紀檢監督融入高校治理的內在邏輯與路徑構建

■蔣雪慧

（常州工業職業技術學院，江蘇 常州 213164）

2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，提出了“推進教育治理體系和治理能力現代化”“完善高校治理結構”的戰略任務。近年來，國內一些學者從高校權力結構角度對內部監督融入高校治理進行了一系列研究：常亮、李成恩[1]圍繞“‘權力要素—權力結構—權力運行’高校內部權力體系構建原則，提出了以‘三權（黨委權力、行政權力、學術權力）—三層（學校層面、職能部處、學部院系）—三制約（權力對權力的制約、制度對權力的制約、民主對權力的制約）’為核心的大學內部治理架構”；湯俊雅[2]認為“認清高校內部不同權力角色之間的關系，建立規范這些權力關系的制度，營造學術文化氛圍是解決高校監督存在問題的關鍵”。高校紀檢監督是高校內部監督和黨內監督的組成部分，在推動高校黨組織建設中發揮著政治核心作用，不僅協同貫通了主體責任和監督責任，強化了對公權力和公職人員有效監督，而且在推進反腐敗工作等方面發揮了重要作用，保障了師生權益。從當前高校推進治理體系現代化實踐現實中發現,紀委監督已逐漸融入高校治理，但這些舉措尚未被上升到理論層面。目前關于高校治理的研究側重于高校權力監督層面，忽略了中國特色社會主義高校治理與內部監督的政治性特征，也沒有厘清高校治理、內部監督、紀檢監督內在關系。基于此，厘清高校治理、內部監督、紀檢監督的內在關系，結合高校治理、內部監督的內在邏輯，通過創新紀檢監督工作機制,使“正風肅紀反腐與深化改革、完善制度、促進治理貫通起來”，推進高校治理體系及治理能力現代化。

一、紀檢監督融入高校治理的內在邏輯

高校管理（治理）離不開國家制度和環境。我國高校管理（治理）體系不僅與國家教育管理體制密切相關，而且會根據國家教育發展狀況不斷完善。我國高校從管理到治理轉變過程中，越來越彰顯出監督特別是紀檢監督的重要性。

（一）監督在高校治理模式轉變中的價值呈現

改革開放前，我國高校是政府下屬的事業機構，高校治校與中央集權教育管理體制相適應。高校的主要權力主體由政府主管部門任命，治校呈現出由上自下、高度集中、統一管理的特點，強調的是集中控制。這種治校模式其實并不能稱為治理，只能稱作集中管理模式。

改革開放后，我國高校治校由單一主體管理向多元主體管理轉變。高校內部政治權力、行政權力、學術權力、民主權力等多元主體在共同愿景和共同目標指引下協調運轉，參與到校內事務管理之中。高校治校由改革開放前的集中管理逐漸向“多元權力、各司其職、合規合法、協調平衡”的治理方向發展。

高校集中管理模式，強調的是從上到下的命令執行，是單向的逐層傳遞。高校管理者以執行和完成任務為目的，向高校內部組織發號施令。高校建設經費由國家撥款，招生有統一規定，學生畢業國家按計劃分配，高校自主權比較小。高校的監督也相對薄弱，監督重點在命令的執行上。

高校從集中管理向治理模式轉變后，治理的主體由單一轉向多元。職責不同、層級不同的多元主體在權力行使中出現權力界限不清晰、權力交叉、權力沖突等情況就在所難免了。另外，多元主體間缺乏溝通、協調、制約，也造成了權力執行不力、權力運行隨意、甚至權力被濫用。高校從管理轉向治理后，必須加強對權力的監督。監督可以督促權力主體落實職責、遵循規則、規范行使權力。監督可以促進高校構建制度、防范風險、實現治理體系和治理能力的自我完善、自我發展。

（二）紀檢監督在高校監督中的重要地位

1.高校監督及特征

從以上論述可知，我國高校內部黨委、行政、學術、民主組織是主要的權力要素。高校治理體系是以上述權力要素為根本架構起來的多元權力主體分工協作、協同治理的“治理同心圓”。其中，黨委行使政治權力發揮領導核心作用；校長（行政組織）行使行政權力，負責行政管理；學術委員會行使學術權力；教代會、學生會參與學校民主管理和監督，行使民主權力；紀委“協助黨委加強黨風建設”“組織協調反腐敗工作”“協助黨委推進全面從嚴治黨”[3]。必須指出的是，具有中國特色的社會主義高校的治理體系要“全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，加強黨對高校的領導，扎根中國大地，遵循教育規律……”[1]這樣的治理體系蘊含鮮明的“中國特色”：一是黨組織擁有政治權力，即校、院兩級黨委及各級黨組織擁有制定相應的組織發展戰略、對相應組織影響、干預和管轄的權力；二是強調黨的絕對領導，在中國特色高校治理體系命題下構建起來的高校內部監督也同樣蘊含鮮明的“中國特色”，即堅持黨的領導；以政治監督為統領；是黨委、行政、教職工、學生的多元監督；多元監督有相對自主性，遵循各自的監督規則；多元監督是協調、整合的整體。

2.紀檢監督是高校監督的權威和主干

高校治理體系的“中國特色”意味著我國高校的治理必須把堅持黨的領導、加強黨的政治建設放在首位。政治監督是為保障黨的全面領導,堅持“兩個維護”,實現黨的政治目標而對加強黨的政治建設、落實黨的重大決策部署而進行的檢查、督促和改進過程,是黨的自我革命的實踐形態[4]。因此，我國高校治理，必須以政治監督為統領。以政治監督推動黨的教育方針在學校全面貫徹，督促各級黨組織落實全面從嚴治黨政治責任，保證公權力在正確軌道上運行。從理論看，高校紀委作為專門的黨內政治機構，強化黨內監督、突出政治監督、發揮政治引領和政治保障作用是其職責所在。從實踐看，高校紀檢監督推動了高校各級黨組織落實主體責任，使黨的領導逐步加強、黨的建設逐漸有力，使管黨治黨逐漸走向“嚴緊硬”。紀檢監督堅持挺紀在前，充分利用監督執紀“四種形態”，有效維護了黨紀的嚴肅性，促使學校政治生態向好發展。高校紀委在高校黨內政治監督中發揮著主力作用。

我黨“建立健全了黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系”，形成了規范的“黨內監督體系”的概念[5]。黨內監督，黨委把方向、控全局，各級黨組織自上而下對下級組織特別是主要領導干部行使權力進行監督。同時，各級黨組織堅持民主生活會制度，發揮普通黨員的監督作用，不斷改進自下而上的民主監督。但從高校黨內監督現實看，自上而下的監督尚不能完全到位、自下而上的監督力度尚顯不足，例如：高校黨委不可能是“千里眼”“順風耳”，對下級黨組織“一把手”的監督會有疏漏。普通黨員對黨組織或領導干部的違紀違法行為由于各種顧慮不愿道實情、講真話。2016年修訂黨內監督條例時，把紀委從監督的專門機關改為監督的專責機關，一字之變凸顯了紀委監督的專責地位。另外，紀委的雙重領導體制使紀檢監督的獨立性大大增強。高校黨內監督中，紀檢監督對黨委決策可以提出不同建議，對基層黨組織可以壓實責任，對黨員干部違紀違法問題可以開展調查。紀檢監督推動黨內監督體系的不斷完善，促使黨內監督效果不斷增強，在高校黨內監督中發揮著主導作用。

高校治理現代化，不能僅僅依靠單一的黨內監督，要積極聚合行政監督、民主監督、群眾監督、輿論監督。高校要構建起會計部門、審計等行政部門，民主黨派的黨員、廣大教職工參與的內部監督共同體，形成監督合力。承擔整合內部監督資源、貫通內部監督協作的任務，高校紀委責無旁貸。只有高校紀委可以組織協調各種監督力量，建立權責協同的監督工作機制，讓監督全起來，效果實起來，效能活起來，實現“1+1＞2”。

紀檢監督在高校政治監督、黨內監督、監督貫通中發揮著主力、主導、主動的作用，是高校內部監督的權威和主干。

二、紀檢監督融入高校治理的路徑構建

我國高校治理、內部監督的中國特色是堅持黨的領導。高校治理和內部監督又注重多元權力主體的協同共治和各類監督的協調貫通。高校紀委因其專責監督的定位，更易于在高校內部監督和治理中發揮作用。把握高校治理、內部監督的特征，理順高校治理、內部監督、紀檢監督的內在關系，才能明晰紀檢監督融入高校治理的路徑和載體，推進高校治理體系和治理能力現代化。

（一）堅持一個原則——政治監督具體化常態化

把政治監督擺在首位，是實現黨的全面領導的關鍵環節和戰略抓手。高校紀委要圍繞政治監督“保障制度執行，落實決策部署、落實政治紀律和政治規矩”根本任務，持續推進政治監督具體化、常態化。高校紀委一方面要強化對學校各級“一把手”和領導班子守初心擔使命、踐行“兩個維護”的監督，強化對黨員干部遵守政治紀律和政治規矩的監督；另一方面要推動黨委和二級黨組織明責知責，把管黨治黨責任落到立德樹人、教書育人各環節。紀委監督不僅要貫穿于高校高質量發展、提質培優、教育評價等工作中，開展專項督查，從而保障黨中央重大決策部署、關于教育的重要指示批示精神、學校重要決策落地見效，還要加強作風檢查、構建師德師風監督機制、把廉政文化與校園文化融合，形成良好政治生態。

（二）落實“兩個責任”——主體責任、監督責任

全面從嚴治黨、強化黨內監督，黨委履行主體責任、紀委履行監督責任。高校紀委要正確認識“黨委主體責任、紀委監督責任”，既要區分“兩個責任”的不同，又要把握“兩個責任”的聯系。黨委履行主體責任意味著黨委擔負全面領導的責任，要“選好勤政廉政干部，糾正不正之風；強化對權力運行的監督；支持查處違紀違法問題”[6]。紀委履行監督責任意味著紀委要“對黨的組織和黨員領導干部履行職責、行使權力進行再監督”[6]。黨委和紀委雖然責任不同，但是目標相同，都是確保黨組織和領導干部依紀依規履職，清廉務實為民。高校紀委在融入高校治理中，要樹立與黨委同臺的理念，在不斷提升紀檢監督獨立性、有效性的同時讓“信任不能代替監督”的觀點成為黨委及班子成員的共識，告別以前的“內耗”效應，形成黨內監督合力。

協助黨委推進全面從嚴治黨、強化黨內監督，是紀委職能的拓展和深化。高校紀委在融入高校治理中要擺正自己的定位，既不能推卸自身的責任，也不能干擾黨委的領導。高校紀委要樹立為黨委補臺的理念，發揮組織協調作用，推進黨委決策部署落實。同時，高校紀委也要協助黨委抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，對走到叉路口的黨員干部多提領子、扯袖子，當好黨委的“助手”和“幫手”。

（三）實現“三個轉變”——從參與、單一、單純到嵌入、體系、機制的轉變

1.實現從“參與式監督”到“嵌入式監督”的轉變

“三轉”前，紀檢監督是對具體業務的現場監督、一線監督。“三轉”后，紀檢監督是對“權力行使再監督”。高校紀委在融入高校治理中，要抓住組織、制度、方式等嵌入要素，把監督嵌入到學校權力運行的各個方面。紀委可以派督查組嵌入到被監督組織中，更方便地掌握被監督對象的“內幕”情況。黨規、法紀、制度是剛性的約束。紀委可以督促學校完善制度，強化黨規、黨紀、制度的學習；把外在的約束內化為教職工的行為準則，把制度嵌入教職工內心。紀委還可以通過“專項+檢查”“防控+排查”“整改+督查”“聯系+談話”等方式，對“權力行使再監督”，以多樣化的嵌入方式對被監督對象履職用權進行監督。

2.實現從“單一監督”到“監督體系”的轉變

紀檢監督挺紀在前，監督觸角觸及黨員干部苗頭性問題、作風問題、違紀違規行為、師生切身利益領域，及時扭轉了學校中的不良傾向。但高校治理需要各類監督的相互補充、有機貫通、全面覆蓋。首先，高校紀委要堅持系統思維，推動構建以紀檢監督為靈魂，以黨內監督為主體，以行政監督為抓手，以民主監督、群眾監督為補充的高校內部大監督體系，從而呈現“黨組織及黨員干部有黨內的監督；校內經濟活動、風險管理有審計、財務等部門的職能監督；黨務、政務是否公正公開有民主監督、群眾監督的監督多層次、全覆蓋”的局面。其次，紀委要定期召集紀檢、審計、會計、人事、組織等部門召開聯席會議，形成信息互通、成果共享、力量共用的“大監督”協同運轉工作機制。一個部門因職責權限、專業制約帶來的短板，通過其他部門的優勢給予支持，多部門聯動，激活監督體系活力。

3.實現從“單純監督”到“監執問一體推進”的轉變

紀檢監督多是抓早抓小、防微杜漸的預警監督。然而，隨著高校內部權力集中、資金密集、資源富集的領域增多，因疏忽、僥幸、自我約束松弛，黨員干部違紀甚至違法不可避免。“監督、執紀、問責三者一直統一于全面從嚴治黨、強化黨內監督的實踐中”[7]，監督發現的問題需要執紀去查處，需要問責去落實。監執問一體推進，才能標本兼治、形成震懾。高校紀委在監督中發現一個問題，就要跟進調查一個問題，充分運用談話、檢查等“第一種”形態，抓苗頭，早糾正。對工作中黨員干部的失職失責，紀委要敢于問責，按照規定給予相應的處分或組織處理，以問責倒逼黨員干部作分內之事、盡應盡之責。

三、紀檢監督信息化、智慧化賦能高校治理現代化

大數據、云計算、智能監管等信息手段的發展，打破了高校各部門的“信息孤島”狀況，實現了數據互動、資源共享，給高校紀檢及內部監督帶來了變革。“信息化、智慧化”是高校紀檢及內部監督的發展方向，也是賦能高校治理現代化的最優路徑。高校紀委一是要推進紀檢監督信息化、智慧化，整合紀檢工作涉及的履責紀實、監督、舉報、審查、辦案、巡察、黨風廉政等多個工作平臺，形成紀檢業務“一張網”，通過一體化的紀檢工作平臺，全方位掌握監督對象的個人情況、重大事項、履責情況、信訪投訴、線索處置、違法處理等情況；二是要推動內部監督信息化、智慧化，努力推動財務、審計、科研、招投標等各專項監督平臺的數據共享，在經費預算、財務報銷、物資采購、科研管理等“云辦公”平臺中切入預警模塊，應對高校經濟活動、領導干部權力運用、黨務校務信息等數據異動情況，及時堵住易發生問題的漏洞。通過數據化、信息化、智慧化為紀檢監督融入高校治理提供保障，讓高校內部活動實現數據可查、過程可溯、績效可測，從而賦能高校治理現代化。