重大政策跟蹤落實審計推動鄉(xiāng)村振興的路徑研究

馮彥儒

（南京審計大學(xué) 江蘇，南京 211815）

1 引言

“貧困”和“鄉(xiāng)村衰落”是普遍性的人類發(fā)展難題，消除貧困、振興農(nóng)村是世界共同目標，技術(shù)革命日新月異，政治經(jīng)濟文化的全球化，人們生活質(zhì)量大幅度提升，不可同年而語，但與此同時也面臨著城鄉(xiāng)貧富差距進一步加大的難題。中國長久以來作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民隊伍龐大，農(nóng)村占地廣闊，貧困問題長久以來就像是箍在國家發(fā)展進步頭上的“緊箍咒”。新時代新矛盾，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民”問題成為限制國家現(xiàn)代化發(fā)展的短板，而貧困作為短板中的“突出短板”，黨和國家為補齊這一“突出短板”，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，做出精準扶貧決策重大部署，提出鄉(xiāng)村振興重要戰(zhàn)略。

后貧困時代精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有機銜接是必然的，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對精準扶貧政策存在促進激勵作用，文豐安指出鄉(xiāng)村振興為扶貧提供了政策支持和人才氛圍，有助于鞏固扶貧成果。

政策跟蹤落實審計是一種具有中國特色的創(chuàng)新審計模式，受我國特殊國情影響，它具有預(yù)防、揭示、抵御、見證、評價和問責(zé)的功能，能夠發(fā)揮對精準扶貧從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評價問責(zé)的全過程監(jiān)督治理效能，精準扶貧政策的動態(tài)性決定了重大政策跟蹤落實審計的必然性。

2020年是實現(xiàn)整體摘帽的收官之年，2022年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也將完成階段性目標。貧困農(nóng)村地區(qū)是脫貧攻堅戰(zhàn)的主要戰(zhàn)場，也是鄉(xiāng)村振興的重點區(qū)域，做好精準脫貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接，對于推進中國“兩個百年”目標的實現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實意義。

為了推動全國鄉(xiāng)村振興工作優(yōu)質(zhì)開展，為了實現(xiàn)財政資金動態(tài)可監(jiān)視化目標，為了達到項目建設(shè)效益最大化的目標，為了鞏固脫貧成果，為了促進鄉(xiāng)村振興，重大政策跟蹤落實審計勢在必行。

2 重大政策跟蹤落實審計推動鄉(xiāng)村振興的作用機理

重大政策跟蹤落實審計有助于彌合政策本土化過程中產(chǎn)生的政策落差，監(jiān)督政策貫徹執(zhí)行過程中的結(jié)果脫耦，作用機理如圖1所示。

圖1 政策作用機理

2.1 政策落差問題

中央立足于國家發(fā)展，制定符合中央意圖的頂層政策，要求下級政府不折不扣地執(zhí)行，又賦予了其結(jié)合本地實際情況進行政策本土差異化的自主權(quán)。政策本土化過程中存在落差大致是以下兩方面的原因。

一是政策向下傳遞過程中的外部原因，包括上級政府政策制定模糊埋下落差隱患，組織間利益關(guān)系沖突導(dǎo)致方向偏差等。上級決策制定者總是為了應(yīng)對突發(fā)狀況或總體全局的角度出發(fā)制定公共政策，要求政策下沉，地方實施變革，出于中國國情復(fù)雜，地域差異明顯，人口結(jié)構(gòu)失調(diào)，貧困因素多元等多方面影響，中央制定的宏觀政策為下級政府針對本地的實際情況和特殊原因進行政策本土差異化提供了發(fā)揮空間，但是同時也為地方部分黨政機關(guān)或基層的政策執(zhí)行者預(yù)留了投機取巧、謀取私利的漏洞。另外，行政組織龐大，根深錯雜，上至國務(wù)院扶貧開發(fā)工作小組和國家鄉(xiāng)村振興局，下至村鎮(zhèn)、街道和社區(qū)的基層一線工作人員，利益關(guān)系沖突，出于人性本質(zhì)趨利的角度，總是希望政策的制定、執(zhí)行能夠按照自己利益最大化的方向發(fā)展，不可避免的出現(xiàn)人為導(dǎo)致政策方向與中央改革意圖發(fā)生偏差，導(dǎo)致政策落差的形成。

二是下級政府對上級下傳的政策本土化過程中的內(nèi)部原因，多是在于政策制定者，包括其有限理解能力、知識存量較少、認知水平偏低等。中央改革意圖在地方的完美體現(xiàn)和高效產(chǎn)出，最關(guān)鍵的前提因素是地方完全理解了中央意圖并無落差地將政策本土化，但是政策下沉和本土化都離不開“人”，社會人不可能完全理性，正是由于理性程度差異，導(dǎo)致理解偏頗，本土化過程中決策者知識存量較低，無法完全理解中央意圖或使下級決策者、決策執(zhí)行者完全理解自己的政策意圖，認知水平較低直接導(dǎo)致政策下沉效果的不理想，最終導(dǎo)致政策落差的存在。

2.2 結(jié)果脫耦問題

結(jié)果脫耦是指組織按照政策要求實施了實質(zhì)性措施，但是產(chǎn)出卻沒達到政策制定者預(yù)期目標的現(xiàn)象。結(jié)果脫耦現(xiàn)象存在的原因多元，包括政策下沉不適用本地發(fā)展情況，或組織成員在實踐工作中認識到政策執(zhí)行效果有限但外部壓力驅(qū)使下只能“硬著頭皮干”，或是政策執(zhí)行者的有限理解、知識存量、認知水平和人性本質(zhì)，多種因素共同作用下導(dǎo)致產(chǎn)出低效，結(jié)果脫耦。

2.3 審計彌合和審計監(jiān)督

政策執(zhí)行是決策者根據(jù)實際情況對政策設(shè)計檢驗修正的過程，可以通過監(jiān)督政策執(zhí)行過程，及時反饋，進而助推政策有效落地。國家審計服務(wù)國家治理，其功能逐漸深化、擴展。政策生命周期的四個階段——政策制定、政策執(zhí)行、政策評估整改和政策反饋，它們相互影響，共同作用，階段性保證政策的規(guī)范科學(xué)、及時有效。

國家審計作為獨立的外部監(jiān)督者，通過揭示政策執(zhí)行過程中的問題追溯政策設(shè)計缺陷或漏洞，以過程跟蹤、績效評價等審計方法，從現(xiàn)場審計或外延調(diào)查等角度，快速準確地尋找政策風(fēng)險點，履行審計監(jiān)督職能，推動決策者圍繞“中央意圖”開展高效優(yōu)質(zhì)的本土化工作，助力國家政策的貫徹落實，實現(xiàn)政策制定者、地方?jīng)Q策者和政策執(zhí)行者、外部監(jiān)督者等社會公眾共同參與決策完善的理想目標。

3 重大政策執(zhí)行過程中的常見問題

筆者查閱近幾年中國審計署官網(wǎng)公布的國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果公告（以下簡稱審計結(jié)果公告），發(fā)現(xiàn)自2016年第二季度開始，審計結(jié)果公告單獨對審計結(jié)果進行公開說明，通過整理審計結(jié)果報告和閱讀文獻，筆者認為重大政策跟蹤落實審計中存在的問題大多集中在三個方面：政策、資金和項目。

3.1 政策執(zhí)行落實

下級政府未能真正領(lǐng)會中央和上級政治改革意圖或政策本土化過程中由于下級決策者個人能力受限導(dǎo)致的政策存在落差、地方未能積極響應(yīng)黨中央的重大決策部署、政策執(zhí)行層未嚴格按照規(guī)定正確落實、各方責(zé)任未明確界定和落實、獨立第三方監(jiān)督形式化等問題的存在，根本上阻礙了我國實現(xiàn)社會共同富裕目標的實現(xiàn)，增加了鄉(xiāng)村振興工作的行政成本，降低了工作效率。此外，鄉(xiāng)村振興工作的全面性凸顯了重大政策跟蹤落實審計的在覆蓋范圍和審查力度方面的不足，筆者認為，審計資源受限、審計難度不同和具體政策有差異是導(dǎo)致審計覆蓋范圍和審查力度不足的主要原因。

3.2 資金分配使用

中央財政大力支援鄉(xiāng)村振興工作開展，大量財政資金涌入鄉(xiāng)村振興工作一線，振興資金的合理分配和使用是重大政策跟蹤落實審計關(guān)注的重點。振興資金作為鄉(xiāng)村人民的兜底錢，是鄉(xiāng)村振興中堅力量，但是審計問題層出不窮。但是資金存在被私自挪用、被騙取侵占、被閑置浪費等問題，甚至還存在“借振興機牟自己利”的腐敗現(xiàn)象，直接導(dǎo)致振興工作效益不佳、進度停滯。資金使用的合規(guī)性和效益性是鄉(xiāng)村振興的重點，也是振興工作的“高壓線”和高風(fēng)險地區(qū)，資金的合規(guī)分配和高效使用是丞待解決的難題，也是重大政策跟蹤落實過程中需要關(guān)注的方向。

3.3 項目建設(shè)運營

振興項目是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，但項目進度滯緩、績效不達標、管理不規(guī)范、項目閑置，甚至部分項目超規(guī)格建設(shè)等問題廣泛存在。探究其根本原因，筆者發(fā)現(xiàn)問題發(fā)生是由于項目前期布局不合理，規(guī)劃不科學(xué)，管理存在漏洞等，造成了資源浪費。如何將振興項目真正惠及村民、利在村民，是審計人員未來將努力的目標和方向。

4 重大政策跟蹤落實審計實施過程中存在的問題

4.1 政策審計功能弱化

根據(jù)審計結(jié)果公告，目前重大政策跟蹤落實審計大多是事后審計，重大政策跟蹤落實審計工作的開展和實施只能圍繞政策執(zhí)行落實后的違法違規(guī)問題，審計的事前預(yù)防功能缺位，事中審計的監(jiān)督糾偏未得到體現(xiàn)，事后審計的揭示功能效果底下，審計整改不到位，信息披露也尚不完善。審計職能缺失，審計功能弱化。

4.2 審計范圍未全覆蓋

重大政策跟蹤落實審計在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村衛(wèi)生和鄉(xiāng)村生態(tài)等方面關(guān)注度較低，審計實施過程中審計力量大幅度向?qū)徲嬞Y金使用合規(guī)效益和項目建設(shè)合法規(guī)范傾斜，對于政策貫徹落實情況輕描淡寫，用“政策落實不到位”總結(jié)過錯，但是僅憑一句話很難反推出現(xiàn)偏差的具體環(huán)節(jié)或找出政策存在的具體漏洞，審計范圍的未能全覆蓋導(dǎo)致審計信息披露有限，不利于審計整改的后續(xù)工作開展。

4.3 審計深度未觸及末端

重大政策的核心在于地區(qū)差異化，導(dǎo)致重大政策本土化存在政策落差，其緊迫性與重要性，都對審計機關(guān)和審計人員提出了更嚴格的高要求。

5 關(guān)于改進重大政策跟蹤落實審計的建議

5.1 政策跟蹤落實審計

要切實嵌入重大政策貫徹落實全過程的各個時點，為政策生命周期全過程——政策制定、政策執(zhí)行、政策評估整改和政策反饋的順利進行保駕護航，充分發(fā)揮和利用審計的預(yù)防揭示、監(jiān)督指導(dǎo)功能，提高重大政策的實施效益，及時發(fā)現(xiàn)政策漏洞、防止行為偏失，有效追溯政策的不科學(xué)合理之處，減少行政工作開展的行政成本，真正全方位地做到“精準”，確保政策落到實處。

5.2 健全重大政策跟蹤落實的考核評價指標體系，建立問責(zé)機制

明確基層工作中各項職責(zé)分配，落實到人，減少政策落實過程中的投機行為，量化政策結(jié)果，對于不能或難以量化的情況，應(yīng)咨詢外部專家學(xué)者，建立問責(zé)機制，以滿足審計問責(zé)制度需求，促進政策成果化，不斷推進審計全覆蓋目標的實現(xiàn)。

5.3 提高審計人員職業(yè)素養(yǎng)，有效配置審計資源

形成外部專家學(xué)者與內(nèi)部實踐工作人員的審計合力，以此來弱化審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的“短板”問題，審計機關(guān)和審計人員要與時俱進，隨著精準扶貧工作的緊迫開展，不同行業(yè)不同標準，不同地區(qū)不同政策，不同程度不同措施，審計難度大幅提升，審計人員要不斷擴充知識存量，滿足審計需求。

5.4 多元化審計監(jiān)督主體，提高社會群眾參與國家治理的積極性

重大政策跟蹤落實審計應(yīng)當(dāng)將這些對重大政策貫徹落實情況最為了解的人納入審計范圍，借他們的“眼”去看重大政策貫徹落實的真實情況，提供廣大社會和人民群眾與國家審計共同監(jiān)督的途徑，創(chuàng)造政策福利享受者參與政策制定、反饋和完善的機會，提高社會群眾參與國家治理的積極性，最終實現(xiàn)全民治理的理想目標。