自身的實際情況制定了村（社）規民約，明確規定了協商主體的責任和權利，但是由于部分干部群眾民主意識和素養不高，在協商過程中不遵守協商規則和程序，也難以保持理性、包容、公正的態度，往往造成協商效果不夠理想。因此，需要加強對社區協商主體民主理念和素養的教育與培養。首先，要加強協商主體民主素養教育，強化以人民為中心的發展思想，樹立平等協商的觀念，在解決社區公共事務時做到公開、公平、公正，在求同存異中尋求群眾利益的最大公約數，盡可能在保障集體利益的同時兼顧個人利益。其次，要在廣大群眾中廣泛開展科學文化知識教育，幫助他們樹立科學的價值觀和獨立的政治人格，使其在協商過程中有意愿表達、有機會表達、有能力表達利益訴求，既能據理力爭，努力維護自身權益，又能包容理性、客觀公正，理解并尊重他人權益。要重視對弱勢群體協商能力的培養，保障他們參與、學習和表達的權利。最后，要充分發揮社會組織作用，提高群眾協商能力。要創新社區社會組織發展機制，激發社區治理活力，廣泛推動社會組織協商。實踐證明，社會組織為社區居民參與社區治理提供了有效的組織形式，只有當社區居民融入社會組織，才能實現個人的意見表達，提高協商能力，自覺參加社區治理相關活動。

（四）治理區域精準：因地制宜探索社區微治理

民主協商要達到良好的效果，需要合適的協商空間。在社區中，小規模居民群體之間容易形成熟人社會，在機會和場地方面利于對公共議題進行充分互動與交流，促進社區協商治理水平的提高。因此，可以根據空間的實際情況，因地制宜開展城市社區“微治理”。微治理可分為兩個層面：一是自成單元的社區大院治理，有著歷史淵源、地緣淵源或少數親友淵源的幾幢樓可以結成單元共同體，就共同議題進行協商，集聚社會資本，和諧鄰里，為居民提供精準服務；二是樓道治理，借助樓道這個小空間載體，鼓勵民眾自主協商解決問題，近距離地關心老人、關愛兒童、幫扶殘疾人等，在社區之內、家庭之外營造出其樂融融的居住空間，增強群眾的幸福感和歸屬感。

（五）治理技術精準：加強現代網絡技術的運用

社區精準治理，要善于借力現代網絡技術。借助互聯網技術，構建“智慧社區”工程，通過建立大型居住社區信息化管理平臺可以動態地了解居民需求，及時為居民提供個性化服務。首先，社區干部可以通過網絡征求民意，及時收集社情民意，更好地圍繞群眾關心的熱點、焦點制定規劃和決策，可以提高管理效率，及時發現并解決問題，降低管理成本。其次，社區可以通過建立門戶網站、微信公眾號、微信群，快捷、及時地為公眾提供準確的信息，有利于提高公眾對公共議題的關注，提高他們的協商積極性和協商效果。再次，網絡本身就是一個協商平臺，借助騰訊會議、釘釘等視頻軟件，社區干部群眾可以就某一個議題進行遠程協商，更便捷地反映群眾的意見和訴求，通過協商達成共識。