我國農村土地流轉法律問題探討以及完善
——以“鄉村振興”戰略為背景

羅俊杰

（江西財經大學法學院 江西，南昌 330096）

自黨的十九大以來，解決農村農業問題一度成為促進國家發展和民生建設的關鍵方向，國家高度重視“三農”問題，鄉村振興戰略制定了農村改革的總方針和目標，而且包含了局部細節性的小目標，其中農村土地制度以及農民的切身利益的保護在其中占有關鍵的地位。然而，隨著社會主要矛盾的轉變，以家庭聯產承包為主的農村土地模式已經無法實現廣大農民生產生活的目標，以至于很大部分農民放棄務農遷移到城市打工以實現更好的發展，導致了農村大量的良田不斷地荒廢，農村呈現老齡化和低齡化的現象。

1 研究前提：完善土地流轉制度對于實施鄉村振興戰略的作用

1.1 充分利用農村土地的迫切需要

雖然我國法律明確規定任何個人和單位不得荒棄土地，但由于改革開放以來，我國對外貿易的不斷加強，進口產品的不斷投入中國市場導致我國農產品的價格一直處于較低的水平，加之農民除了依靠農副產品獲利外別無其它的收入來源，有限的收入越來越不能滿足農民當下的生活需求，以致大部分年輕人不甘于現狀，不得不拋棄賴以生存的土地，轉而到城市尋求獲利之道。由此導致的結果便是農村主要勞動力缺失，留守的絕大部分是老人和小孩，繼而不得不放棄繁重的土地勞作，致使大量良地因長期無人耕作而荒蕪。

1.2 推動我國城鄉產業結構優化的需要

如前文所述，農村基本都是以單一的農業經濟為主，隨著我國逐步開放市場經濟，大量的農民不甘于現狀紛紛遷移到城市發展，為城市注入了大批的勞動力，這也推動了城市各個行業的發展，尤其是工業方面發展迅速，這也是我國社會開始從只注重農業產業開始向發展第一、第二產業的重要轉變。這也導致了自改革開放以來農業產業在全國產業占比不斷下降，而其他產業尤其是服務業和商業的占比卻在逐年大幅度增長，如果任由農業、服務業和商業的這種發展趨勢持續下去，可能會導致產業間的發展愈發不平衡，產業間的兩級分化嚴重，破壞產業結構的平衡，我國鄉村振興戰略的實施必定受到嚴重阻礙。要想解決這種困境，必然要求出臺和完善相關農村農業政策來保障農民的切身利益，通過擴大土地流通的途徑，提高農村生產力水平，使之不再成為阻礙農村生產力發展和影響農民生產積極性的因素。

1.3 打贏脫貧攻堅攻堅戰，實現精準扶貧的必要途徑

精準扶貧是黨中央在十九大提出的重要政策導向，精準扶貧的目的在于從實質上降低貧富差距，而農村作為我國社會發展的偏落后地區，必須做好農村建設發展，放寬農村土地的流轉，使得農村產業跟上現代化發展的步伐。一方面，以往的土地制度下的農村經濟只能夠滿足基本的生活需求，對于提高農民的生活效率卻是遠遠不夠。解決這一問題的關鍵在于減少對農民利用土地的限制，使其利用土地的權限更大，允許依法在市場上處于經營的目的流轉，徹底革新以往過于單一的“靠山吃山靠水吃水”的經濟收入模式，繼而轉變為包含“租賃”等多種模式相統一的經濟制度，在另一角度無疑會解放出大量人力物力用以創造其他的收入財富；另一方面，家庭聯產承包下的土地因為形成不了規模所起到的經濟效益也是有限的，放寬土地的流轉更容易形成生產規模，提升了土地的附加價值和利用效率。現今經濟體制下，農村的產業振興必然離不開土地流轉制度的改革，土地流轉是農村脫貧致富的必然選擇。

2 深入剖析：農村土地流轉自鄉村振興戰略實施以來面臨的困境

2.1 農民法律意識不強

在我國農村基于各種原因導致關于土地的爭議屢見不鮮，我國《農村土地承包法》明確規定土地爭議具有多種解決機制，其中訴訟便是最行之有效的方式。但是由于訴訟成本和程序時間過長，加之受熟人社會的影響，很多農民礙于“情面”不愿訴諸于法院解決問題，這些問題長期不能解決，使得彼此之間的關系不斷惡化，不利于農村的發展和穩定。另外，全國各個地區形成不了相對統一的關于土地流轉契約的范本，甚至出現了不少以口頭形式訂約的現象，使得合同雙方的權利義務均得不到依法保障。一是雙方簽訂的協議不規范，二是為了眼前更高的利益，發生了不少農民為了更多地獲利而不惜打破“情面”單方違約的現象。

2.2 土地流轉中信息不對稱導致實質的不公正

在市場經濟中，實現公平公正的關鍵在于在交易過程中保證雙方彼此信息相對稱，這在土地流轉過程中卻顯得過于理想化。作為土地的轉出方，農民自然對自有土地屬性的優劣程度，品質的好壞了如指掌，但放在交易過程中顯然是不夠的。農民作為個體獲取相關信息的渠道是極其有限的，對于市場的行情信息、同等土地的價格無法第一時間獲取，對己方利益是否受損害不能準確判斷，在整個交易過程中處于極其弱勢的地位。相對的，能夠成為土地受讓方的一般都是種植、養殖大戶或者企業，一方面因經濟發展的需要受到政府的扶持，另一方面具有長期經營獲得的豐富經驗，使其獲取相應市場信息更為方便，來源更加廣泛，相比之下，其在市場當中的優勢地位更為明顯。除此之外，甚至部分地區出現了政府作為中間人與受讓方商定好具體的定價標準，而后再與土地的轉出方進行協調以促成交易的現象。由此，外在的干預使得正常市場的競價模式遭到破壞，久而久之，農民們為了維護自身利益，逐漸不愿進入市場交易或者害怕進入市場交易。在此趨勢下，良地在價格方面沒有明顯的優勢，極易出現在土地方面“劣幣驅逐良幣”的情形。

2.3 法律法規一定程度上阻礙了農村經濟的發展

2.3.1 土地征收制度在地區上的不平等《憲法》中明確規定國家征收公民土地時需要給予權利人相應的補償，但并未明確規定補償的原則和標準。《土地管理法》規定可征收的土地僅僅局限于國有土地且補償的標準取決于土地被征收前的用途，對于用途的定義，法律法規及其司法解釋未有明確的定義。在實踐中決定用途的因素主要是土地周邊經濟發達程度以及人口的密集程度，按照此標準，城市的土地屬于國有土地無需轉化，且天然具有經濟和人口雙重優勢，土地征收補償費用遠遠高于農村的補償標準，使得現在出現大量的“拆二代”，由此可見，城市居民時常因為土地的征收擺脫貧窮走向富裕。而對于農村土地，需要將集體所有轉變為國家所有后才能予以征收，補償規定的“用途”卻按照轉變時確定，導致了征收用于城市公共建設的農村土地的補償遠遠比征收之后出讓的價格低，并且只有前者能夠落到農民的口袋里，農民得不到因為國家征收而帶來的實質性利益，為此農民對于征收積極性不高，甚至有時持抵觸的態度。另外，城市大部分的建設性用地來自農村土地，而作為土地權利人的農民卻只能獲取少部分的利益，顯然有違社會公平正義。

2.3.2 法律規定限制了農村土地的流轉 我國實行國有土地和集體土地二元土地模式，并且根據土地性質做出了不同的的規定。根據我國《土地管理法》的規定，集體用地除了能夠進行農業建設和國家征收外，不得用于轉讓和出租等非農業活動。此項規定避免了農村土地被濫用，維護了農業生產的基礎，另外農村土地征收制度也保證了城市發展的需要，極大程度上促進了國家經濟的飛速發展，取得的貢獻是功不可沒的。但如前文所述，推動農村經濟的發展是實現鄉村振興戰略的總體目標，此規定卻在一定程度上成為農村發展的“絆腳石”。一方面，近些年由于農村外出務工人員逐漸增多，法律又明文限制土地的使用方式，致使被荒廢和閑置的土地越來越多；其次，現代新農村建設要求物質生活和精神生活共同發展，土地用途被限制，諸如養老、健身、觀光和文化等基礎設施無法歸為農業用途而不能大規模建造，極大程度地拉低了農村生活的幸福指數，有違實施鄉村振興戰略的初衷；另一方面，宅基地只能在集體的組織下方可用于其他用途，更重要的是所得利益不能歸為個人而是集體組織。這無疑更加打擊農戶們充分利用土地的積極性，致使外出也不得不閑置自家土地。

3 思緒理清：針對土體流轉制度存在問題的完善路徑

3.1 加大農村社會保障的力度

土地屬性的差異使得城市與農村的社會保障制度顯著不一致。一方面，農民紛紛外出務工既因為單一的經濟模式無法滿足生活需要，也有很大部分原因是社會保障不足，自給自足的生活模式明顯，幸福感不足，有必要完善新型農村醫療、保險制度，保障農民的最低生活要求；另一方面，必須調整我國農村戶籍政策，使得外出人員落戶不再受到諸多限制，有助于提高農民積極性，使之就業面更廣。

3.2 推進新型農村合作社的建立和土地承包方式的完善

家庭聯產承包制度解決了我國改革開放初期生產力不足的問題，對我國農業發展發揮了重要作用，同時也對土地的流轉起著一定的阻礙作用。農村承包地用于開發生產基本都是土地面積大，涉及農戶多，致使一個農戶不同意將自家地轉出，工程便難以開展影響效率，所以可以改變原有的每家每戶確定到具體土地的思路，改為大范圍開發時只定量而不定地的方式，如有牽涉到的哪家哪戶不同意，可以按其原來土地的面積重新為其劃分本集體中與工程無關的土地，并給予適當補償，這樣既實現了土地的進一步開發利用又確保了農民的利益不受損失。另外，應該由村干部、經驗豐富的農戶、和種植大戶作為組織者，組織村民建立農村合作社，通過社內的積極溝通能夠充分解決土地流轉時信息不對成的問題。一方面社內都是村內部人員，可對交易人的意愿及其土地的質量優劣有直觀的了解，節約了前期調查的成本；另一方面，組織者具有常年經營積累的經驗，人情面比較廣，能更好地開展包括談判簽約在內的各項事宜，有效降低締約成本；最后，交易的平等性和互惠性使得農民積極性和對對方的信賴度更高，降低后期履行契約和監督履約的成本。

3.3 對相關土地法律規定的完善

3.3.1 規范和健全集體土地征收制度 如前文所述，對于農村土地的征收主要存在兩個問題：一是城鄉土地征收所帶來的利益顯著不同，鄉村的補償標準明顯低于城鎮；二是對土地征收后農民安置等社會保障問題沒有明確規定。欲解決這些問題必須做到以下幾點：一方面，必須完善征收補償標準，明確什么用途的土地給予多少補助的標準，另外規定將轉化為國有土地以后的土地出讓金按固定比例作為補償給予農民，不但促進農村經濟發展，更能使其配合政府工作，提高行政工作效率；另一方面，完善土地被征收后對農民的安置措施，例如住房的安置、工作的安排以及醫療保險等。另外，考慮放寬征收制度對農村經濟的促進效果的同時，更要考慮其帶來的負面作用：例如作為我國發展根基的農業用地的過度流失、過度開發帶來的房地產泡沫以及亂占亂建等現象。為此，應該采取試點應用、科學合理的征收比例限制、區域化用地重新定義等措施，同時，出于生態建設的需要實施多元化經濟模式，盡可能發展不涉及土地開發的綠色產業，避免土地的過度流失。

3.3.2 對農村建設用地權益的延伸 建立農村多產業協調發展格局關鍵在于資金和土地，資金的主要來源無疑是農村建設用地。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中規定“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，可看出對農村集體建設用地涉及的范圍進行延伸是重中之重，其中主要包含公益、經營、以及宅基地等主要方面。一方面，應當在立法中適當允許土地的非農業用途，增加集體建設用地權利范圍，在集體民主的商議下允許農民在法定范圍內租賃、使用權買賣等方式，集中發展鄉村旅游、文化、生態等設施，2018年以前在部分地區試點中取得了實質性的效果，同時也符合鄉村振興戰略的總體目標和精神；另一方面，擴大宅基地的使用權限，使之不僅限于居住，也可像建設用地一樣適當轉讓租賃等其他用途，這也符合我國“三權分置”的本質要求。另外，放開宅基地使用的同時也要進行必要的限制，對農戶宅基地采取科學合理的分配制度確定其在總的集體建設用地中所占份額，從而適度地放開居住權以外的其他權益。這樣不但能夠防止農村宅基地的虛假呈報，也能使得農村公益性公共設施的規劃面積不被其他商業性用地取代。

4 結語

部分法律法規不規范一定程度上導致鄉村經濟不能有效發展，所以實現我國鄉土振興偉大戰略必須對農村征收、土地權限以及相關社會制度進行規范完善。通過對實踐和現有制度的研究，發展土地流轉制度存在的問題以及指出相應的完善措施，以期對鄉村振興戰略起到推進作用。