加拿大BC省高等教育外部質量保障探析

司慧迎，陳 穎，趙素梅

(1.云南省教育科學研究院，云南 昆明 650092；2.云南農業大學 經濟管理學院，云南 昆明 650201；3.大理大學 工程學院，云南 大理 671003)

加拿大被認為是一個擁有高入學率的高等教育系統(high Participation system of higher education)的國家。UNESCO(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization)2015年發布的《教育2030行動框架》，倡議為全民提供平等接受高等教育的機會。加拿大高等教育擴張始于20世紀60年代，在此之前，以德國、法國和英國為代表的高等教育模式統領西方高等教育。加拿大能在短短半個世紀內成為歐洲乃至世界高等教育的引領者之一，與其完善的高等教育質量保障體系是分不開的。早在19世紀，加拿大憲法就賦予了各省管理教育的合法權益，省政府擁有對教育的直接管制權，各省擁有制定符合省域發展需要的教育政策和頒布課程標準的權利與義務來保障教育質量。不列顛哥倫比亞省(British Colombia，以下簡稱“BC省”)作為加拿大歷史上率先進行高等教育改革的省份之一，其高等教育質量取得了較為傲人的成果，這與其完備的外部質量保障體系建設密切相關。為更好檢視BC省對我國特別是對省域高等教育外部質量保障體系建設的積極作用，云南省研修團通過實地考察，深入了解BC省通過哪些途徑推進外部質量保障建設、這些途徑之間如何聯系以達目標、具有怎樣的特征以實現正向作用。對于上述問題的探究有利于推進我國特別是省域高等教育外部質量保障體系建設的不斷完善。

一、加拿大BC省高等教育外部質量保障的構成

加拿大在國家層面并未設置教育質量保障機構，但高等教育質量卻能長期保持穩步增長，與其政府間協作模式密不可分。聯邦政府以及BC省政府通過法律規制對高等教育外部質量保障活動進行倡議與檢視；鼓勵第三方評價機構參與高等教育質量審核當中，教育機構間通過轉學分制度實現了傳統學位與新學位之間的互認，保障了高等教育的質量。除此之外，還引入社會評價對高等教育質量進行監督。

(一)以法律法規為依托的認證機制

加拿大高等教育質量外部保障制度以認證機制的建設為前提，通過“辦學認證-學位認證”從而實現高等教育的質量保障。BC省大學的設立較為嚴苛，在建立新大學過程中必須有議會通過的法律文本作為建校之本。一旦被認證成為大學的高等教育機構就可享受《大學法》(University Act)規定的學位、文憑和各類證書授予權以及內部組織系統各類人員的義務與權益的行使。大學在申請學位項目認證時，依據現實需要向加拿大BC省的學位質量主管機構學位質量評估委員會(The Degree Quality Assessment Board,DQAB)提交申請材料，其必須按照2007年加拿大省級教育局長(部長)委員會(Council of Education of Ministers,Canada，CEMC)頒布的《加拿大學位教育質量保障局長(部長)聲明》中規定的學位標準進行第三方認證評估，聲明中詳細地劃分了各級學位(本科、碩士、博士)及學位標準，為學位認證評估提供操作標準，也為學生獲得等級學位提供了保障，在一定程度上使得學術實現統一性。值得一提的是，大學可以申請特定學位認證的豁免資格，取得豁免資格的學位項目不需要通過省級認證評估。該省有51所學位授予機構,其中12所僅有神學學位授予權。該省依據《學位授權法案》(The Degree Authorization Act)、《大學法案》(The University Act)和《學院與教育機構法案》(The College and Institute Act),對該省的公立機構、私立機構、省外機構和國際機構在本省范圍內的辦學情況進行分類管理。依據上述法案，教育部長授權建立了學位質量評估委員會 (Degree Quality Assessment Board,DQAB)，其成員也要由部長任命，人數小于等于9人，成員包括具有豐富經驗的專家和至少3位代表政府機構的成員。作為獨立的咨詢機構，該委員會旨在為該省高等教育質量評估標準和程序的確定及其實施提供建議[1]。

基于新大學和新學位質量門檻的初始認證制度，從源頭保障了高等教育質量的正向發展，后續加拿大高等教育質量的穩步發展有跡可循。但若僅建立入門標準沒有畢業評估，只有嚴進而沒有嚴出，高等教育的質量也將大打折扣。為此，BC省形成評建一體的周期性循環，在建立了較為完備的高等教育認證體系的同時，提出能持續保證和提升高等教育質量的評估制度，以實現高等教育質量的持續改進。

(二)以質量審核為依托的第三方評估

在相關政策指導下，BC省十分注重院校的第三方機構評估，以此保障高等教育高質量和聲譽。引入第三方評估，旨在通過對高等教育機構的整體認證和專業行業認證，為各方利益相關者提供行之有效的解決方案并贏得社會以及國際聲望[2]。加拿大在對各個高等教育機構進行質量評估時主要根據其高校自身定位和發展規劃制定評估方案，具有很強的針對性。BC省學位質量評估委員會(DQAB)以提升高等教育質量為目標，構建從質量認證到質量提升的完備的大學外部質量保障體系，設立質量保證審核委員會并依據2011年BC省頒布的學位批準過程審核政策對新學位和大學進行定期審核，部分省屬大學開始按照2016年頒布的審核性評估制度質量保證過程審核(QAPA)試點實施，旨在維持和不斷提高學術質量標準，至2018年已完成五所試點院校的審核，進一步規范了審核標準等，并在2018—2019年度對維多利亞大學、溫哥華社區學院、不列顛哥倫比亞大學(溫哥華校區UBC)進行正式審核。

BC省所有大學在具有高度自主權的前提下，引入第三方評估認證機構，對大學及其學位項目標準是否達成標準進行公正公開的評估。按照質量保證過程審核(QAPA)制度，第三方評估認證機構在保障各高校個性化基礎上，實現了對高等教育質量的進一步監督以及完善。

(三)以學位互認為基石的協調機制

加拿大多樣化高等教育機構及學位項目的出現使高等教育質量層次不齊，亟需統一的全國性認證機構對高等教育機構進行認證，以此保障高等教育質量穩步發展，實現各級各類學校的學位對接與互認。20世紀70年代后，為滿足高等教育入學需要，加拿大的西部四省逐步拋棄“一所大學”的觀念，將省立大學的其他校區獨立出來，籌建新大學，計劃發展新的高等教育形式滿足入學需要的同時創立高等教育協調機構以保障高等教育質量。現BC省高等教育體系學院類型主要有四種形式，包括職業技術院校、技術院校、大學學院和大學，同時他們均建立有項目質量保障機構，分別提供不同層次的課程教學，且在加拿大大學和學院聯合會(The Association of Universities and Colleges of Canada，AUCC)的統一標準下，各級各類高等教育機構實現了傳統學位與新學位的互認。同時，BC省建立有完善的轉學分制度，并成立獨立于教育部和大學的中介機構，做好轉學分銜接問題，高等教育機構之間秉承公正公開的原則，做到了各高等教育機構之間實現學分互認。高等教育質量得到保障，新學位畢業生或新學位授予機構在申請某些傳統大學研究生學位時不再像高等教育機構改革初期被傳統大學強硬、公開拒絕申請。

(四)以公眾參與為基石的問責機制

教育的最終指向是為了人類自身的和諧發展，高等教育改革在價值取向上以社會公眾的需求為導向，高等教育的質量不僅需要政府與高等教育機構的評估，它還應當接受社會受眾的監督與質詢。公眾參與對于提升高等教育質量、對政府和高等教育機構的評估做出客觀回應具有至關重要的作用，政府和高等教育機構的合法性以及可信度在此時或增或減。社會評價是教育問責機制的主要組成部分，是外部質量保障體系的重要組成部分，問卷調查和媒體評價是社會評價的重要標準之一。加拿大在校學生主要通過參與全國學生問卷調查(The National Survey of Student Eng,NSSE),旨在記錄高等教育機構的教學質量問題，為高等教育機構提供數據支撐，幫助其不斷提高教學質量，同樣為公眾了解本科教育實施現狀提供平臺。NSSE的主要內容包括學術挑戰、同學互學、院系學習體驗、校園環境、重要影響實踐以及主題模式等六個模塊，主要在互聯網(nsse.iub.edu/links/surveys)進行，需要花費15分鐘左右的時間完成。加拿大大學學生問卷聯盟(The Canadian University Survey Consortium,CUSC)也是具有較大影響力的本科學生問卷調查組織,它主要是通過采集高等教育學生滿意度與學習經歷，為高等教育機構、政府與公眾提供可信度報告，以此來了解高等教育存在的問題，進而提高學生學習效果凸顯其為學生服務的能力。以時間為進程，加拿大學生問卷也在不斷完善。作為加拿大唯一的全國性報刊，也是加拿大最大最具有影響力的新聞期刊《環球郵報》(The Globe and Mail)承擔著為社會各類服務提供參考的作用，有專門針對大學生的問卷調查，問卷結果整理形成的加拿大大學報告，為社會各界人士提供高等教育現狀參考。

BC省作為加拿大在高等教育多元協作治理較為突出的省域，就如何平衡公眾問責、政府與高等教育機構之間的矛盾，如何運用好社會評價為高等教育質量保障服務，如何把握好尺度不被社會輿論所左右，做出了一系列改革措施。建立公眾問責機制，一定程度上使高等教育出現的質量問題能夠被及時發現、及時解決，政府、高等教育機構在對待權責上，明確服務意識，正確對待社會評價，使高等教育成為人類進步的奠基石。

二、加拿大BC省高等教育外部質量保障的特征

BC省對高等教育的管理不同于加拿大的其他省域，將質量保障的責任全部下放到大學中去，它更多秉承的是協同治理的原則，多行動主體、多(政府或非政府)組織共同對高等教育質量進行監督，多行動主體相互牽制、相互依存，致力于公眾對政府與大學的問責之需和尊重高等教育機構的學術自由之間的平衡。在新公共治理理論的指導下，高等教育形成了多元主體協同治理的格局，同時政府、高校以及第三方機構等在內的多元行動主體間聯動，并且不同教育機構間共同為同一目的遵循統一原則，這種多樣化的質量保障形式為BC省的高等教育質量提供保障。

(一)政府間協同治理

新公共治理理論認為，政府的角色應從劃槳者向掌舵者轉變，在公共行政中應該只是政策的制定者而不是執行者。21世紀不僅要求高等教育的現代化，也強調治理現代化，實現治理現代化的關鍵在于治理主體結構的優化，按照新公共主義理論，政府角色的轉變是主體結構優化的關鍵所在。加拿大作為教育去中心化最明顯的一個國家，在社會問題處理上始終秉承“協同治理、協同公共服務提供、協同管理和協同方法”[3]的治理原則。加拿大作為一個具有較為完備的高等教育政策體系的國家，并非是一個統一體系，是十三種體系共同構成了加拿大的教育治理體系。作為典型的協同聯邦制，其顯著特點在于多元主體分權，不僅在于內部的聯邦政府向地方政府的分權，而且也在于政府向社會、市場和學校等組織的外部分權。聯邦政府在教育問題上更多奉行的是無為而治的理念，以制度治教，而非人治。從國家利益與國民需求出發，不鼓吹某一特定的解決方案，從財政資助、人力資源開發、移民者教育等方面不斷引導加拿大的教育正向發展。不同于其他省域，BC省政府并沒有把高等教育質量保障的工作全權下放到大學，BC省政府與聯邦政府往往還存在諸多責任重疊導致相互牽引，省政府試圖通過憲法規定阻止聯邦政府的過分參與，但這也決定了兩級政府必須接納彼此、相互依存，以聯合行動的方式才能使各自責任得到落實。

(二)多元主體間聯動

在共同動機的推動下，BC省的高等教育質量外部保障機制具有多元聯動的特點，形成了多樣化的高等教育質量保障形式為一體的格局。現代社會治理本質上是涉及多行動主體、多(政府或非政府)組織，且單一行動主體是沒有足夠的知識或行動力來完成某一任務[4]。BC省高等教育外部保障主體包括了政府、高校以及第三方機構等在內的多元行動主體，通過彼此聯合，對BC省高等教育機構這一主體的某一方面或整個主體，通過不同的形式從不同方面發揮著質量保障的作用。不同于加拿大的其他省域，BC省政府并沒有把質量保障的責任全權下放到大學，省政府通過制定法律政策，對高等教育機構或第三方認證評估機構進行監管，從宏觀層面保障了多行動體的權利，也進一步明確了其責任。通過認證、審核、評估、標準核定和社會評價等形式來保障多行動體是否能在高等教育質量保障相關事宜中發揮作用。認證(Accreditation)機制為新大學或新學位申請提供了一個資格框架，用來保障最低準入門檻，如EQA；審核(Audit)是一個審計程序的過程，它更加注重質量評估的過程而非結果，它包括整體的機構審核以及內部單位審核和項目審核，但卻沒有一個量化的標準，如質量保證過程審核；評估(Assessment)是對影響高等教育機構教學活動的所有因素進行評價和論證，是判斷投入、產出的水平，但同時面對評估帶來的監管負擔成為了制約質量保障的因素；標準核定(Standards Checking)類似于AUCC的資格準入，主要針對高等教育機構或第三方評估機構是否達到最低標準而具備某一資格進行的內部評估；社會評價(Social Assessment)也屬于高等教育質量保障機制的重要組成部分，它包括問卷調查與媒體評價，旨在評價項目的社會可行性以及民眾滿意度，以此規避社會風險。多樣化的質量保障形式構成了BC省的外部保障體系，為BC省的高等教育保駕護航。

綜上，加拿大BC省高等教育管理更突出多元主體協同治理的理念，它符合教育為人類服務的本質，符合教育改革的根本方向。盡管加拿大是一個沒有全國性統一的大學法和聯邦教育部的國家，但卻擁有完備的高等教育體制以及高等教育保障體系，高等教育自治權也給予了各省充分發揮地區優勢的權利，同時聯邦政府也通過法令宏觀調控把握著高等教育改革的整體方向，在保障高等教育質量的同時充分發揮區域優勢。從認證到評估制度的制定與實施，都考慮到多行動體的利益，致力于多元聯動，以多樣化的質量保障形式為BC省高等教育建設添磚加瓦。

(三)機構間統一標準

各級各類教育機構之間實現聯結，必須擁有一個統一的標準，按照此標準各級各類教育機構才能構建屬于自己的教育體系，而這標準是否達成需要一個組織來進行評估。對于一個缺乏國家層面的教育機制的國家來說，一個能夠客觀準確反映參與主體的工作流程并準確表達參與結果的質量保障機制尤其重要。BC省高等教育保障機構有兩部分構成：聯邦層面的高等教育質量保障機構、省級層面的高等教育質量保障機構。這里所指的聯邦層面的機構并非指由聯邦政府直接任命建立的機構，但卻得到了聯邦政府的認可，并將其合法化。聯邦層面影響力較為深遠的高等教育質量保障機構包括：①加拿大教育部長理事會(Council of Ministers of Education，Canada，CMEC)；②1967年，由“十省三區域”教育部部長組成的政府間機構，旨在綜合協調省域間存在的教育問題，協調省域與國際之間的關系；③加拿大大學和學院聯合會(Association of Universities and Colleges of Canada,AUCC)，2015年已更名為加拿大大學(University Canada，UC),為加強信息的交流和共享于1911年成立，代表著滿足UC(AUCC)會員準入標準且具有學位辦法資格的大學，而不是一個認證機構，“實際上它就是在扮演這一種角色”[5];④加拿大社區聯合會(ACCC),創建于1972年包含加拿大全區域的社區學院，旨在加強社區學院與多方利益主體的關系溝通，加強國際交流；⑤加拿大大學教師聯合會(CAUT)，創建于1951年，由大學教師、教授、圖書管管理者以及其他學術研究者組成，旨在捍衛學術自由，提高加拿大教育質量。這些機構在共同愿景的指導下，使得加拿大高等教育缺乏集中管理、缺乏省域間間信息交流與合作的弊端得以緩解。

BC省教育部部長通過參照聯邦層面的非政府性質高等教育質量保障機構制定的相關標準以及省《學位授權法案》(The Degree Authorization Act)、《大學法案》(The University Act)等法案對該省高等教育機構進行分類管理并授權成立學位質量評估委員會(The Degree Quality Assessment Board,DQAB)來監督調控高等教育機構的質量，其評估方法、標準、專家委任一般參照AUCC(AU)提出的相關準則即AUCC(AU)的會員資格被視為高質量高等教育的標志，其連同各省級法規替代了正規的院校認證，在無形中發揮著質量保障的作用。作為省政府專門建造的第三方高等教育質量保障機構，一方面它卻不完全受制于政府，擁有一定獨立性；另一方面政府法律法規給予了其合法地位，權責明晰。此外，還有諸多政府性非政府性的第三方組織機構，參與到了整個BC省乃至是整個加拿大國家的高等教育的運作治理中，作為教育去中心化的國家，政府給予了第三方組織機構合法化地位，并將其納入國家治理體系中，使其根基牢牢扎在BC省乃至整個加拿大國家的土地上。

三、加拿大BC省高等教育外部質量保障對我國的啟示

自19世紀《英屬北美法》頒布以來，加拿大正式進入高等教育法制化國家的行列，BC省作為高等教育改革中第一批吃螃蟹的人，其高等教育質量也取得了可喜的成果。即使作為去中心化最明顯的國家，但與世界上的所有國家一樣教育法令依然是調控和發展教育的理性選擇，使加拿大教育事業得以有序化、科學化發展。加拿大聯邦政府在高等教育改革、質量提升中實施一系列宏觀調控，但同時允許地方存在差異，給予地方政府足夠的自治權，在這一進程中運用的諸多手段既保障了高等教育的質量，又體現了人文關懷，使高等教育為人類發展提供服務。

(一)強化地方政府的主導作用

目前我國的外部質量保障機構主要是教育行政部門、專業性評估機構、社會性相關機構,且專業性評估機構近半數是國家事業單位。中介組織或與行政機構存有從屬關系,或物質條件、專業水平薄弱,加之我國高等教育質量保障偏向于“政府主導模式”[6]，這使我國外部高等教育質量保障仍舊呈現出中央教育行政部門主導,地方教育行政部門、專業組織及社會參與度不夠的現狀,這一突出問題恰好與加拿大相反。通過對比我國與加拿大(BC省)高等教育質量保障體系建設發現，加拿大聯邦政府在保障高等教育自然發展的狀態下，形成了符合其分權教育行政傳統的高等教育質量保障體系，從多種層面、環節努力實現高等教育質量的提升。對比我國高等教育質量保障體系，以政府主導模式為主，偏向于中央教育行政部門主導，地方教育行政部門、(政府與非政府)組織及社會參與度不夠，且評價組織單一，權利集中化，無法滿足多元行動主體的利益需求。首先，考慮到地方發展差異性及高等教育機構的教學特點，中央教育主管部門應當把更多教育管理權下放到地方，地方政府根據區域特色制定符合高等教育發展需求的教育制度，加強宏觀調控能力，在充分調研的基礎上做好需求預測；其次，健全權責劃分機制，要考慮到多行動主體，多(政府及非政府)組織的利益訴求，以地方政府為主導，讓教學自主權真正落實到高等院校手上，辦好區域特色教育,還要把經費投入比例納入其中；最后，要制定合理的質量評估制度，做到管辦評分離，防止權利的集中化，同時要考慮到不同類型高校的辦學特色，靈活評估。

(二)引導第三方評估機構改革

加拿大的第三方機構包括政府及非政府組織機構兩種形式，無論何種形式的第三方評估機構在加拿大都能夠得到政府的承認，并將其合法化，同時又不完全受制于政府，擁有獨立法人代表，有權在其認為的合適時間對任何專業進行評估，并且有權提出改進建議等，具有相對獨立性。主要以專業評估為主，遵循依法建立、依法評價原則[7]，在進行評估過程中更多的是根據高等教育機構辦學特色開展評估工作。相對于我國而言，國內的諸多評估機構具有很強的行政依附性，評估自主性不足且獨立性不強，非政府組織的評估機構權威性不足且社會評價不高。在評估過程中，處處顯露出單一標準取向，失去第三方評估機構應該具備的中介性和公平公開原則。為此，政府部門應首先明確(政府及非政府組織)第三方評估機構在評估中的獨立性、權威性及平等性地位，不應帶著有色眼鏡看待不同組織形式的評估機構；其次，評估機構要樹立獨立性及中介性的思維模式，找準發展定位，提高公信度；最后，評估機構要堅持專業性、靈活性原則，在評估過程根據高校特色靈活評估。

(三)推動高校間的互聯互監督

加拿大高等教育質量保障以立法和高等教育機構自我保障為基礎，政府通過立法保障高等教育機構的辦學自主權，其自我保障工作遵循制度化、規范化原則，有章可循，有法可依，這也是加拿大高等教育質量保障的突出特色。第三方機構或組織在對高等教育機構進行質量審核及質量評估過程中，需要基于BC省大學豁免資格和學位項目認證標準以及高等教育機構自身內部保障過程進行質量審核及評估，強調高等教育機構本身才是質量保障的主體，承認大學的多樣性、個性化發展[8]。近年來，我國高等院校自治權和辦學自主權的逐步回歸，民眾已經逐漸意識到高校作為步入世俗社會的軸心，是教學質量保障以及學生素質培養的主要責任主體，作為責任主體的高校開始關注自身特色化、多元化和高質量化發展。但在實踐過程中，我國的高校內部質量保障卻是為外部評估做準備，遵照統一模板進行內部質量保障必要程序的復制粘貼，還未形成規范化、特色化的體系。似乎政府才是高等教育質量的責任主體，而高等院校成為被問責對象。高等教育質量提升取決于高等教育機構自身內部建設，外部質量保障工作要以高校內部質量保障為前提，高校才是質量提升和質量監控的主體。加拿大省級教育局長(部長)委員會(Council of Education of Ministers,Canada，CEMC)等類似的大學聯合組織在質量保障中起到了搭橋牽線的作用，為高等教育機構之間相互督促、合作提供平臺，這恰巧是我們的薄弱之處。因此，如何推進高校間溝通交流，鼓勵高校之間相互督促、合作，協同發展，是我們應該思考和推進的方向。