公民終身學習權保障的國家義務及實現路徑

祁占勇

（陜西師范大學，陜西 西安 710062）

《中國教育現代化2035》 中明確規定，到2035 年我國要建成服務全民終身學習的現代教育體系。2019 年黨的十九屆四中全會審議通過的 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）進一步指出要構建服務全民終身學習教育體系，將終身學習納入國家教育體系，凸顯了國家著力打造終身學習教育體系的信心和決心。事實上，終身學習的概念肇始于1972 年聯合國教科文組織發布的報告——《學會生存——教育世界的今天和明天》，該報告指出，“我們再也不能刻苦地一勞永逸地獲取知識了，而需要終身學習如何去建立一個不斷演進的知識體系”，“如果學習包括一個人的整個一生……那么我們除了對‘教育體系’ 進行必要檢修，還要繼續前進……”。[1]自此，終身學習成為引導各國教育發展的教育理念。

作為政策話語體系的終身學習，通過宏觀的、指導性的方式掌舵教育發展方向，實質上更多地代表著一種先進教育觀念，是一種教育宣示、宣傳與主張，并不是真正意義上的教育行動，需要借助法治的手段使政策文本話語轉換成權威性的利益分配，通過法治來配置教育法律關系主體的權利與義務。從法律的權利構造來看，終身學習權是終身學習的權利向度，包括“終身”和“學習權”兩個層次。“終身”是指一個人的整個一生。20 世紀80 年代美國聯邦政府在終身學習計劃中曾提到終身學習是個體在一生中持續發展其知識、技巧和態度的過程。[2]關于“學習權”，聯合國教科文組織在《學習權宣言》 中將學習權解釋為六項具體的權利，認為其是每個個體都應享有的基本權利。從法理層面來看，學習權強調教育過程中個體自身的主導地位，包括學習的主動性、自由性和選擇性。[3]基于此，公民終身學習權是一個人一生都應享有學習的權利且能自由地、持續地支配自己學習的過程。毋庸置疑，終身學習權是每個公民都應享有的權利，是一項需要國家施以保障的權利。通常來講，人們總是習慣性地將權利與權力相對應，認為國家權力來自權利，權利也理應由權力來保障，經權力進而產生義務。但事實上，從法哲學的權利理論來看，公民基于權利的實現產生了對國家義務的需求，為滿足此需求衍生出國家權力，因此，國家義務是保障公民權利的根本所在。[4]基本權利具有防御權功能、受益權功能和客觀價值秩序功能，對應的國家義務則表現為國家尊重義務、國家給付義務和國家保護義務。[5]公民終身學習權包含的權利內容與國家義務的劃分存在著對應關系。根據國家履行的難易程度，將公民終身學習權實現的國家義務體系劃分為國家尊重義務、國家保護義務和國家給付義務。

一、國家尊重義務是公民終身學習權實現的基礎

國家尊重義務是國家義務的第一層維度。回溯人權發展的歷史，基本權利原意多指古典自由權，也就是說基本權利的主要構成是自由權，而自由權是典型的消極權利，享有不受國家干涉的自由，是具有抵御國家干涉的防御權。正因為自由權天然具有的防御功能，要求國家不干預、不妨礙基本權的實現，[6]國家也因此只負有一種消極的、不加侵犯的義務。終身學習權與受教育權密不可分，如果說現代社會是以受教育權為軸心，那么未來在學習型社會不斷構建和完善的過程中，終身學習權勢必會超越受教育權，成為新的教育中樞。終身學習權具有的自我賦權性也會使受教育權原本以社會權為主、自由權為輔的權利特性轉向為以自由權為根本兼具社會權屬性。[7]終身學習權中凸顯的自由屬性強調國家需保障公民個人學習的自由空間，在公民終身學習權實現中，國家權力要與之保持適當的距離和謙抑的態度，尊重公民的選擇。

1.尊重公民選擇學習類型的權利

在公民終身學習權實現中，首先需要尊重其對學習類型的選擇權，即選擇接受何種類型的教育是公民的自由。公民終身學習權的核心要義是將公民擺在主體位置，是公民為了更好地生存與發展而積極主動的一種選擇。這也正是我國在終身學習體系塑造過程中將終身教育話語體系演進為終身學習的重要原因。相比之下，終身學習將教與學的重心由原本的施教者轉向受教者，注重公民的實際需求，教育內容則附隨公民學習需求的變化進而產生不同的類型。教育類型中既有縱向的不同類別，也有橫向的不同形態。縱向類別基于國家制度設計分為不同學習階段，并且依據年齡、智力等自然條件可選擇的空間較小；而橫向形態的選擇范圍則相對較廣。在終身學習理念和社會經濟發展需求等多輪因素的推動下，教育的各個階段和領域都出現了多元的教育類型，公民可以根據自身的需求和興趣選擇適合自己的教育類型。美國在 《終身學習法》 中指出有正規和非正規的學習形式、公立和私立及其他教育研究機構按計劃執行的形式、自學的形式等，[8]公民可以根據自身的情況選擇適合的學習類型。正式教育中公民的可選擇性相對較小，特別是義務教育階段通常具有強制性，學界強調此階段公民不具有自由選擇權。而新冠肺炎疫情以來，“在家上學”這一學習類型又重新進入人們的視野。[9]非正規教育中通常含有更豐富的類型，既有以取得學歷為目的的自考、成人教育、遠程教育等，也有以獲取技能的培訓和活動等。公民可以充分結合自身生涯發展規劃選擇相應的學習類型。

我國自孔子以來就注重因材施教，強調施教者要根據受教者水平的不同對教學的內容和方式作適當調整，這條教學原則一直以來都是我國教學過程中的重要原則。在現今學習權主導的時代背景下，“因材而學”的原則更應深入人心。英國生物學家高爾頓在 《遺傳的天才》中通過大量的統計論證天才是遺傳的，有杰出貢獻的天才人物，往往出自同一家族，[10]換言之，人在出生時受遺傳基因的自然影響，每個人都攜帶相應的“天賦”，雖然“天賦”并不是人發展的全部，但不可否認的是確有某些人在特定領域擁有比其他人更靈敏的直覺，將教育建立在“天賦”之上，往往會帶來驚人效果。從國家的角度而言，越多的學習主體能主動挖掘、發展自己的學習長處，選擇更契合自身的學習類型，實踐中能培養出更多專且精的創新型人才。

2.尊重公民選擇學習方式的權利

21 世紀以降，社會各個領域迎來快速發展期，一個豐富、多樣、綜合的社會已經悄然形成，各種新型事物大量涌現，教育領域亦是如此。社會的快速發展、知識的爆炸性增長、新一代信息技術的革新無不觸動公民學習的神經，從而激發了公民學習的熱情以及相伴而生的不同學習方式的選擇。學習方式是指學習者在學習過程中具體采取的途徑、形式和手段，基于個體差異，適合每個人學習的有效模式都不盡相同，[11]因此，公民在學習時需要選擇符合自身實際發展狀況的學習手段。面對紛繁復雜的社會變動，公民為滿足不同的學習需求，不再將學習拘泥于傳統固定的模式，而是從形式上、時間上等引申出多種不同的學習方式。

從形式上看，傳統的面授方法是公民獲取知識的主要途徑，但在第三次以信息控制技術為導向的信息化革命和第四次以智能制造為核心的智能化革命的時代背景下，創新2.0（Innovation 2.0）即面向知識社會的下一代創新搭載著信息化和知識社會的浪潮成為新的發展模式，在這一過程中，“互聯網＋教育”成為一種趨勢，人們的學習方式應這種趨勢而發生了深刻變化。自2004 年開始，美國新媒體聯盟發布的年度地平線報告成為國際教育信息化發展的風向標，其主要關注新興技術在教育領域的應用。以高等教育為例，美國高等教育信息化協會（Educause）發布的 《2021 地平線報告：教與學版》 描述了高等教育中新技術對學習者的影響，詳細介紹人工智能、混合課程模型、學習分析、“微證書”、開放教育資源、高質量的在線學習等六大關鍵技術。可以說信息化學習方式中的創客空間、虛擬平臺等彌補了傳統學習方式流通性、傳播性弱的問題。面向公民終身學習時，終身學習權的權利主體更為復雜，其年齡層次、職業面向、學習需求等都不盡相同，對學習方式的選擇需求更為多元，特別是成年人階段的部分群體在職后學習中，一方面可能不具備線下面授的學習條件，另一方面信息化學習方式的便捷性、靈活性、貫通性深刻地影響著人們。

從時間與進度上看，一方面，基于現行學制，我國在學習時間方面的規定通常比較固定，特別是青年的學習時間。事實上，西方國家非常流行“間隔年”（gap year）。這是源起于英國20 世紀60 年代的一種活動，指一個人在正規教育或工作之外，利用3—24 個月的時間進行旅游、實習、志愿服務、休閑等。[12]現實中，真正實踐“間隔年”的人集中在18—25 歲。這一年齡階段的青年，選擇“間隔年”的方式認識自己、找尋感興趣的事物、培養獨立能力等。我國青年在當下較為繁重的學業負擔下，缺乏足夠的時間去探索自己和社會，造成了許多高中生、大學生甚至部分成年人在升學、工作選擇中，總是難以找到清晰的目標。另一方面，我國對學習進度的規定較為僵化。以大學本科為例，學制基本上固定為4 年，雖然學校對提前和延遲畢業都有相應規定，但實踐中能做到提前畢業的學生甚少，即便能達到條件，也會因為種種原因難以真正實現彈性學制。與此同時，成人教育中也應對時間作一定的范圍限定，充分考慮每個人的學習能力。總之，面對日益多元的學習主體，國家需要對不同的學習方式持有尊重態度，讓每個公民都能在最大程度上實現學習權。

3.尊重公民選擇學習內容的權利

終身學習關注的是公民的主動學習，那么選擇學習什么內容，自然是實現公民終身學習權的應有之義，對學習內容的選擇是公民根據自身的興趣愛好和實際需求所作的決定。如果說公民對學習類型和學習方式的選擇是實現終身學習權的“前菜”，那么對學習內容的選擇才是“主菜”，人們總是強調學習的重要性，但其實“學什么”才是關鍵問題，因為每個人的學習需求和能力都有所不同，而最重要的就是要結合自身發展，明確自己要學習什么內容，對學習內容的選擇直接關系到公民可以掌握何種生存技能。

21 世紀以來，為適應社會的快速變遷，越來越多的國家開始關注元學習問題，強調學習者應該“學會學習”，在元層面練習如何反思、了解自己的學習方式、內化為成長心態，激勵其努力并學會如何根據目標調整學習方式和行為，[13]這一轉變就要求學習者在學習過程中能根據自身變化，自主選擇相應的學習內容。如在傳統高考模式中，學生僅能就文理科進行選擇，2018 年高考試點改革打破傳統文理分科的方式，考慮到不同學生學習潛能的差異性，有地區嘗試采用“6 選3”的方式，讓學生自主選擇未來的學習內容，充分激活了學生在學習內容選擇上的內在動力。整體來看，不論在學校教育階段還是社會教育階段，國家都已經提供了豐富的學習資源，公民可以在對學習內容甄別的基礎上，選擇適合自己的學習內容。目前，國家對年輕人學習內容選擇的尊重較為成熟，但面對老齡化社會的到來，有關老年人學習內容的選擇則稍有不足。我國正在邁向深度老齡化社會，老年人學習權的實現是關乎民生的重點問題之一。艾森（Eisen）曾在一項研究中提出，最能描述老年人學習領域的術語是“選擇”，即有足夠的選擇來滿足他們不同的學習需求。[14]但事實上，我國許多老年人特別是處在貧困、鄉村地區的老年人總是被剝奪自由選擇學習內容的權利，這對國家履行尊重義務提出了新要求。

雖然國家不能過多干預公民對學習內容的選擇，但公民的發展與國家、社會的發展休戚相關，特別是青少年時期，正是公民養成健全人格的關鍵期，需要國家在學習內容上加以限制，在學習內容的選擇上應當秉持國家“規定動作”與個人“自選動作”相結合的原則。當然，對公民選擇學習內容的尊重并不是毫無限制的，要特別注意“自選動作”與“規定動作”的界限。簡言之，公民對選擇何種學習內容有自主選擇權，國家給予每個公民對學習內容選擇的尊重，使其能夠在眾多學習資源中實現個性化選擇，并依照實際情況調整學習的廣度和深度。

二、國家保護義務是公民終身學習權實現的關鍵

國家保護義務是國家義務中的第二層維度，即國家有義務采取積極的措施予以應對，以期降低侵害發生或是減少侵害的范圍和程度。德國憲法學界和實務界在考察基本權利的功能時發現除個別性、主觀性的權利面向外，從保護基本權利的理念之中演繹出其蘊含的客觀價值決定，也即基本權利是一種客觀價值秩序，這種客觀價值決定能夠輻射至所有法律領域，成為立法者、行政部門、司法機關行使職權時所應遵循的重要準繩。[15]因此，對基本權利的保護需要立法、行政和司法通力協作。當然，根據立法、行政、司法的特性，對基本權利的保護既有事前預防，也有事后救濟，故而將國家保護義務分為立法機關預防義務、行政機關排除義務和司法機關救濟義務三個層次，以此實現國家對基本權利的保護義務。[16]公民終身學習權是兼具自由權和社會權屬性的基本權利，國家需要履行保護義務使其免受第三人侵害。

1.立法機關的預防保護義務

一般來說，立法機關具有實施預防保護義務的得天獨厚的條件，因為經立法機關制定、認可并以國家強制力保證其實施的法律是調整個體行為或社會關系的規范，具有強制性、權威性、嚴肅性。當然立法機關在制定法律過程中要注意法律與基本權利之間的邊界，以防國家權力對基本權利的侵害，這是立法機關保護義務的第一層次。與此同時，社會共識、經驗等通過法律條文經立法機關固化后具有指引、評價、預測、強制和教育的作用，既對人們的作為或不作為作出指引，來規范民眾的具體行為，并確立民眾爭取民生權利的社會秩序，[17]也從反向角度預測當事人行為的法律后果，并對違法行為進行制裁，給予公民實施行為以必要的警示，防止他人對基本權利的侵害，這是立法機關保護義務的第二層次。

目前，在終身學習理念的驅動下，已有許多國家進行了終身學習的立法活動，從名稱上直接與終身學習相關的有美國的 《終身學習法》、日本的 《終身學習振興法》，另外韓國的《終身教育法》、英國的 《學習與技能法》 等法令雖未以終身學習命名，但其立法內容也旨在促進終身學習發展。我國自引入終身教育、終身學習、學習型社會的理念后，國家通過頒布各類規范性文件對終身學習過程中的種種行為進行調整與規范，對我國終身學習的發展起到了至關重要的作用，但整體來看，其法律位階比較低，效力上缺乏權威性和強制性，并且一項成熟的政策必然要向法律轉向。[18]在這一背景下，我國已有多個省市對終身學習立法進行了有益探索，福建省、上海市、太原市、寧波市、河北省都相繼出臺了 《終身教育促進條例》，用以推動、促進本地區終身教育事業的發展。

然而，從上述地方性法規及政策文件的表述中，我們也能清晰地發現我國終身學習立法中仍存在著許多亟須解決的問題。立法是實現公民終身學習權的規則要素，呼喚國家從法律層面對其進行統一規范，就要求立法機關履行對公民終身學習權的保護義務。一是盡快從上位法層面對終身學習進行立法，立法需要辨明制定該法律的目的是什么，究竟是規范法還是促進法，這直接影響到法律制定的技術與手段。[19]二是在確定立法目的的基礎上，明確法律的名稱，當前學界關于 《終身學習法》 還是 《終身教育法》 的名稱還未有定論，因此，立法的關鍵是厘清終身學習法和終身教育法兩者的立法價值取向，選擇最有利于保障公民終身學習權實現的法律稱謂。三是立法應該明確法律調整的對象，對終身學習法律中是否應該包括學校教育階段等作出明確界定，因為就目前出臺的地方性法規而言，都排除了對國民教育體系的規范，但事實上終身學習的最大特性在于終身性，學校教育不應被割裂在終身之外。四是立法應當有技巧地平衡該法與其他法律的關聯與區別，如有學者認為該法調整對象需要排除學校教育，理由是學校教育已經有了規范的制度設計，無須再納入該法中。[20]若依此立法邏輯，目前我國也已出臺了 《職業教育法》 等與繼續教育、成人教育相關的法律，那是否也沒有必要將其納入終身學習法體系。因此，立法的重點應該是厘清該法與其他法的關系，有效連接與平衡法律之間的關系。當然，一部法律調整的內容和范圍是十分有限的，美國在 《終身學習法》 出臺后又頒布 《中學后繼續教育法》 《美國2000 年教育目標法》 等法案來不斷完善美國終身學習的法制建設，所以未來國家出臺終身學習法后，其他享有立法權的機關也要及時出臺相應的配套法規，從而形成一個系統、連貫的終身學習法律體系，切實保障終身學習法律發揮其保護義務。

2.行政機關的排除保護義務

行政法理論認為，行政機關是依法履行國家權力、承擔國家行政職能的機關，立法通過制定抽象規范為個體行為設定準則，最終要靠行政機關得以具體執行，[21]行政機關享有的職權也是其義務的來源。與此同時，在社會不斷發展與進步的進程中，行政機關成為直面民生問題的機關，相對于立法機關而言，行政機關在處理問題時更具靈活性和直觀性，是踐行國家保護義務的主要機關。從行政機關保護義務的功能上看，既要求行政機關本身積極履行自身負有的職責，又需要行政機關根據“法律保留”“法律優先”“依法行政”等原則適當行使自由裁量權。[22]

首先，行政機關需要積極履行行政職能，行政機關應當在相應期限內履行職責是行政法上的“鐵律”，黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 中重申“行政機關要堅持法定職責必須為”，強調行政機關要勇于負責、敢于擔當。除了立法上明文規定的職責外，行政機關本身基于國家行政機關的身份，注定其行為需要符合人民至上的原則，恪守行政為人民服務的宗旨。因此，負有保護公民終身學習權義務的行政機關，需要肩負起保護公民終身學習權的法定職責，積極處理公民在實踐中遇到的種種問題，保護公民的合法權益。根據我國 《行政復議法》 《行政訴訟法》 的規定，當行政機關未履行或怠于履行相應法定職責時，行政相對人可以通過申請復議或提起行政訴訟的方式維護合法權益，若行政機關確有履行上的問題則需要承擔法律上的不利后果。

其次，行政機關需要就基本權利的實現采取相應的手段與措施，通過各種積極行為切實保護公民終身學習權最大限度地免受第三人侵害。一方面，行政機關要制定相應的規范性文件。法律一旦被制定就具有穩定性，不能朝令夕改，但社會生活往往復雜多變，需要行政機關在上位法的安排下、在法律規定的界限內為公民終身學習權的實現制定相應的具體規范，制定并頒發規范性文件亦是行政機關依法履行職能的重要方式和手段，能保障其在實踐中機動、靈活地處理公民可能遇到問題。另一方面，行政機關要設計相應的制度規范。一是增強行政機關的管理職責。行政機關在推動終身學習發展中具有不可替代的作用，理應重視終身學習，積極主動發揮作用，將終身學習納入年度發展規劃，明確不同層級行政機關應承擔的具體職能，保證行政機關在關鍵決策中的主要作用，進一步提升行政機關行為的質量與效率。二是整合各類學習資源。形成以行政機關為主導，社會各界參與、資源共享的終身學習服務體系。公民終身學習權的實現從來就不是單打獨斗的過程，政府、企事業單位、學校、社會團體、行業協會等都在不同程度上占有學習資源。行政機關應當發揮統籌、協調的作用，將各部分資源有效利用，充分發揮不同主體具備的不同功能，最大程度地為公民提供終身學習資源。三是加強對終身學習提供機構的監管與評價。在終身學習思想的引領下，社會中許多機構開始提供與終身學習相關的學習內容，為保證公民能夠進行高質量的學習，行政機關應當逐步規范和管控這類機構，通過政府和市場來共同篩選出有品質的機構，把監管責任落到實處，讓公民通過學習切實掌握生存技能。

3.司法機關的救濟保護義務

傳統憲法權利理論中，基本權利并不具有對司法機關的拘束力，但在人權觀念不斷深化發展下，法院作為國家公共機關被要求承擔在司法審判中保障基本權利的義務，故而形成了基本權利對法院的約束。[23]特別是在現代依法治國背景下，公民基本權利的實現不僅需要立法和行政的加持，而且已經離不開司法機關對權利的保障救濟。況且“徒法不足以自行”，立法部門所制定的法律若無法在現實中發揮實際效果，那么即便有法律，也不能產生威懾力。司法作為守護公平正義的最后一道防線，法院審理的過程就是將“紙面上的法”轉化為“行動中的法”，通過審判和仲裁的手段充分履行對公民終身學習權的保護義務，確保每個公民在遭受侵害時都能獲得司法保護，讓立法的意義得以真正展現。就我國訴訟領域而言，主要有民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟，司法機關對公民終身學習權的保護義務亦集中在民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟領域。

一是民事糾紛救濟。公民終身學習權實現中會受到來自其他平等民事主體對其人身或財產的侵害，侵害主體包括自然人、法人。例如，目前市場上出現了諸多提供終身學習項目的機構，通過簽訂合同的方式招收學習者，但合同簽訂后，學習機構與學習者之間有時會出現糾紛。一方面，囿于學習機構質量良莠不齊的境況，如有不少機構缺乏辦學資質和能力，在招生后出現經營不善或無力經營的情況，既無法給學習者提供學習資源，也不予償還培訓費，如果機構未能履行合同，學習者則可以提起民事訴訟。另一方面，學習機構與學習者簽訂的合同中經常出現各種“霸王條款”。學習者在簽訂合同時，往往缺乏法律知識和辨別能力，對條款含義理解不到位，造成后續維權困難，若法院審理后認定合同效力，確認機構違約，則應判決退還培訓費。顯然，當公民終身學習權實現中遭受民事侵害時，可以通過民事訴訟的途徑來提出繼續履行合同或解除合同、退還相關費用等訴訟請求。

二是刑事糾紛救濟。公民終身學習權實現中也會受到來自其他主體侵犯其刑法上的法益。例如，在學習場所內，公民間可能因打架、斗毆等對對方身體造成實質性傷害，從而侵犯公民的人身權利，引起故意傷害罪等。再如，在公民與培訓機構間，如果機構存在不履行合同責任的情形則要承擔民事責任；如果機構有進一步的錯誤行為，如機構成立時就是以非法占有為目的，招生后有攜款潛逃的行為，則涉嫌非法吸收公眾存款罪、詐騙罪等。因此，當公民發現其遭受刑事侵害時，應該選擇向公安機關報案，由檢察院向法院提起公訴，由法院審理被告人的行為。當然，在這一過程中，通常會出現民事、刑事競合的情況，法院應當遵循“先刑后民”的原則，對機構應承擔的刑事責任定性后，再就涉及的民事責任進行審理。

三是行政糾紛救濟。公民終身學習權實現中還會產生與公權力的糾紛，公權力的行使主體主要包括行政機關以及法律法規授權的特殊行政主體。一方面，行政機關負有實現公民終身學習權的主要職責，如公民對行政機關所作的規定或行為有知情權，當公民依法申請行政機關公開相應信息時，若該信息屬于行政機關應當公開但行政機關卻不予公開時，公民則可通過行政訴訟的方式就該問題提起訴訟。另一方面，法律法規授權的特殊行政主體在行使行政行為時具有行政主體資格，公立高校屬于典型的法律法規授權組織，若學生認為學校作出的行政行為侵犯了自身合法權益，則可以向法院提起訴訟。當然，行政訴訟較之于其他兩種訴訟類型而言，屬于“民告官”的訴訟，我國《行政訴訟法》 對法院的受案范圍作了詳細規定，因此只有公民終身學習權受到《行政訴訟法》 規定的侵害行為時，才有可能得到行政訴訟的救濟。

三、國家給付義務是公民終身學習權實現的核心

國家給付義務是國家義務中的第三層維度，傳統憲法理論認為自由權對應國家消極義務，強調國家不過多介入權利的行使，社會權對應國家積極義務，要求國家承擔提供經濟和社會給付的作為義務。[24]然而，在對權利結構的進一步研究中，人們發現所有基本權利都不是單一地僅具有某一種屬性，往往在自由權和社會權之間流轉，國家必須既承擔消極義務的尊重，也要履行積極義務的給付。給付的概念源自民事領域中的債法，公法領域的國家給付義務則對應行政給付，聯合國經濟、社會及文化權利委員會曾在1999 年明確界定國家給付義務是“在個人或群體由于無法……自行落實有關權利的情況下，締約國有義務落實（提供）《公約》規定的某項權利”[25]。公民終身學習權兼具自由權與社會權的屬性，需要國家履行物質性給付、服務性給付和制度性給付等給付義務。

1.物質性給付

給付行為中一項重要的內容即物質性給付，是行政機關依法對特定的相對人提供物質利益或與物質利益有關的權益的行為，物質權益既包括金錢，也包括實物，在教育領域還應當包含對知識、技能傳授的給付。

一是要持續加強對終身學習的資金投入。對終身學習的經費投入屬于構建終身學習體系中的重要方面，從我國教育經費整體投入來看，雖然2012 年全國教育經費投入占GDP 比重的4.28%，但長期以來學校教育在教育發展中占主導地位，能獲得更多的經費支持，其他的社會教育則顯得捉襟見肘。[26]可喜的是，黨的十九屆四中全會明確了構建終身學習體系的重要性和迫切性，未來政府對終身學習的資金投入，一方面要繼續保持并逐步增加學校教育的經費，另一方面要將終身學習經費列入財政計劃，逐步加大對終身學習的專項投入；同時，要積極協同社會力量，建立多渠道籌措經費的機制，發揮社會群體在終身學習資金投入中的重要作用。此外，行政給付的一個特征就是關心、幫助社會特殊群體、弱勢群體，因此既要將整體經費投入向偏遠、貧困等地區傾斜，也可以為終身學習設置不同種類的貸款、獎助政策，為在經濟方面有困難的學習者提供資金支持。

二是要不斷落實對終身學習的實物投入。實物投入指國家給公民提供學習設備、器材、場所等有形的載體。當然，國家除了通過投入各種類型的學習機構外，還應積極利用圖書館、科技館、博物館等社會文化設施豐富公民的學習場所和類型，特別是隨著終身學習進一步深入人心，公民對終身學習的需求要求政府盡可能多地、有質量地進行實物投入。一方面要加大各類學校的建設力度，保證學校各類學習設備的投入與及時更新，特別是開放大學、社區大學、普通大學與社會教育的融合等。另一方面要健全社會文化公共設施，既要將學校教育與公共設施進行有效聯動，也要妥善利用這類設施為公民提供便捷、豐富的學習資源，特別是面對不同群體有針對性地建設相應公共設施。此外，在互聯網時代，要積極打造終身學習網絡平臺，實現資源的數字傳播、共享，切實營造隨時隨地能學、可學的氛圍。

三是要加大知識型投入。知識型投入是國家通過審批、認證等方式將義務轉移給具有專業知識、技能的人來履行。終身學習體系是一個集正規、非正規、非正式學習于一體的龐大體系，涉及多個領域和主體。鑒于此，政府在處理各類問題時經常出現“眉毛胡子一把抓”的現象，正因為國家在履行給付義務時，往往會涉及較多專業問題，只有行政機關中經過專業訓練的人員才能勝任該工作。[27]就終身學習發展的專業人員而言，日本、韓國等國家為統籌推進終身學習事業發展而設置如“社會教育主事”“終身教育師”等相關職位，特別是日本有著較為豐富的終身教育經驗，其在2015 年發布的一項報告中提出，社會教育主事的職責在于協調，經過培養的人員應該具備推動地區與學校聯動、合作以及全局統籌地區終身學習事業發展的能力。[28]韓國在《終身教育法》 中規定了終身教育師應具備的多項職能。[29]目前，我國雖然也有類似的工作人員，并出現了“成人教育工作者”“社區教育工作者”“終身教育工作者”等多種稱謂，但存在準入退出不明、職能職責不清、專業性不足等多種問題，國家亟須整合這類人員，進而設計完整、有序的管理制度，從而更好地服務公民終身學習。

2.服務性給付

德國行政法學家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）早在1938 年就提出了“服務行政”的概念，服務行政強調要將以管理為目的的傳統行政方式轉向以服務為核心的行政模式。[30]這就要求行政機關在行政過程中樹立“以民為本”、服務公民的思想，切實通過行政手段落實公民實現基本權利的需求。

首先是行政組織。好的頂層設計往往能達到事半功倍的效果。美國在聯邦、州、地方三級都建立了“終身學習委員會”“終身教育局”等管理機構，通過立法和撥款的形式宏觀調控終身學習的發展事宜；日本則在國家文省部下設終身學習審議會，在省一級建立終身學習專司，[31]這些機構都旨在加強對終身學習的管理，使其更加規范。2012 年，我國教育部辦公廳在調整內設機構的工作職能時，成立繼續教育辦公室負責終身教育事業發展的相關事宜，具體日常工作由職業教育與成人教育司承擔，從繼續教育辦公室承擔的相關職能中可以看出，我國終身教育的發展重點基本集中在學校教育外的社會教育中，而未來終身教育的走向必然是全納型的教育體系，相較于繼續教育更為復雜、多元，若再以繼續教育作為宏觀引領，勢必會造成其發展后勁不足和規范性不夠的問題。因此，為更好地為公民終身學習提供政策供給，國家層面應當率先成立專業的終身學習指導機構，從頂層設計上提升終身學習的地位，可以將現行終身學習機構進行改組和整合，在保留原有優勢資源的基礎上，進一步提升終身學習機構的專業性。

其次是行政管理。面對知識經濟發展和教育全球化的浪潮，20 世紀80 年代新型的國家資歷框架和學分認證開始興起，建立資歷框架是實現教育現代化宏偉目標的一項重大國家戰略，資歷框架國際化是終身學習時代世界教育和人力資源發展的大趨勢。[32]資歷框架最早出現在英國，學分銀行則是實施資料框架的管理制度，在資歷框架中實現學分的認定、積累和轉換。澳大利亞自1995 年開始建立國家資歷框架以來，在資歷框架中劃分了15 種資格，通過學分認證獲取相應證書，該制度仍在不斷完善。[33]我國自2010 年 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》 中提出建立便于學習者選擇和溝通的終身學習體系以來，如何架起各類學習者、各種學習方式等之間的“立交橋”便成為終身學習發展的重要內容。《中國教育現代化2035》 以“建立國家資歷框架”“建立健全國家學分銀行制度與學習成果認證制度”兩大方式確立了未來終身學習發展的主要目標。因此，從公民終身學習權實現的行政管理給付來講，一是國家要制定統一的資歷框架，按照一定的標準對資歷等級進行劃分，不僅要勾勒出總體輪廓，而且要積極探索國家資歷框架的立法路徑，疏通公民終身學習權無法可依的現實困境。[34]二是在國家資歷框架中融入學分銀行和學習成果認證制度，如果把國家資歷框架比作一個人的骨骼，那么學分銀行和學習成果認證就是一個人的血肉。在資歷框架下，通過國家課程標準設計促進學習成果等值流通、建立健全學習成果質量監控體系等方式，[35]使公民的學習成果價值得到認可，激活公民的學習熱情與活力。當然，任何制度的形成都不是一蹴而就的，我國在構建資歷框架時要根據社會經濟發展和現實需求不斷進行調整，從而確保公民終身學習權的實現。

最后是行政程序。正當程序是行政機關實施行政行為的重要原則之一，在依法治國的建設中，程序正義不可缺失，根據自然正義的判斷基準，行政機關的自然正義應包括行政公開、行政聽證、行政回避以及說明理由等制度。[36]行政機關在履行職責時，一是要遵循信息公開的原則，在關乎公民終身學習權信息中，除法律規定要保密的，其他都應當主動公開；二是在關乎公民終身學習權的重大事項決策中，行政機關要設置相應程序來保障決策的科學性和民主性；三是行政機關在作出有損公民終身學習權實現的行政行為時，應當充分說明理由；四是若有侵害公民終身學習權涉及行政處罰等不利行為時，要保證被侵害人的陳述權、申辯權。

3.制度性給付

制度性給付即國家要建立一套規則來保障公民權利的實現。在公民終身學習權實現的制度性給付中，首先需要發揮立法機關和具有立法權的行政機關的作用，將物質性給付義務和服務性給付義務制度化，[37]從而構建完備的終身學習制度體系，確保公民終身學習權的實現。特別是在國家層面的立法出臺后，行政機關在國家制度框架下應根據社會生活實際情況，設計相應配套措施，并使制度隨著教育實踐和理論的發展而變革，以適應教育和社會發展的要求，[38]使之充分發揮行政的靈活性，及時、有效地回應公民終身學習權實現的訴求。與此同時，國家義務的本質在于保障基本權利，因此，需要充分考慮公民在規則制定中的不可替代性，既要在規則制定前保障公民的直接立法參與或間接立法參與，又要充分發揮規則制定后公民的監督權，通過批評、建議、申訴、控告或檢舉等方式監督規則的實施，倒逼國家制度向好發展。