京津冀協同發展的公眾感知和效果評價：基于四個區縣的田野觀察

楊志云

一、問題的提出與文獻綜述

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央系統謀劃京津冀協同發展重大國家戰略，擘畫了京津冀高質量發展的宏偉藍圖。京津冀在區域一體化進程中面臨諸多難題和挑戰：北京聚集過多的非首都功能，“大城市病”問題突出；區域水資源嚴重短缺，環境污染問題突出，資源環境超載矛盾嚴重；區域發展差距懸殊，公共服務水平落差明顯。2014年2月，習近平總書記主持召開京津冀協同發展座談會，明確京津冀協同發展的戰略意義、推進思路和重點任務，旨在以區域化破解發展難題和塑造可持續發展的未來。

京津冀協同發展戰略實施八年來，京津冀持續深化改革創新以打破行政壁壘，構建區域開放統一市場，探索區域統籌協調發展新體制。但京津冀協同發展的制度設計和實際效果之間并不能直接等同。京津冀協同發展的水平和效果是一個有待回答和檢視的科學問題。在“以人民為中心”的發展思想指引下，從公眾的角度看，京津冀協同發展戰略的知曉程度、重點領域的感知和效果評價就成為值得關注的研究問題。

有關京津冀協同發展水平和效果的研究主要停留在大事記敘述和事實回顧層面，少量研究試圖通過科學方法開展實證測量。2004—2011 年京津冀13 個城市政府簽訂的合作協議和政府間互動的社會網絡分析發現：政府間協作的整體網絡密度不高，沒有形成多中心網絡結構；政府間協作力度不夠、協同效應不明顯，尚未促成網絡整體治理績效的提升。不過，京津冀都市圈的協作網絡呈現越來越緊密、輻射聯系越來越多的演變趨勢。以“制度性集體行動”理論元素為基礎，2006—2018年京津冀政府間聯席會議的文本分析表明：政府間聯席會議以“一事一議磋商型”為主要形式；行政等級以職能部門領導為主；議題范圍以專門性議題為主；聯席會議半數伴有協議產生，網絡結構以全體參與為主。

構建評估模型和協同發展指數是精準測量京津冀協同發展水平和效果的新嘗試。區域協同發展評估模型發現：京津冀協同發展從追求經濟增長轉向兼顧社會和生態效益；京津冀都獲得了發展但彼此之間差距在拉大，區域核心城市的輻射帶動作用沒有充分發揮；區域生態環境改善明顯。“冰山成本模型”和商品市場的價格波動情況表明：1985—2018年京津冀地區商品市場一體化和協同發展進程持續深化，不過，京冀和津冀的協同發展速度滯后于京津。地方分權和產業結構差異具有顯著的負面影響。此外，通過問卷調查采集公眾的主觀感知數據開始出現。“京津冀協同發展戰略的實施進展與階段成效”針對政府官員及學者、企業高管和普通居民設計了不同的調查問卷。描述性統計結果發現：將近六成的受訪者對京津冀協同發展的階段成效持積極態度。多數受訪者認為交通一體化取得進步；生態環境保護效果尚未顯現；醫療教育資源輻射仍然不足。換言之，公共服務一體化是京津冀協同發展的主要“短板”。

綜上，京津冀協同發展水平和程度的測量方法富有新意且越來越精細。其中，社會網絡分析能夠挖掘政府間協作網絡的結構、特征和演進規律，實現關系數據的可視化。但是，社會網絡中的互動行為和過程并不能等同協同發展的實際效果。文本分析注重關鍵詞抓取和正式制度挖掘卻潛在地忽略非正式制度的重要性。京津冀協同發展程度和水平的現有研究“以政府為中心”的研究取向和以客觀績效為衡量標準，有意無意忽略了“以社會為中心”和關照主觀績效的問題。如是，本文將聚焦京津冀協同發展的公眾感知和效果評價，在描述性統計基礎上開展問題診斷并提出改進建議以增進協同發展的社會基礎。

二、研究設計、方法與數據來源

京津冀協同發展水平離不開客觀績效測量和公眾主觀評價兩種績效評估的基本形式。前者以數量化指標為基礎進行量化評價，注重成本收益分析；后者以公眾感知為基礎進行定性測量，注重滿意度評價。以斯蒂帕克為代表的學派發現公眾主觀評價不只受到服務質量的影響；公眾并不總是能準確感知公共服務的實際績效；而以帕克斯為代表的學派認為公眾擁有感知服務機構績效的能力；公眾基于服務質量作出主觀評價；公眾對特定服務行為的評價影響對服務機構總體績效的評價。整體層面客觀績效對公眾主觀評價具有顯著影響；具體層面主客觀評價之間的契合性存在差異。雖然學術爭論持續，但是公眾主觀評價的民主價值和治理意蘊存在共識。

公眾感知和效果評價旨在回答“是什么”“怎么樣”的問題，研究問題的屬性決定研究方法的選擇。問卷調查是將公眾的知識、看法、感覺和判斷等主觀感知轉化成客觀數據最基本的研究方法。公眾滿意度由顧客滿意度指數（ACSI）演變而來，顧客期望、感知質量、感知價值、顧客滿意度等核心要素之間存在復雜關聯。京津冀協同發展的公眾感知和效果評價問卷設計需要測量的主觀狀態主要包括公眾知曉情況、效果評價、問題診斷與未來預期等3個方面15個問題。其中，公眾知曉部分包括是否知曉京津冀協同發展戰略、知曉的主要途徑、信息關注度和信息透明度等4個問題。效果評價部分包括協同發展的實際獲益方、對個人生活是否有影響、經濟生活影響、交通出行影響、教育服務影響、醫療服務影響、生態環境影響等7 個問題。問題診斷與未來預期部分包括協同發展取得成效的關鍵因素、主要障礙、前景判斷和未來預期等4個問題。

2019 年7—8 月，筆者根據轄區特點和可介入性程度選取河北HD 縣和HF 縣、天津TH 區、北京BZ 區開展田野調查。調查問卷在四個區縣的街面隨機發放。考慮到可能存在的閱讀障礙和理解偏差，由訪談員一對一輔助調查對象完成問卷調查并檢查是否存在遺漏等問題，以確保問卷的回收率和有效率。其中，河北HD 縣和HF 縣各發放問卷175份，分別回收172份和170份；天津TH 區和北京BZ區分別發放問卷103 份和107 份，各回收100 份；四個區縣有效問卷共計542份。

為深入挖掘京津冀協同發展的戰略規劃、實施過程、問題診斷和改革需求等問題，筆者對四個區縣政府部門的11 位相關負責人進行了四次半結構化訪談。除重點訪談區縣發改部門和京津冀協同發展領導小組辦公室外，還實地參訪了2個園區管委會等，增進對產業疏解和承接主體的直觀體會。

三、京津冀協同發展的公眾感知與效果評價：描述性統計

田野調查旨在采集知曉率和知曉途徑、信息關注度和透明度、總體影響程度、產業升級轉移、經濟影響、交通一體化、生態環保、教育和醫療衛生服務評價等主觀數據，在一定程度上揭示了公眾視角的京津冀協同發展圖景。

（一）知曉率呈現地區差距、知曉途徑以新聞媒介為主

京津冀協同發展戰略的知曉率呈現一定的地區差異性。其中，天津TH 區71%最高，北京BZ 區64%次之；河北HF 縣和HD 縣分別有53%和46%。公眾知曉率同常理想象和戰略的重要性存在一定差距。從信息來源看，公眾主要通過新聞報道、自媒體和宣傳標語了解京津冀協同發展戰略（圖1），其中，超過50%的公眾依靠新聞報道獲得相關信息。此外，親友交流分享途徑占比較低，但從一個側面反映京津冀協同發展已經成為民眾日常交流的話題。

圖1 京津冀協同發展戰略的公眾知曉途徑

（二）信息關注度不夠、信息透明度存在改進空間

公眾對京津冀協同發展相關信息關注度以及信息透明度的評價主要通過里克特量表采集。從信息關注度看，非常關注和比較關注的民眾占40%左右；一般和不太關注的民眾占50%左右；從信息公開程度看，約50%的民眾認為信息公開非常充分和比較充分；有50%左右的民眾認為信息公開一般、不太充分（圖2），這意味著京津冀協同發展戰略同時面臨信息關注度不夠和信息透明度改進的問題。

圖2 京津冀協同發展的關注度和信息透明度感知

（三）交通一體化和生態環保成效顯著

交通一體化和生態環保作為重點領域，協同發展效果顯著，在很大程度上實現了率先突破的目標（圖3）。其中，50%以上的民眾積極評價高鐵城際網帶來的高效、快捷和便利的交通服務。不過，打通“斷頭路”成效認可度并不高；另外有約15%的民眾對區域外埠車輛和號牌限制等政策性問題給予消極評價。生態環保領域，50%以上的民眾認為空氣污染明顯改善，但對消除黑臭水體和改善流域水環境的效果評價不高。

圖3 交通一體化和生態環保的公眾評價

（四）高度認同“共贏”結果，總體影響顯著但經濟影響呈現“一體兩面”

關于京津冀協同發展的實際獲益者，HD 縣、HF 縣、TH 區和BZ 區分別有高達80%、64%、68%和75%的民眾認同“共贏”結果，具有高度的一致性。四個區縣的民眾認為北京“單方”獲益的比重分別達到16%、16%、14%和10%，這意味著在實現合作共贏的同時，北京的“外溢效應”和“輻射效應”還未得到充分釋放。總體而言，民眾普遍感受到京津冀協同發展帶來的巨大變化和顯著影響。其中，約70%的民眾認為總體影響非常大和比較大，只有20%左右的民眾認為總體影響較小或者沒有影響。具體到經濟層面，40%以上的民眾感受到產業轉移帶來的就業機會增加和收入水平提高；40%左右的民眾認為協同發展帶來了熱點地區的房價和物價過快上漲（圖4）。可見，京津冀協同發展切實增加了區域內民眾的經濟福祉，但對特定地區民眾的經濟生活具有“兩面性”作用，需要精細化的配套政策干預來降低不利影響。

圖4 總體影響和經濟影響的公眾評價

（五）區域教育和醫療公共服務總體滿意度較低

京津冀協同發展的關鍵難題是公共服務均等化和一體化水平提升。中央明確要求構建京津冀協同發展體制機制，加快公共服務一體化改革。北京在疏解非首都功能和對口幫扶過程中，教育和醫療領域是合作的重點之一。以教育領域為例，通過合作辦學創辦品牌性的幼兒園和中小學、知名高校在京外設立重點實驗室和建立分校來提升教育均等化水平。不過，民眾的獲得感和滿意度似乎并不高，40%以上的民眾甚至認為教育服務一體化并無實質改善（圖5）。醫療領域同樣如此，除醫聯體建設帶來的診療便利有一定認可度外，30%以上的民眾認為醫療服務一體化并無根本改善。

圖5 區域醫療和教育公共服務一體化的公眾評價

四、京津冀協同發展公眾感知和效果評價的原因闡釋

京津冀協同發展的公眾感知和效果評價旨在呈現基本事實，未能聚焦變量之間的關系，無法透過統計方法挖掘現象背后的相關關系和因果機制。不過，針對公眾感知和效果評價的結果，能夠結合更多客觀事實和政府部門訪談進行合乎邏輯的原因闡釋。

（一）中央驅動和政府主導下的社會參與相對不足

京津冀協同發展有著“長久的過去”和“相對短暫的歷史”，直到黨的十八大后中央自上而下戰略驅動和政府主導才從根本上打破地方保護主義觀念和體制弊病。事實上，環渤海地區政府間合作經歷了政府間經濟協作、城市政府多邊合作論壇和政府間多方位合作到京津冀協同發展等多個階段。地方政府自發倡導抑或是國家部委推動的區域政府間合作都因地方保護主義和體制藩籬制約而進展緩慢。2014年2月26日，習近平總書記親自謀劃推動京津冀協同發展重大國家戰略并明確頂層設計和路線圖。在領導體制、頂層設計和決策咨詢層面，國務院京津冀協同發展領導小組、專家咨詢委員會建立，《京津冀協同發展規劃綱要》、北京城市副中心和河北雄安新區規劃建設等重大決策密集出臺。市場發育水平和城市等級體系等制度環境決定了京津冀協同發展需要堅持“市場主導”和“政府引導”，積極發揮政府作用。

京津冀協同發展事關民眾的福祉，公眾對該戰略的知曉率和關注度都存在提升空間。首先，政府主導的議程中有意無意忽略了社會參與。京津冀協同發展的框架協議、重點領域和具體項目的決策過程，公眾參與的途徑都存在改進空間。其次，京津冀協同發展牽涉各種敏感信息，因保密原因民眾缺乏掌握相關信息的渠道。例如，京津冀協同發展規劃綱要、各種規劃和規范性文件無法實現完全公開。隨著京津冀協同發展快速深入推進，有序吸納社會參與，有助于將民眾的關注支持和積極參與轉化成協同發展的巨大推動力量。

（二）重視交通、環保和產業等重點領域率先突破但存在隱性壁壘

有序疏解非首都功能是京津冀協同發展首要的、核心的任務，是關鍵環節和重中之重。中央統籌決策和地方分級響應推進京津冀協同發展的近期和中期目標基本實現，公眾已經感受到協同發展的整體效果和顯著影響。其中，交通一體化、生態環境治理和產業轉移升級作為率先突破的重點領域取得了實實在在的效果。在交通領域，按照建設高效密集軌道交通網、完善便捷高暢通公路交通網、國際一流的航空樞紐的目標要求，京津冀加快構建一體化交通網絡，京濱、京張、京唐、京沈等干線鐵路建設運行；京津冀城際鐵路投資有限公司成立，雄石、廊涿、京霸城際鐵路加緊建設；京秦、京臺、京港澳、京昆、首都地區環線等高速公路和干線公路對接；北京新機場建設成為京津冀地區新的經濟增長極。在生態環境領域，通過聯防聯控機制，2017 年北京PM2.5 平均濃度為58 微克/立方米，比2013 年下降35.6%；河北PM2.5 平均濃度為65 微克/立方米，比2013 年下降39.8%。產業轉移升級領域，河北省三年累計從北京和天津引進項目15560個、資金13901.17億元。其中，“標桿”項目北京現代滄州工廠帶動整車和零部件相關就業30000多人。不過，由于政策體系配套問題或者顯性和隱性政策壁壘，影響了京津冀協同發展的個體感知效果。一方面，經濟收入和就業機會切實增加。例如，2016 年12 月，北京和河北簽署的《全面深化京冀對口幫扶合作框架協議》明確2016—2020年北京安排幫扶資金35.68億元。北京13 個區同河北張家口、承德、保定16 個縣區結對。其中，通過對口幫扶的蜂蜜、菌棒特色農產品加工項目建設、消費扶貧等，讓124個建檔立卡貧困戶戶均增收3000 元。另一方面，一些毗鄰區域房價和生活成本快速上漲“抵消”了經濟收入增加帶來的收益。此外，京津限制外埠車輛的政策表明區域一體化還需要統籌消除各種政策性壁壘。

（三）發展型地方主義與區域公共服務水平差距

京津冀協同發展的最大“短板”是公共服務水平差距，直接原因和深層原因是經濟社會發展水平和“發展型地方主義”。在行政分權和財政分權的制度環境中，地方政府圍繞經濟增長和財政收入展開競爭，地方公共服務水平直接由自身經濟發展程度決定。由此，京津冀區域，特別是河北與京津之間的教育和醫療等公共服務存在較大差距。例如，北京中小學生均預算事業費約為河北的4倍；普通高等學校生均預算事業費約為河北的3倍；每10萬人口在校大學生數是河北的2.5 倍。醫療領域也不例外，2008—2017年京津冀區域醫療資源均等化程度逐年提高。不過，醫療衛生技術人員和醫療衛生支出不均等程度依然很大。

合作辦醫、醫療聯合體、遠程診療、設置分校和重點實驗室等公共服務一體化創新取得了一定成績，但同民眾的期望還有不小差距。2018 年底，河北400多家二級以上醫療衛生機構與京津開展合作項目超過500個；12家醫療機構與10家國家衛健委委屬（管）醫院簽約合作；三地296家醫療機構的33項檢驗結果實現互認；155家醫療機構的20項醫學影像檢查資料實現共享；90%以上的二級及以上公立綜合醫療機構和20%的鄉鎮衛生院納入跨省異地就醫直接結算系統。不過，河北的民眾更期待本地的教育和醫療品牌，這需要長期的財政投入和大量配套政策支持。推進醫療和教育一體化進程中，將北京的人才調配到京外的可能性較小，醫療和教育公共服務差距反過來又加劇了北京產業和人口疏解的難度。

五、結論與建議

京津冀協同發展的公眾感知和效果評價站在“以人民為中心”的高度，提供了一個從公眾維度理解和檢視協同發展的新視角。田野調查表明，京津冀協同發展在交通一體化、生態環境保護、產業轉移升級等重點領域取得了顯著成效。不過，行政體系內部的藩籬和公共服務水平的差距仍是制約協同發展的“短板”，信息公開和公眾參與存在改進空間。新時代深化京津冀協同發展，不能依靠政府“獨角戲”，還需要釋放“人民本位”價值引領下的社會力量的活力。這意味著行政體制內部的激勵約束、公共服務均等化、政策宣傳和信息公開是持續深化京津冀協同發展的重要選項。

（一）構建區域性“政績考核—財政激勵”兼容機制同時清理影響要素流動的政策壁壘

行政分權、財政分權和晉升錦標賽既是發展型地方主義的體制基礎，又是行政分割和地方保護主義的體制根源。因此，創新區域協同發展的體制機制需要探索地方增長和區域協同發展兼容的財稅體制，優化政績考核和財稅激勵兼容機制。第一，構建區域性政績考核—財政激勵兼容工具箱。根據京津冀的功能定位明確各級各地政府差別化政績考核體系；以區縣為單位試點建立同區域性政績考核匹配和激勵兼容的財政保障機制。在晉升錦標賽體制下，地方經濟增長意味著財稅收入增加和黨政官員潛在晉升機會。同時，“分灶吃飯”和人員經費的地方支出事權也意味著公職人員的工資福利主要依靠地方財政收入。因此，僅實行差異化的政績考核并不能削弱地方政府的財稅競爭和“地方保護主義”沖動。只有將區域性和差異化的政績考核同財政保障機制關聯起來才能真正激發協同發展的內生動力。例如，生態涵養市縣的政績考核指標側重生態環境保護，只要這些地方政府實現了生態環保指標就能夠分享整個區域經濟增長的成果，獲得制度化的財稅補償和專項轉移支付。由此，建立地方發展和區域協同激勵兼容體制機制。第二，清理影響生產要素有序自由流動的顯性和隱性政策壁壘。重點統籌區域政策和政策協同，降低“孤島發展”效應。例如，統籌交通限行和車輛限購政策，探索區域統一的交通運輸政策；減少影響生產要素有序自由流動的政策壁壘，特別是剝離戶籍制度“附著”的經濟社會利益；減少政府對產業和企業疏解的直接干預，提高資源配置效率和公平性。此外，發揮財政轉移支付、財稅分享機制和對口幫扶等制度功能以增進“輻射效應”的積極效果和降低“外溢效應”的不利影響。

（二）完善區域公共服務規劃同時建立以“凈財政受益”為核心的統籌銜接制度

公共服務均等化同產業轉移和人口疏解密切相關。因此，京津冀協同發展應著重發揮高品質公共服務的引導作用來彌補“短板”。第一，重點完善區域教育醫療等公共服務規劃，提升區域公共服務均等化水平。統籌規劃教育醫療公共服務不僅能夠提高配置效率，而且有助于引導人口疏解、改善交通和加快產業轉移。教育和醫療資源過度集中配置制約了產業轉移和人才流動，增加了交通壓力。例如，北京五環內常住人口占全市的48.9%，三級醫院占71%，三甲醫院則高達86.7%。區域醫療資源配置不均衡導致大量外地患者進京就診，加劇北京的交通壓力和社會管理負擔。2014 年外地患者占北京市三級醫院門診人次和住院患者的30%以上。其中，河北患者占外地進京患者的比重超過10%。在區域公共服務規劃中，逐步扭轉“凈財政受益”懸殊，從根本上改變區域經濟社會發展不平衡和公共服務差距的根源。第二，以優質公共服務為抓手，優先在河北重要節點城市構建優質公共服務體系以形成“磁場效應”。通過“對口支援”“結對子”等區域互助機制重點在河北的地市和區域重要節點城市打造一批高品質、示范性的教育、醫療服務品牌工程和標桿示范工程。京津冀協同發展過程中公眾期待的不僅是基本公共服務的均等化，更重要的是在地化的高端教育和醫療等公共服務品牌。除現有的遠程醫療、區域醫療聯合體、高等學校異地辦學外，優先在河北雄安新區和區域重要節點城市建設當地的高水平大學、高品質醫院。通過高品質公共服務打造有競爭力和吸引力的節點城市和多中心“磁場”，逐步扭轉北京巨大的“虹吸效應”。

（三）健全政策宣傳和信息公開平臺以夯實協同發展的社會基礎

京津冀協同發展深受計劃經濟遺留的城市歷史空間結構影響，北京聚集了國家部委、大量國有金融和企業總部。結果，天津被迫錯位發展并同河北競爭工業發展。地方政府的“多層次競爭”無疑需要中央政治驅動以打破行政體系復雜的關系結構。京津冀協同發展的最大障礙來自多層級體系內部制約，中央集權驅動確實能夠發揮“硬黏合”作用。不過，區域社會文化認同的“軟黏合”作用不容忽視，政策宣傳和信息公開基礎上的社會力量更具內生性。第一，通過多樣性的政策宣傳提升協同發展的公眾知曉度。除新聞報道和宣傳標語等傳統方式外，充分挖掘新媒體時代自媒體在政策宣傳中的積極作用。此外，通過漫畫、相聲、快板、歌謠、廣場舞等藝術載體呈現協同發展的積極成效，讓京津冀協同發展的理念深入人心。第二，建立京津冀協同發展的專門信息平臺。學習借鑒“長三角”和“珠三角”的經驗，汲取民意反饋和民眾的智慧，匯集成京津冀協同發展的強大動力。例如，“中國長三角”和“泛珠三角信息合作網”將區域合作綱領、框架協議等內容及時公開。區域警務合作框架協議等因涉密無法全文公開的規范性文件，本著最大限度公開原則隱匿了部分條款。京津冀協同發展規劃綱要、各種合作框架協議、備忘錄不僅公眾無法知曉，各級政府部門或不同層級的政府公職人員也只掌握“碎片化”的信息，這并不利于深化區域協同發展。如是，京津冀協同發展只有切實提高社會知曉度和參與度，才能奠定協同發展深厚的社會基礎。