參政黨在國家治理現代化中的功能調適與能力建構

任世紅

（江蘇省社會主義學院，江蘇南京 210007）

現代國家治理強調政黨、國家和社會等多元主體的共同參與、協同治理。其中，政黨作為社會與國家的中介，以社會代表的身份掌握或參與國家政權，是現代國家治理最為能動的主體。政黨代表社會治理國家的制度安排、運行機制以及方式載體等，構成政黨制度的主要內容，政黨制度在規范政黨、國家、社會三者之間的互動關系中成為現代國家治理體系的中樞。政黨作為國家治理的主體，其承載的功能價值和能力需求具有共通性。一方面，政黨在國家政權和國家治理中的地位不同，其政黨功能和政黨能力也表現出一定的差異性。另一方面，政黨在國家治理中的角色功能不是一成不變的，政黨能力建構更不是一勞永逸的。時代的發展和任務的變化，要求政黨功能作出適應性調整，否則政黨就會逐漸喪失生命力；政黨功能的與時俱進，需要政黨能力與之相匹配，否則政黨就會失去活力。這是政黨保持進步性和先進性的內在要求，也是政黨承擔時代使命、實現國家有效治理的重要條件。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色社會主義新型政黨制度，是我國國家治理體系的重要組成部分。民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，既是我國多黨合作和政治協商的制度主體，也是參加國家政權和參與國家治理的行為主體。適應國家治理體系和治理能力現代化的新形勢新要求，進一步加強參政黨的功能調適與能力建設，已成為提升我國新型政黨制度效能的重要課題。

一、政黨在國家治理中的功能定位

政黨功能是指在一定社會歷史條件下，政黨作為連接社會與國家的中介性組織，在社會政治生活中發揮的作用及其影響。良好的功能發揮是組織存在的前提，不履行功能或者功能不斷弱化的組織必然走向衰落；而組織為了要更好發揮功能，也要不斷進行自我調整[1]。分析政黨功能，離不開對政黨作為組織的本質特性的把握，及其作為組織運作的環境系統的考察。政黨功能既是政黨本質的外在表現，也是政黨連接國家與社會的價值體現。羅塞爾·達爾頓和馬丁·P.瓦藤博格從選舉中的政黨、作為組織的政黨和政府中的政黨等三個面向考察了政黨在現代西方民主政治中的功能。政黨在選舉中的功能包括簡化選民的選擇、教育公民、創造認同和忠誠的符號和動員人們參與；政黨作為組織的功能包括錄用政治領袖并爭取政府職位、培訓政治精英、表達各種政治利益以及整合各種政治利益；政黨在政府中的功能包括獲得政府多數、組織政府、實現政策目標、使持不同政見者和反對派組織化、確保政府對其行為負責、控制政府的行政機構以及保持政府的穩定性等[2]。斯特凡諾·巴爾托利尼和彼得·梅爾把政黨的各種功能簡單地歸為兩類，即一是政黨履行各種代表性功能，包括利益表達、綜合和政策制定；二是政黨也發揮各種程序性或制度性功能，包括錄用政治領導人以及組建議會和政府[3]。上述學者基于資本主義制度的運作機理，提出了政黨在選舉和組建政府中的民主功能，帶有明顯的西方中心主義傾向，并不具有所謂的普適性。

中國學者從世界政黨比較的視角，對政黨帶有共性的功能進行抽象和概括。如周淑真認為各類政黨普遍具有的功能作用包括以下四個方面：一是利益表達和利益整合功能；二是綱領和政策制定功能；三是政治社會化和政治動員功能；四是提名候選人和政治錄用功能[4]。此類觀點綜合考慮了非競爭性政黨制度下的政黨和不以執政為目標的政黨功能情況，揭示了不同性質以及不同政治制度下各類政黨一般意義上的功能與作用。政黨是階級斗爭和民主政治的產物，政黨性質不同、社會政治制度不同，政黨功能具有明顯的差異性。資本主義國家的資產階級政黨是選舉的工具，通過競選控制議會和政府，以維護資產階級的根本利益。在社會主義國家，政黨政治的核心問題是治理問題，而不是選舉問題[5]22。另一方面，政黨功能的發揮離不開一定的時代條件，國家經濟、政治、文化、科技和生態環境等的變化以及世界形勢的發展，都會對政黨提出新的挑戰。這就意味著政黨不能僅僅以控制或影響國家權力為唯一目標，還需不斷進行自身功能的調整以適應外部環境的變化。隨著經濟全球化和信息化的深入發展，世界各國政黨普遍面臨著國內外環境變化的雙重壓力，尤其是治理理論與實踐的發展，迫切需要從國家治理的視角拓展和深化政黨功能的理論研究，“畢竟一個政黨的上臺只是政黨活動的一部分，駕馭政府治國理政才是現代政黨的題中之義”[5]163。

政黨作為國家治理的重要主體，在國家治理中的主要功能體現為以下三個方面。

一是利益表達與聚合功能。政黨通過其組織嵌入社會與國家，通過其成員聯系民眾與政府。政黨把社會的各種利益、愿望和要求導入國家系統，并對不同民眾的利益訴求進行綜合和分析，以此制定或調整政策，作為治國理政的原則和目標，從而實現利益表達與利益聚合功能。如何協調多元主體之間的關系，消解多元利益的沖突，使不同利益主體各得其所、共享社會發展的文明成果，是政黨治理國家面臨的重要挑戰。這就要求將政黨的利益表達功能和利益聚合功能辯證統一起來。作為部分的政黨或者階級的政黨，政黨本質上是不同階級、階層利益的代表，其利益表達功能帶有鮮明的階級性，政黨之間的競爭反映了不同階級、階層或利益集團之間的利益矛盾。另一方面，政黨要想上臺執政，有效治理國家，又必須兼顧社會民眾的不同利益需求，凝聚社會共識，實現利益整合。正因如此，李普塞特把政黨稱為“沖突的力量和整合的工具”[6]。在非競爭性政黨制度下，執政黨更需要發揮好利益表達和聚合功能，統籌兼顧社會民眾不同的利益訴求，從制度上尊重和保護非執政黨的利益表達功能，暢通各種利益表達的渠道，將實現公共利益的最大化作為政策制定或轉換的最高原則，以實現長期執政和善治理想。

二是權力控制與統合功能。政黨治理國家，就要執掌或參與國家政權，控制或介入公共權力，同時現代國家制度和國家治理體系的建立和發展為政黨運作國家權力提供了平臺和機制保障，這就是政黨控制與統合權力的制度性或程序性功能。謝茨施耐德為政黨辯護，肯定政黨是現代民主政府的締造者，他認為，“政黨創造了民主，保證了現代民主的運行”“政黨并不是現代政府的附屬物，它們處于現代政府的中心，并扮演著決定性和創造性的角色”[7]。政黨執掌或參與國家政權，不是代替國家或政府，直接行使國家權力，而是通過輸送政治精英和制定綱領政策來實現。政黨培養和錄用政治人才，目的在于通過選舉或舉薦等方式使其進入國家立法、行政機構，擔任政治要職，進而控制或影響國家權力的行使，或者監督制約權力，防止權力的濫用。政黨制定綱領政策，通過競選宣傳、媒體傳播、政治教育等政治社會化的過程贏得民眾理解與支持，進而通過影響國家立法和公共決策，使其成為國家治理的依據。

三是價值支持與整合功能。一般政黨都有組織體系和價值體系兩大要素系統。前者是政黨的“硬件”系統，包括政黨的各級組織、成員及其組織原則和組織制度等；后者則是政黨的“軟件”系統，包括政黨的理想信念、思想觀念、價值規范等要素，亦即政黨的意識形態。意識形態是具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現、解釋和評價現實世界的方法來形成、動員、指導、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式[8]。政黨以一定的意識形態作為生存和發展的思想基礎，民眾則以意識形態來識別、選擇和支持一定的政黨。政黨治理國家，既要以組織體系作為支撐，以圖控制或影響國家政權；也要通過意識形態為國家治理提供價值導向，發揮價值支持和整合功能。政黨的意識形態是政黨根據所代表階級和社會群體的利益為其組織理想和行為進行辯護所形成的一整套思想理論體系。政黨根據社會狀況和形勢變化確立國家治理的價值準則，制定社會治理的公共政策，需要發揮意識形態的支持功能，為政黨的目標和行動提供合法性和正當性的證明，使黨員和民眾得以理解和認同，使政黨的治國主張和治理政策得以順利實施。政黨因應社會和環境的變化，其意識形態也要有適度的開放性和包容性。尤其是執政黨，面對來自國內外不同階級意識形態的挑戰，既要保持政黨意識形態的一致性和連貫性，保持治國理政的核心價值，也要注重發揮意識形態的整合功能，避免意識形態的教條化和空洞化，為調整治理政策提供必要的彈性空間。

二、政黨在國家治理中的能力構成

政黨能力是指在一定的政治社會生態中，政黨實現政治理想、發揮組織功能的主觀條件，是“政黨為維系自身生存、發展與發揮作用而養成的基本素質在政黨政治實踐中所呈現出的技能與本領的總和”[9]。一個政黨應該具備哪些能力，取決于政黨的類型、角色、性質及其使命等。一是歷史和現實中的政黨類型是豐富多樣的，不同類型政黨的功能不同，其所應具有或實際表現的能力也是多種多樣的。二是政黨介入國家政權的領域或程度有差異，所扮演的政治角色也不一樣，所應具有或實際呈現的能力也不可一概而論。三是政黨的階級性質和歷史使命不同，政黨能力也表現出極大的差異性，相比資產階級政黨，無產階級政黨就更加重視聯系群眾的能力以及對國家和社會的領導能力。由此可見，對政黨能力作出概括，并非易事。有學者提出政黨能力可以從兩個方面來理解，即“在結構上，政黨能力包括動員社會資源的能力和整合、代言公共利益的能力”和“在過程上，政黨能力的發揮要依靠兩個要素：制度化和人格化[10]。從結構和過程兩個層面對政黨能力進行一般性概括，具有重要啟發意義。政黨作為一種政治組織，思想力、內聚力、行動力等是其能力的重要構成。政黨又是在政治過程中發揮功能的政治組織，其對社會的動員力和組織力、對國家的影響力和公信力、對時代的引領力和適應力等，往往影響著一個政黨的興衰成敗。

政黨的能力并非與生俱來，需要在長期的政治實踐和自身建設中習得和累積。政黨能力的大小、強弱及其變動趨勢，受制于“多方面因素相互支持構成的結構體系”，即政黨能力的“支撐結構”[11]。亨廷頓在考察強大政黨之于政治穩定時認為，“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化程度”，他提出影響政黨力量之大小有三個方面的因素：（1）政黨的制度化力量；（2）政黨組織的復雜性和深度，特別是體現在黨與工會和農民協會這樣一些社會——經濟組織的聯系方面；（3）政治活動家和權力追求者的政黨認同度[12]。亨廷頓所言的“政黨力量”，其實就是政黨能力。誠然，政黨需要從外部即群眾中汲取力量，也需要依靠自身的制度化及其內部的向心力來吸引群眾的關注，爭取群眾的認同，獲得群眾的支持。然而，政黨能否廣泛動員群眾參與政治行動，還取決于政黨意識形態的凝聚力、綱領政策的吸引力以及領袖對黨員的號召力，這是政黨能力支撐結構的精神要素。政治穩定是國家治理現代化的重要方面，政黨主導或參與國家治理，還要致力于經濟文化發展、推動社會文明進步、實現民主與法治、效率與公平等多重價值目標。政黨治理國家，離不開一定的黨員規模和骨干隊伍作為力量支撐，也需要通過自身的組織體系嵌入國家與社會組織并在其中發揮政治作用，這是政黨能力支撐結構的物質基礎。政黨能力支撐結構的精神要素和物質構件相互滲透、相互支持和相互配合，共同培育并體現著政黨力量。

政黨能力不等于國家治理能力，后者是政黨、政府、市場、社會、民眾等多元主體在治理過程中相互影響、相互制約而產生的綜合能力，國家治理的績效是一種合力作用的結果。政黨治理國家，其能力“需要利用外界資源得以發揮，以國家基本制度、社會——經濟組織、群眾為主的外部因素既是政黨能力支撐結構形成、發揮作用的制約，同時也是必須利用的資源”[11]。在政黨政治時代，政黨能力與國家治理能力呈正相關的關系，尤其在政黨主導的國家治理條件下，政黨能力往往決定或影響國家治理能力，國家治理的現代化反作用于政黨能力的建構。政黨的思想力、內聚力和行動力是國家治理能力的重要來源，政黨制定治國方略、運行國家權力和實現治國理想的能力往往決定著國家治理能力的高低和治理績效的優劣。因此，“政黨作為國家治理的重要主體和推進力量，是沿著正確的路線前進，還是走了錯誤的道路；是制定符合民意的執政綱領，還是方針政策不受民眾歡迎；是墨守成規，還是與時俱進；是保持黨的團結統一，還是黨內派系林立，以上既直接關系著黨的興衰成敗，也決定著治理能力的強弱”[13]。在全球化、信息化和網絡化的時代條件下，國家治理面臨著社會利益分化、文化思想紛爭以及政黨政治極化等多方面的挑戰。在現代政治發展歷程中，“政黨衰落”論的時隱時現，較大程度反映了政黨能力不適應當時推進國家治理現代化的需求，這也說明了政黨能力應因時而變，永葆創新活力。只有政黨能力與國家治理能力相互促進、相得益彰，政黨才能充分發揮其治理功能，更好地推進國家與社會的良性發展。

三、參政黨參與國家治理實踐中的功能調適與能力建構的思考

在政黨政治條件下，政黨作為國家治理最為能動的主體，其政黨功能的發揮和政黨能力的狀況，直接影響著國家治理能力的強弱、國家治理績效的好壞。政黨的治國意識、治國功能、治國能力是政黨在國家治理現代化中發揮主體作用的三個重要變量。在中國新型政黨制度中，民主黨派是中國特色社會主義參政黨，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著重要作用。當前，參政黨在國家治理現代化中的功能調試和能力建構，應遵循國家治理對政黨功能和政黨能力的一般性要求，借鑒參政黨建設的實踐創新舉措，堅持主體能動性和時代適應性原則，以提升我國新型政黨制度效能為出發點和落腳點，實現參政黨在參與國家治理現代化和共同致力中華民族偉大復興中的政黨使命、政黨功能和政黨能力的動態平衡和有效匹配。

（一）尊重和發揮參政黨的主體作用

參政黨是國家治理的政黨主體，是中國共產黨實現國家治理現代化的合作者、參與者和同盟者。從協商建國到合作治國，是我國多黨合作發展的必然要求。發揮參政黨參政治國的主體作用，是提升新型政黨制度效能的著力點，是把多黨合作制度優勢轉化為國家治理效能的支撐點。參政黨主體意識的成長是一個因時而變的歷史過程，需要隨著形勢任務變化不斷擴展新內涵，體現時代性。參政黨的定位，界定了民主黨派在國家政權中的主體角色；中國特色社會主義參政黨的性質定位，進一步規定了民主黨派在中國特色社會主義事業中的主體作用。在推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代，需要進一步明確民主黨派作為中國特色社會主義參政黨的主體價值。增強治國意識，是新時代參政黨的政黨意識、參政意識的集中體現，是參政黨參與國家治理現代化主體意識的核心要義。政黨是代表社會治理國家的政治組織，參政黨是代表一部分社會群體參與國家治理的政黨組織。執政黨代表全體人民執掌國家政權，其執政使命在于治理國家、實現民族復興；參政黨代表部分民眾參加國家政權，其參政使命也在于助力國家治理、共襄復興偉業。順應新時代，提高參政黨的政黨意識、參政意識、治國意識，需要不斷推進制度創新，以參政治國的績效作為衡量參政黨主體作用發揮的重要標準。

1.完善多黨協商治國制度，明確參政黨各級組織的主體責任。從縱向分層看，國家治理有中央、地方、基層多個層面，協商民主也可大致分為政治協商、社會協商、基層協商。協商治理是現代國家治理的重要方式。參加中國共產黨領導的政治協商，是參政黨發揮治國主體作用的基本途徑。從這個意義上說，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，就是中國共產黨領導的多黨協商治國的制度。《中國共產黨統一戰線工作條例》明確了參政黨“參與重要方針政策、重要領導人選的協商”的職能，并且規定了中央和地方層面政黨協商的主要內容，即“中國共產黨全國和地方各級代表大會、黨中央和地方各級黨委有關重要文件的制定、修改；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協領導班子成員和監察委員會主任、法院院長、檢察院檢察長建議人選；關系統一戰線和多黨合作的重大問題”[14]。參政黨的中央組織參與國家重要方針政策、重要領導人選的協商，地方組織參與地方重要方針政策、重要領導人選的協商，均有明確的制度規定。參政黨中央和地方組織通過參加政黨協商，或者以政黨名義參加政協協商，實現對國家治理的制度化參與。例如，2019 年九三學社南通市通州區委員會設立江蘇省首家民主黨派基層組織協商議事室，搭建協商建言的新平臺。目前，“有事好商量”協商議事室建設已成為南通市轄區民主黨派基層組織開展協商議事的重要載體。基層組織是參政黨組織體系的基礎，總結參政黨基層組織參加基層協商和基層治理的實踐，豐富和發展多黨協商治國制度，推動參政黨參與協商治國的廣泛多層制度化發展，可以夯實參政黨各級組織的主體責任，進而增強參與國家治理現代化的主動性和自主性。

2.建立網上網下雙軌參與制度，培育參政黨成員的主體意識。參政黨的各級班子成員專職少、兼職多，機關人員編制少、事務多，固定活動陣地少、成員所屬單位多，這“三少三多”一定程度上影響了參政黨成員對組織的歸屬感和認同度。參政黨開展教育培訓、調查研究、參政議政和社會服務等活動，主要是發動和組織各級代表人士參加，對于一部分參政黨成員而言，各種活動與己無關。破解這些困境，必須培育參政黨成員的主體意識和參與意識，構建網絡參與平臺和黨派之家陣地，建立網上網下雙軌參與制度，實現對參政黨成員的全覆蓋。江陰是江蘇無錫的一個縣級市，民進江陰市委成立于2002 年，現有會員180 多名，機關編制只有1 人。2012 年，民進江陰市委為“解決多頭工作”難題，面向全體會員開放招聘，建立第一屆“虛擬機關”，33 名會員受聘上崗，占比超過30%。2014 年，民進江陰市委加大培養后備干部力度，完善第二屆“虛擬機關”組織機構，健全職責明確化、工作計劃化、決策民主化、經費項目化、考核制度化的運行機制，上崗人數達50 人，占比超過45%。2018 年，民進江陰市委推出“新會員頂崗實習虛擬機關”舉措，為20 名新進會員提供崗位鍛煉機會，實現以老帶新，凝聚價值共識，構筑文化認同。江蘇常州著力推進參政黨基層陣地建設，目前已建成108 個“黨派成員之家”，覆蓋全市80%以上的民主黨派基層組織。2019 年中共常州市委統戰部牽頭制定《常州市各民主黨派關于建設“黨派成員之家”的座談會紀要》，明確“有固定活動場地、有基本設施配置、有黨派文化展示、有規范制度運作”的“五有”要求，提出三年內實現“黨派成員之家”全覆蓋的建設目標。探索建立網上平臺和線下陣地雙軌全員參與制度，實現組織吸納和政治參與全覆蓋，可以培育參政黨成員的黨派意識、參政意識和主體意識，鑄牢參政黨組織和成員的共同體意識。

3.健全基層黨的領導制度，保障參政黨參與治理的主體權利。加強和改進黨的領導，尤其是基層黨委（黨組）的領導，引導參政黨基層組織廣泛參與地方治理、基層治理、社區治理，充分發揮參政黨基層組織和廣大成員服務社會、服務基層、服務群眾的積極作用，構建共建、共治、共享的社會治理格局，實現執政黨與參政黨基層組織的良性互動，以此引導社會民眾增進對參政黨的理解和認同。明確執政黨基層黨委（黨組）對權責范圍內的參政黨基層組織的領導責任，制定支持參政黨基層組織參與基層協商和結對共建的制度規范，拓展參政黨在基層社會中發揮作用的空間，使以社會中上層人士為主體的參政黨向社會中下層扎根，為參政黨主體意識的培育提供更為深厚的社會土壤。2013 年6 月，中共南京市六合區委出臺《關于建立“雙聯”制度的通知》，區委常委每人相對固定分工聯系1 位民主黨派代表人士，各民主黨派掛鉤聯系1—2 個街鎮，適時約請民主黨派代表人士就有關問題進行協商交流，視情邀請所聯系對象聯合開展調查研究。2017 年和2020年，根據人事變動和工作需要，區委調整完善區委常委分工聯系民主黨派負責人、民主黨派掛鉤聯系街鎮的雙聯工作制度。雙聯制度的制定和實施，加強了區委常委同參政黨基層組織負責人的溝通和聯誼，拓展了民主黨派基層組織的活動空間，在雙聯協商共建中既實現了黨對民主黨派的領導，又保障了參政黨基層組織參與治理的權利。雙聯制度的借鑒價值在于，參政黨通過結對共建，使多黨協商治理在基層得到制度化的落實與延伸。

（二）培育和健全參政黨的政黨功能

參政黨參加國家政權，在國家治理中發揮著咨政、輔政、督政功能，其根本目標在于協助執政黨實現民主治國、科學治國、依法治國，其根本價值在于共同致力于人的自由發展和社會的全面進步。參政黨提升參政治國功能，需要從理論上界定咨政、輔政、督政之于國家治理的功能作用，從邏輯上厘定國家治理全過程中參政黨咨政、輔政、督政功能之間的內在關聯，構建參政黨參與國家治理的功能閉環，為參政黨因應國家治理現代化的功能調適提供理論支撐。參政黨在國家治理中的主體作用，只有通過首尾相連、環環相扣的功能鏈條才能得以全面實現，重咨政、弱輔政、輕督政的非均衡功能狀態，亟需科學建構參政黨治國功能的理論體系。《中國共產黨統一戰線工作條例》對民主黨派三項基本職能的制度規定，以及對支持民主黨派參政的主要內容即“一個參加、三個參與”基本點的政策界定，是建構參政黨治國功能閉環的制度基礎。堅持問題導向，以咨政、輔政、督政為關節點，以全面參與國家治理公共政策協商、公共治理過程、治理效果監督為連接點，著力補短板強弱項，形成貫通國家治理全過程的參政黨功能體系，是健全和增強參政黨治國功能的實踐原則。立足新定位，提升參政黨的政黨功能、參政功能、治國功能，需要推進理論創新，完善發展參政黨理論體系，以參政黨功能的科學調適回應助推國家治理現代化的時代需求。

1.堅持“三位一體”，構建參政黨治國功能體系。中國共產黨是國家治理的領導力量，國家政權機關是國家治理的運行機關，人民政協是國家治理的專門協商機構，三者共同構成國家治理的有機系統。作為中國共產黨治國理政的合作者、國家政權和人民政協專門協商機構運作的參與者，參政黨在國家治理中的功能與作用不是單一的，而是全面的；不單是介入某個環節，而是全過程的參與。參加中國共產黨領導的政治協商，是參政黨參與國家治理、發揮咨政功能的重要體現，其價值主要是在民主協商中凝聚共識，促進國家治理決策的科學化民主化，實現民主治理。參加國家政權，參與國家的立法、行政和司法工作，是參政黨參與國家治理、發揮輔政功能的重要體現，其價值主要是在與執政黨合作共事中凝聚力量，促進國家治理決策更好地轉化為法律法規和政策措施并付諸實施，實現合作治理。就執政黨方針政策和國家法律法規的貫徹執行情況開展民主監督，提出批評性的意見建議，是參政黨參與國家治理、發揮督政功能的重要體現，其實質是對執政黨和政府依法治理國家的成效進行民主評價和意見反饋，從而幫助執政黨和政府完善治理決策和改進治理行為，促進國家治理的公平性正義性。因此，參政黨發揮咨政、輔政、督政功能，與國家治理決策、實施過程、監督反饋是相匹配的，三者共同構成參與國家治理的閉環功能鏈條。

2.提升組織功能，強化參政黨輔政功能作用。參政黨本義上界定的是民主黨派之于國家政權的關系，即參加國家政權而非執掌國家政權的政黨。參加國家政權是參政黨輔政的基本方式。參政黨成員擔任國家公職，是為國履職為民服務的人民公仆，是接受中國共產黨領導、與中共黨員親密合作的同盟者。構建參政黨組織與擔任國家公職成員的聯系機制，是更好發揮輔政功能的重要途徑。比如，九三學社江蘇省委主委周嵐現任江蘇省住房和城鄉建設廳廳長，在2021 年全國政協會議上提出“適老化”提案，建議將無障礙環境建設作為“十四五”規劃的重要內容，并納入全國文明城市考核指標。另外圍繞房屋安全問題，周嵐還提交了《關于統籌發展和安全，將房屋安全狀況納入房產交易、抵押和不動產登記管理的提案》和《關于圍繞農民之關切，盡快理順農房建設管理機制的提案》。建立和加強參政黨各級組織與擔任公職的成員之間的機制性聯系，有利于讓參政與議政相輔相成，咨政與輔政相得益彰。在參政黨中央和地方組織機構中增設參政專門委員會，形成常態化的工作機制，加強與參加國家政權的黨派成員之間的溝通聯系，既可以加強參政黨組織對政權機關中所屬成員的指導和監督，使其更好發揮輔政作用，又可有效利用政權機關中所屬成員知情明政的優勢，為參政黨咨政功能發揮提供支持。

3.提升社會功能，補齊實現參政黨督政功能的短板。參政黨與執政黨的互相監督，是合作協商式的政治監督。參政黨對執政黨的政治監督是黨際協商民主的重要內容，與政治協商在內容和目的上具有一致性，只是形式與角度上有所差異。政治協商主要是在重大決策前和決策執行過程中提出建設性意見建議，政治監督主要是對憲法法律和方針政策實施存在問題提出意見建議。參政黨成員中的人大代表參加人大監督工作或者擔任司法機關、政府部門的特約人員參加相關監督工作，更傾向于是一種個體嵌入式監督。專項民主監督是參政黨受中共黨委委托就重大問題組織調研并提出意見建議的監督形式，具有專題性、組織性、協商性特點。2020 年，中共江蘇省委首次委托各民主黨派省委、無黨派人士在全省開展安全生產專項民主監督，提出有較強針對性可行性的意見建議272 條[15]。協商性和嵌入性是參政黨督政功能的特點，是由參政黨的性質定位決定的，但不是參政黨督政功能乏力的根源。增強督政功能，關鍵是解決參政黨“為誰監督”的動力問題。為此，參政黨實踐參政為民的宗旨，應樹立為民督政的理念，深入了解社會的民情民意，洞察國家治理存在的突出問題，在調查研究和社會服務中提高社會代表功能，為發揮督政功能注入代表民意的動力；探索政治監督與社會監督的融合機制，以參政黨的基層組織為依托，在參與社會治理中提高監督意識，關注群眾普遍反映的共性問題或部分群眾集中反映的突出問題，提高參政黨民主監督的針對性和有效性。

（三）鍛造和增強參政黨的政黨能力

參政黨增強治國意識、提升治國功能，需要把握新時代新要求，抓住推進國家治理現代化新機遇，在堅持和發展中國新型政黨制度中培育自我變革的內生動力，在加強中國特色社會主義參政黨建設中鍛造參與國家治理的政黨能力，在參與全面建設社會主義現代化國家新征程中提高治國能力，建構與參政黨功能相匹配的政黨能力，形成與國家治理現代化相適應的治國能力，實現執政黨建設與參政黨建設互相促進，匯聚起多黨協同治理國家的強大合力。參政黨發揮咨政功能，需要著力加強思想政治建設，提高政治站位，增強政治能力；參政黨發揮輔政功能，需要著力加強組織制度建設，健全工作機制，提升組織能力；參政黨發揮督政功能，需要著力加強主體性建設，拓寬監督渠道，塑造代表能力。政治能力、組織能力、代表能力是參政黨能力結構的基礎要素，也是參政黨培育治國意識、發揮治國功能最為關鍵的能力要素。在參政黨“政治——組織——代表”能力結構中，植根社會、反映人民訴求的代表能力是參政黨鍛造治國能力的出發點，整合力量、發揮整體作用的組織能力是參政黨鍛造治國能力的關鍵點，參政治國、實現政黨價值的政治能力是參政黨治國能力的落腳點，三者共同構成參政黨參與國家治理的能力體系。參政黨在助推國家治理現代化中全面發揮咨政、輔政、督政功能，需要全面加強參政黨能力建設，科學建構參政治國的能力結構，補齊影響提升參政黨能力的要素短板，以提高政治能力、組織能力、代表能力為切入點和突破口，實現參政黨治國能力的建構與治國意識的培育、治國功能的調適一體推進、相輔相成。

1.在咨政實踐中增強政治能力，突出參政黨政治綱領的特色。參政黨作為執政黨的親密友黨，自覺接受執政黨的政治領導，服務于執政黨治國綱領的實現，助力于執政黨治國方略的施行，致力于共同治國目標的達成。執政黨與參政黨開展政治協商，以問題為導向，聚焦國家治理各領域各方面重大問題，在決策前和決策實施過程中進行對話協商，以求集思廣益、凝聚共識，達至科學決策、民主決策。因此，參政黨在咨政實踐中提高政治能力，主要有兩條基本路徑。一是堅持和維護執政黨的政治綱領，實現參政黨政治綱領的與時俱進。堅持和發展中國特色社會主義，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，是新時代多黨合作的行動綱領，也是中國特色社會主義參政黨咨政治國的根本遵循。把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，全面建設社會主義現代化國家，是現階段多黨合作治國面臨的新形勢新任務，對參政黨完善政治綱領、提高政治能力提出了新要求。二是堅持共性與個性相統一，在遵循多黨合作基本方針的前提下，突出參政黨基于自身主體功能的綱領特色；堅持一致性與多樣性相統一，在遵循參政黨“一個參加、三個參與”參政基本點的前提下，突出八個民主黨派基于各自歷史傳承和主體界別的綱領特色。參政黨相對于執政黨而言，其政治綱領具有共同性，也應有差異性；八個民主黨派的政治綱領具有一致性，也應具有多樣性。如新一屆農工黨常州市委根據農工黨中央“健康中國”和“美麗中國”兩條工作主線，結合地方實際，提出了致力于“健康常州”“美麗常州”和“低碳常州”的參政目標，彰顯了鮮明的參政黨標識和時代特征。適應經濟社會結構的多元化，推進國家治理現代化，參政黨創新參政綱領勢在必行、空間廣闊。

2.在輔政實踐中提升組織能力，激活參政黨組織體系的功能。參政黨成員參加人大、政府、司法機關工作，與執政黨在政權內實行合作，推動政權建設和國家權力運行，通過參與政權運作服務人民、治理國家。參政黨組織以政黨名義參加人民政協，通過列席人大會議、聽取政府工作報告等相關制度性安排，對政府施政等提出意見建議，與人大建立起較為穩定的聯系機制。參政黨組織通過對口聯系或受黨委委托開展專項民主監督，與政府部門進行溝通合作，了解情況、掌握信息，提高資政建言的針對性和有效性。如2020 年中共江蘇省委、省政府專門出臺《關于加強和完善省政府部門與民主黨派省委、省工商聯對口聯系工作的意見》，為民主黨派發揮作用提供保障機制。當前，參政黨在輔政實踐中發揮組織功能、提高組織能力，需要完善相關制度機制，形成上下內外相互協調、相互銜接的組織化運行體系。一是堅持民主集中制的根本組織原則，健全參政黨“中央——地方——基層”各級組織之間上下聯動的組織運行體系，強化上級組織對下級組織的領導責任，明確各級組織“管黨治黨”主體責任，增強組織紀律，提高參政黨整體的組織整合能力。二是堅持集體領導與個人分工負責相結合的領導制度，加強參政黨領導班子內部制度建設，健全民主決策和內部監督機制，發揮好領導班子“指揮部”作用，提高組織領導和解決自身問題的能力。三是堅持中國共產黨的領導，完善參政黨機關工作制度，探索建立黨委統戰部牽頭，黨派機關、政府和司法機關參與的聯席會議制度，提高參政黨機關的組織協調能力。

3.在督政實踐中塑造代表能力，厚植參政黨連接社會的基礎。影響參政黨督政功能發揮的原因主要有監督渠道不暢通、監督機制不健全等，但究其根本還在于參政黨為民督政的內在動力或意愿不夠強。補參政黨督政功能之短，強參政黨代表能力之弱，可謂一體兩面，互為條件。2021 年，中共宿遷市委首次委托市各民主黨派、工商聯、無黨派人士，正式啟動開展改革創新先行區建設情況專項民主監督工作，根據對口安排，農工黨宿遷市基層委員會專項民主監督工作組深入湖濱新區開展現場調研，邀請相關開黨政部門、有關產業園區負責人參加座談會，在基層群眾與政府部門之間架起溝通反饋的橋梁，確保民主監督取得實效。參政黨在督政實踐中提高代表能力，需要牢固樹立群眾觀點，增強為民督政意識，建立常態化的社會聯系和群眾反饋機制。一是堅持把政治監督與社會監督相融合，依托“黨派之家”陣地，探索建立參政黨接待民眾來訪制度，收集民眾反映強烈、帶有普遍性的突出問題，深入了解黨和國家方針政策、法律法規執行過程中存在的共性問題，在此基礎上實行民主監督，使參政黨督政行為與代表民眾利益緊密結合起來，在為民督政中提高聯系群眾的能力。二是堅持把政治監督與社會服務相結合，依托社會服務實踐基地，探索建立參政黨服務社會的長效機制，發揮參政黨的界別和人才優勢，調查研究社會治理和基層治理存在的現實問題，對涉及教育文化、醫療衛生、科學技術、生態保護、農業農村等開展重點監督，寓監督于社會服務之中，擴大為民督政的社會覆蓋面和群眾影響力。三是堅持把實踐創新與制度創新相統一，建立民主監督專門工作機構或專門委員會，加強制度建設，廣泛吸納社會各界群眾代表參與，把專業意見與群眾意見結合起來，提高為民督政的社會公信力。