淺析國家治理視野下高校老舊家屬院區治理

唐曉雪 張 怡

淺析國家治理視野下高校老舊家屬院區治理

唐曉雪 張 怡

[北京大學]

高校老舊家屬院區的管理模式變遷帶有強烈的時代發展烙印，本文通過梳理高校老舊家屬院區的管理模式變遷，分析管理模式現狀，從國家治理體系和治理能力現代化下的社區治理角度，探討構建適合高校老舊家屬院區的社區治理模式，逐步實現共建共治共享。

社區治理；高校；老舊家屬院區；物業管理

社區是社會的基本組成單位之一，社區治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。“在全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中”，在社會主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”背景下，提高基層社區的治理效能，既能推動社會改革向縱深發展，也能增強廣大群眾的獲得感、幸福感、安全感。

高校老舊家屬院區是我國城市社區的種類之一，是指建設于計劃經濟年代的福利住房時期的小區。高校家屬院區的形成和社區治理模式的轉變發展，是中國社會變遷的一個縮影。本文研究的“高校老舊家屬院區”是指仍延續舊有“單位制”社區管理模式的老舊家屬院區，高校作為產權單位還履行對社區的部分管理和服務職能。對于已經轉變為社會社區管理的小區不作為本文的研究對象。

受制于早期設計規劃不足以及體制機制的原因，高校老舊家屬院區這種類型的社區成了現代社區治理中的難點之一。一方面是人民群眾日益增加的服務需求，一方面是單位不堪重負，單位老舊社區物業服務的效率和投入產出比低下。此外，多頭管理權責不明，高校后勤內部涉及多個部門，外部與“街道——居委會”也存在“扯皮”現象。這就要求進一步加快老舊家屬院區運行機制的改革，打破舊有模式，從傳統單位制剝離出來。

一、高校老舊家屬院區歷史和管理現狀

在計劃經濟時代，“單位”是政府進行資源配置的一種組織形式，分擔了部分公共服務的功能，并為本單位職工提供社區、學校、醫院等配套服務，實行“單位辦社會”的模式。單位投資建設家屬院區，并將院區內的住房分配給職工，形成了單位制家屬院區。單位制社區具有一定的特征：一是，社區通常由一個單位或者幾個單位共同建設，院內公共服務主要由單位承擔，具有封閉性；二是，居民都是本單位的職工及家屬，人員結構上具有很強的同質性，有歸屬感和主人翁意識。此時，“街道——居委會”是作為社區的“輔線”，單位的后勤保障部門承擔家屬院區的管理和服務職能。

伴隨著國家經濟改革，一方面發揮市場經濟資源配置優勢，強調分工而淘汰低效的自給自足式；另一方面發展社會服務，釋放社區服務市場，提升社會服務效率。1998年國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，確定了取消住房實物分配，實行住房分配貨幣化；建立業主自治與物業管理企業專業管理相結合的社會化、專業化、市場化的物業管理體制。原先由單位承擔的社會服務和功能逐漸由更專業化、更高效的組織所代替，單位制社區逐漸與單位相剝離，轉變為城市社區。

隨著住房改革的深入，高校家屬院區的房屋產權呈現出多元化的局面，一部分住房留作高校周轉房面向新進職工租住，一部分出售給職工稱為“已購公有住房”。封閉的單位制社區向現代社區轉變，出售的公房通過出售、出租等方式以及人口的代際更替，帶來非單位人員進入社區居住生活；而已購公有住房多為退休職工，社區老齡化嚴重，社區居民相應地呈現出利益和需求的多元化特點。

在這個過程中，“街道——居委會”在社區管理中成為責任主體，單位所承擔的管理和服務事務逐漸減少，主要涉及房屋維修等現代物業的部分服務內容。雖然，早在上世紀九十年代政府就鼓勵住宅區引入現代物業管理，完善物業服務，社區管理中去行政化。但是在國家大力發展高等教育、特別是一流高校加大投入力度背景下，高校在二十多年里繼續發展壯大，“單位”未瓦解，舊有的運行機制慣性以及依賴性思維使得部分高校老舊家屬院區仍延續以往的管理模式。

高校老舊家屬院區的管理模式在改革中逐漸形成三種形式，一是在延續原有大包大攬式的基礎上，由“街道——居委會”統管家屬院區的安全和衛生，高校后勤部門負責房屋維修，單位或市政負責水電暖管道設施；二是，由隸屬于本單位的物業公司進行管理；三是，引進社會化、專業化、企業化的物業公司進行管理。前兩種模式，還是依附于“單位”的原有“單位制”管理模式的延續和變型。

在“街道——居委會”和高校共同管理的社區，居委會和高校提供的服務僅能滿足基本的生活需求，存在多種問題。一是樓宇公共部位維修內容較多，資金不足，由于這些樓宇建成年代較早，房屋破舊老化情況比較嚴重，需維修內容逐年增多。二是院區內的安保、綠化、道路養護、停車等問題缺乏規劃。三是多頭管理、職能分散，統籌協調難度大。安保、衛生保潔、水電暖、樓宇公共部位維修等基本物業服務分由街道、高校內不同部門分別負責，甚至有些問題權責劃分不甚清晰。四是居民不能接受通過付費獲得社會化服務的轉變，習慣于由高校負擔物業服務所需的費用。五是服務內容基礎、響應速度和服務態度也與社會化專業管理的物業公司存在一定差距。六是小區管理服務落后，減損房屋市場價值。

二、國家治理體系和治理能力現代化下的社區治理

（一）社區的概念

高校家屬院區屬于城市社區，社區是城市的基礎單元，聯合國的可持續發展目標有17個新發展目標，其中第11項為可持續的城市和社區，即到2030年，建設包容、安全、有風險抵御能力和可持續的城市及人類住區。

社區一詞來源于英文“community”，是指以一定地域為基礎的社會群體。2000年國務院發布《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中，明確“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。社區不僅包括住房問題，還應該包括服務、治安、衛生、教育、交通、娛樂、文化、公園等元素，既能承擔綜合功能，也能解決社會問題，通過形成“完整社區”，進行社會重組，構建和諧社區。[1]

從上面社區的定義來看，社區不僅僅是一個地理范圍，還承載著居住、安全、文化等多方面人的基本需要，是社會發展的重要組成部分，是居民物質文明和精神文明的家園。

（二）社區治理概念

2017年中共中央國務院印發《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》。意見提出，到2020年要基本形成“基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障”。十九大報告也提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。

社區治理的概念，一般是指“政府、社區組織、居民及轄區單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制”[2]。這個定義是從治理理論角度強調不同主體之間的協作與配合，社區治理權利行使方式呈現出多向性、柔性化等特點。[3]

（三）社區治理理論

在計劃經濟時代，城市社區是以傳統的“單位制”為主體；改革開放后，城市中原有的單位制社區轉變為單位和居委會共同管理，核心還是政府主導。在這種威權式社區治理模式下，社區治理過度行政化，政府包攬社區事務，社會資源配置模式單一；同時，居民依賴于政府，并要求政府做得更好，將政府置于各種矛盾的焦點地位，政府不計成本地追求居民滿意度。

改革開放40多年，社會結構分層和利益群體結構發生深刻變化，在推進國家治理體系與治理能力現代化過程中，政府倡導多元化的治理模式，強調自治和參與，社區治理開始從威權式向參與式轉型。[4]

研究者們根據治理理論，提出了“元治理理論”“多中心治理理論”“新公共管理理論”。目前，我國城市社區治理實踐中多采用“一核多元”的模式，即以基層黨組織為引領，不同主體進行協作[5]，這是與我國國家制度、社會發展階段相契合的現階段社區治理途徑，是威權式治理的新發展。但是以政府為主導，可能會造成對政府權力依賴，忽略社會力量在社區的作用。一些學者認為“多中心治理理論”更關注多種主體之間的共同協作，從威權式治理到參與式治理的現代轉型，從行政權力主導模式變革為居民參與的多元共治模式。

根據政府在社區管理中的作用，將社區治理模式分為行政型社區、合作型社區和自治型社區，后兩種治理模式是社區治理改革的方向。[6]

三、構建適合高校老舊家屬院區的社區治理模式

高校作為家屬院區的主要產權單位，要積極協助“街道——居委會”整合社區各類型主體，促進共建共治共享的現代社區治理模式的形成。

（一）結合老舊小區改造工程，補齊設施設備短板

老舊小區缺乏完善的管理服務機制，房屋、管網破舊、養老衛生等公共服務等缺失，是一個龐大復雜的系統工程，資金缺口大，以往通過街道或單位來解決較為困難。

為了解決這一民生問題，2020年國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確政府主導推動老舊小區改造，涉及基礎類的建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修，以及水、電、氣、路等配套設施改造；完善類的環境改造、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等，環境改造包括整治綠化、無障礙設施、停車配套等；提升類的公共服務設施配套建設及其智慧化改造，如綜合服務設施，以及養老、托育、助餐、家政保潔等服務設施。要多方籌措改造資金，協調當地政府部門、高校、住戶共同負擔，也可以借鑒成功經驗引入社會力量。

（二）結合國家物業改革，完善社區物業服務

物業服務也是伴隨住房改革而產生的社區公共服務體系中的重要主體。以北京為例，為進一步建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的職工住宅區物業管理，2014年國家機關事務管理局等單位聯合下發了《關于在京中央和國家機關職工住宅區物業管理和供熱采暖改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要實行物業服務、采暖補貼制度，建立“誰住房、誰交費”機制，即不再由單位承擔物業和采暖費用，但為了兼顧到職工的福利發放補貼，建議原產權單位牽頭協調社區其他主體，推動成立業主大會，加強業主依法自我管理。《意見》從政策上支持和推動老舊小區的物業管理。

1.物業定義

《物權法》和2021年1月1日正式實行的《民法典》提供了三種物業管理模式：“業主可以自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理”，即業主自治、業主委托物業服務企業、業主委托他人。而在《物業管理條例》中對物業管理的定義：“物業管理，是指業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動”。《物業管理條例》的定義相對于《民法典》更為狹義。

2.老舊小區物業服務問題

現階段，物業公司因為規范化、專業化、市場化，并可根據小區特點靈活選擇服務內容，因此老舊小區的改造中大多數是引進專業的物業公司。雖然我國物業管理的法制化、規范化、專業化在逐漸加強，但是引進物業公司不是萬能鑰匙，還是存在服務質量參差不齊的現象。

從已經進行物業化改革的一些老舊小區的調研和反饋情況來看，老舊小區物業化改革后常會遇到以下幾個問題。

一是基礎條件差。老舊小區由于樓齡普遍較長，需維修的內容明顯多于新建小區，給物業管理帶來了更大的挑戰和壓力。另外，由于建成年代較早，老舊小區內部較之新建小區，規劃設計難以滿足現在的需求，停車位不充足、綠化面積小、安保設施不充分等問題都普遍存在，增加了物業公司的管理難度。

二是物業管理費收繳率低。由于老舊小區的居民沒有養成繳費買服務的習慣，另外老舊小區有很大一部分空置或出租房屋，難以聯系到業主，物業公司進駐后經常面臨物業費收取不足的問題。于是，由于收費難，提供的物業服務質量難免下降，則進一步有業主不滿意物業服務而拒絕繳費，收繳率越發降低，陷入惡性循環。

三是物業管理存在業主財產損失賠償糾紛、公用設施傷人賠償糾紛、房屋質量糾紛等。

（三）積極引導，逐步形成多元共治的社區

在老舊小區，居民參與意愿低。老舊小區的產權成分通常較為復雜，包含依照房改政策出售產權的住房、福利承租住房、單位周轉房、私人出租房屋以及二次上市的住房，有時一個小區內的產權單位還并不單一。在住房產權多元化的情況下，尤其是一部分住戶并沒有房屋產權的情況下，居民自治組織的成立存在較大困難。而缺乏居民參與，給物業公司的管理也增加了難度。

高校應動員本校職工參與社區治理發展，培養自我組織、自我管理意識，提出合理需求，群策群力自動作為，共同改善社區管理。

[1] 鄭杭生. 中國社會管理和社區治理的新特點新趨勢——從社會學視角看地方經驗的持續貢獻[J]. 廣州公共管理評論, 2013（03）:3-14.

[2] 吳良鏞. 住房?完整社區?和諧社會——吳良鏞致辭[J]. 住區, 2011（20）:18-19.

[3] 史柏年. 治理:社區建設的新視野[J]. 社會工作, 2006（07）:4-10.

[4] 周慶智. 論中國社區治理——從威權式治理到參與式治理的轉型[J]. 學習與探索, 2016（06）:38-47.

[5] 張平, 隋永強.一核多元:元治理視域下的中國城市社區治理主體結構[J].江蘇行政學院學報,2015（05）:49-55.

[6] 魏娜.我國城市社區治理模式:發展演變與制度創新[J].中國人民大學學報,2003,17（1）:135-140.

（責任編輯：趙相華）