尋求共同基礎 推進交流合作
——對美國智庫和科學界主要科技政策報告的解讀與啟示建議

范英杰 樊春良

1 國家自然科學基金委員會 北京 100085

2 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2017 年以來，美國政府不斷強化中國為其科技創新領域重要戰略競爭對手的觀念。在這一觀念主導下，美國政界及一些智庫和媒體不斷渲染所謂的“中國威脅論”，夸大中國各種科技指標的實際意義，造成過度的戰略憂慮在美國國內蔓延，也對中國認知美國國內對中美關系的態度產生著影響。例如，美國“中國戰略組”智庫在 2021 年 1 月發布的《非對稱競爭：應對中國科技競爭的戰略》，以及某些智庫發表的類似報告，已為中國科學界所熟知。在這種情形下，我們需要認清中美科技關系已發生重大改變的長期性和復雜性，在繼續了解和研究美國智庫對所謂中美科技競爭看法的同時，關注美國科學界對中美科技關系的觀點和建議。美國科學界秉承國際科學共同體的傳統，更多地從科學發展本身和全球性的特點，理性、客觀地看待美國科技自身的發展，更多地從科學的普遍性和國際性視角看待中美科技關系，由此會在中美科技關系方面融入客觀、理性的認識。這既有助于我們更加全面地認識美國國內各界對中美科技關系的各種觀點，也有助于探討雙方存在的共同點，促進雙方在非敏感科技領域加強戰略溝通，從而降低在科技領域的敵對認知，推動形成良性互動。

本文的目的是對涉及中美科技關系的美國智庫和科學界的代表性科技政策報告作一述評，分析其背后的思想和措施的含義，提出關于中國促進雙方科技交流與合作的建議。

1 美國智庫和科學界的代表性政策報告

2021 年 7 月開始，美國國家科學、工程與醫學院（NASEM）旗下的期刊Issues in Science and Technology（《科學技術方面的問題》）開展了關于美國未來 75 年科學與創新政策的討論。2021 年 7 月 12 日發表的《未來 75 年美國科學與創新政策：導言》一文，選出了 2019—2021 年發表的 10 篇科技和創新政策的報告。該文章稱，這 10 篇報告雖然重點不同，“但它們展示了幾個共同的主題，旨在引導科技政策朝著更有成效的方向發展”①Conn R, Crow M, Friend C, et al. The Next 75 Years of US Science and Innovation Policy: An Introduction. (2021-07-12)[2021-12-01]. https://issues.org/the-next-75-years-of-us-science-and-innovation-policy-an-introduction.。其中 5 篇報告將與中國競爭作為重要參照或重要內容，并提出應對舉措。這 5 篇報告是（表1）：2019 年 9 月美國外交關系協會發布的《創新與國家安全：確保我們的優勢》（以下簡稱《創新與國家安全》）[1]、美中關系科技工作組 2020 年 11 月發布的《應對中國挑戰：美國技術競爭新戰略》（以下簡稱《應對中國挑戰》）[2]、美國藝術與科學院于 2020 年12 月發布的《美國與國際科學的未來》[3]、美國競爭力委員會 2020 年 12 月發布的《在下一代經濟中的競爭：創新新時代》（以下簡稱《在下一代經濟中的競爭》）[4]和新美國安全中心 2021 年1月發布的《掌舵：應對中國挑戰的國家技術戰略》[5]（以下簡稱《掌舵》）。

表1 5篇美國科學、技術和創新報告相關情況Table 1 5 reports on science, technology and innovation in United States

這 5 篇報告基本代表了美國外交、中美關系、科學、經濟和安全等主要領域的智庫研究成果。美國國家科學、工程與醫學院選擇這 5 篇報告，一方面認為它們比較全面地反映了美國智庫對美國國家戰略與中美科技關系的看法，另一方面這本身也代表美國科學界認同這些報告的典型性。

此外，美國國家科學、工程與醫學院 2020 年 12 月發布的《無盡前沿：科學下一個 75 年》[6]報告，以及Issues in Science and Technology正在進行中的“未來 75 年美國科技政策討論”系列文章中也有針對中國競爭及對策的討論。本文也把這份報告和相關文章作為參考依據。

以上 6 份報告和有關文章（以下簡稱“代表性政策報告”）比較全面地反映了美國科學界和智庫對中美科技競爭與合作及中國科技創新的看法。

2 代表性政策報告的主要內容及分析

代表性政策報告共同的特點是分析了美國面臨的挑戰，提出為保持和維護美國在科技方面全球領先地位的思想和政策措施。本文從 4 個方面，對這些報告做一歸納和總結。

2.1 形勢分析與對中國影響的觀點

代表性政策報告都談到美國發展的國際形勢和面臨的挑戰。科技自身的發展、全球創新的加快，以及其他國家實力上升帶來的競爭等是美國面臨的挑戰。代表性政策報告認為，中國的快速發展給美國帶來極大挑戰，甚至是威脅。

（1）研發方面：美國的下降與中國的上升。所有的報告都指出，中國在研發的投入、人力、產出等方面已經快速發展，正在趕上美國，甚至有些指標已經超過美國。相比之下，美國在全球研發的份額不斷下降。例如，美國國家科學院（NAS）的《無盡前沿：科學下一個 75 年》報告指出，美國在全球研發支出中的份額從 2000 年的近 40% 下降到 2017 年的 28%。在此期間，中國在全球研發資金中所占份額從不到 5% 上升到 25% 以上[6]。《創新與國家安全》指出，中國正在縮小與美國之間的科技差距，盡管目前還不可能達到與美國旗鼓相當的水平，但可能很快就會取得人工智能（AI）、機器人技術、能量儲存、第五代移動通信技術（5G 通信）、量子信息系統和一些生物技術領域的領先地位[1]。

（2）認為中國是一個前所未有的競爭對手。有3 個智庫報告認為美國與中國正進入全面競爭的關系[1,4,5]，認為應把中國作為競爭對手。《創新與國家安全》認為：“中國現在是世界第二大經濟體，既是美國的經濟伙伴，也是美國的戰略競爭對手，是另一種類型的挑戰者。與美國緊密相連的中國正在啟動政府主導的投資，增加理工科畢業生的數量，并動員大量數據和全球科技公司，以追求雄心勃勃的經濟和戰略目標。”[1]《下一代經濟的競爭》則認為中國競爭兼有當年蘇聯軍事優勢和日本經濟優勢的特點，直接威脅到美國以技術為根基的創新領導地位和長期競爭力，美國必須出臺國家層面的有力舉措加以應對[4]。《掌舵》認為美國面臨著來自中國的前所未有的競爭；由于經濟、政治及軍事實力源于科技實力，而科技實力正是中美競爭的前沿與核心。技術上的領先地位將在很大程度上決定未來幾年美國的整體狀況[5]。

（3）對美國政府對中國態度的批評。《應對中國的挑戰》批評當時特朗普政府對中國的態度，認為不應該全面與中國“脫鉤”。該報告認為，美國政府對來自中國的競爭挑戰反應過度，這樣做將破壞全球開放環境中蓬勃發展的創新生態系統。但同時認為，美國的狀況比悲觀主義者以為的要強大得多——從長遠的技術發展趨勢上看，美國在基礎研究、5G 通信、AI 和生物技術這 4 個領域皆處于領先地位[2]。

2.2 全球科學合作

5 篇智庫報告都談到全球科學合作，其中 4 篇所述的合作主要是指與盟國建立技術聯盟[1,2,4,5]，2 篇報告專門論述了全球科學合作和開放合作[2,3]。

（1）《美國與國際科學的未來》。科學是一個不斷發展的、有著無止境前沿的領域，是一項真正國際化、需要廣泛合作的事業。美國需要開展科學合作的理由如下：① 科學問題的全球性質使得推動知識進步往往需要國際參與；② 充分利用國際人才，以保持強大的科學、技術、工程和數學（STEM）人才隊伍；③ 提高美國經濟競爭力，促進繁榮；④ 維護美國國家安全——為了安全，美國必須與同盟甚至對手一起合作；⑤ 分擔科學投入，這也是成功參與國際大科學計劃的要求；⑥ 促進倫理規范和科學準則的發展與應用。以國際水稻研究所（IRRI）為例，說明美國主導的國際科學合作給世界帶來的好處。國際水稻研究所是 1960 年由洛克菲勒基金會和福特基金會在菲律賓的政府基金會支持下成立，地點設在菲律賓大學校園里。該研究所組建了一個國際科學家團隊，開發高產水稻作物品種。經過多年試驗，1966 年 11 月，該研究所正式發布了由中國種和印度尼西亞種雜交的水稻品種 IR8。IR8 于 1967 年在印度的一個農場種植，它的成功迅速傳播到該地區和世界各地的農場，并由此帶來了一場綠色革命。

（2）《應對中國的挑戰》。談到開放與合作時表示，美國公司需要在全球范圍內大規模運營，美國的開放也確保了其急需的全球人才源源不斷地進入美國。美國吸引頂尖人才的能力對其實力至關重要，而對跨境合作和移民的廣泛限制削弱了美國的創新能力。

（3）“未來 75 年美國科技政策討論”系列文章。Guile 和 Wagner[7]認為，隨著研究廣度與深度的不斷提升，全球科學家和工程師形成了深度融合的網絡，并不斷通過合作實時共享成果；而全球學術研究網絡與同樣活躍的公司間/內跨國新知識研發與商業應用網絡也是高度交融。這兩個根本性轉變決定了政策制定者必須注重從新的科學與工程知識中獲取經濟價值，不管這些知識來自美國還是世界其他地方。20 世紀 60 年代，美國公共與私立部門研發投入占全球研發總投入的 70%，而如今則跌至不及 30%；如今20個國家的公共與私立部門研發投入占國內生產總值（GDP）比例已達到或超過美國水平。按美元絕對值計算（in absolute dollars），中國與美國的研發投入總量已相當。這意味著美國要在所有科學領域保持領先地位，并從國內外科研紅利中獲益，就必須開放。

2.3 美國的戰略措施

除了《美國與國際科學的未來》，其他 4 個智庫報告都提出了具體的戰略措施建議，包括美國國內和國外兩個方面，涵蓋長期戰略、短期戰略和系統性戰略等多種類型。

（1）《創新與國家安全》。基于安全方面的戰略考量，報告提出注重國防技術和與其他國家結成技術聯盟的建議。該報告認為新的美國創新戰略應該基于四大支柱——資金、人才、技術采用（technology adoption）和技術聯盟；應全力支持基礎和通用技術的創新，包括AI和數據科學、先進電池存儲、先進半導體、基因組學、合成生物學、5G 通信、量子信息系統和機器人技術；應吸引和培養科技人才。引人注目的是，報告提出仿照 1958 年對美國國家發展起重要作用的《國防教育法案》，制定一部 21 世紀的國防教育法，其目標是拓寬 STEM 方面的人才渠道[1]。

（2）《掌舵》。報告提出的戰略的核心思想是提升美國創新能力，以及與盟友合作、與中國競爭；提出美國政府必須制定新的國家技術戰略，其中應包括四大支柱。① 提升美國競爭能力。具體舉措包括提高研發投入，實施國家人才戰略，吸引并留住全球最優秀的科技人才，充分利用科技基礎設施與資源等。② 保護美國核心技術優勢。包括重塑出口管控目標，抵制、減少非必要技術轉移，以及重組核心供應鏈。③ 與美國盟友合作以有效應對中國競爭和全球挑戰。包括提高雙/多邊研究合作投入，建立多邊人才合作網絡，編撰技術使用規范，建立志同道合國家網絡，共同打造技術政策。④ 與時俱進。包括定期進行戰略更新等[5]。

（3）《在下一代經濟中的競爭》。提出了創新新時代的政策路線圖，劃定了確保創新領導地位、推動創新發展、提升創新速度與實現創新包容性的路徑。該報告雄心勃勃地提出了在創新新時代將美國創新實力提升 10 倍的 4 個方面（共 22 條）政策建議。① 確保創新領導地位和實施國家創新戰略。具體建議包括：建立白宮國家競爭力與創新委員會，建立各州競爭力與創新委員會，以及創建新技術國策計劃和國際創新集團等。② 提升美國研發與部署創新的數量。具體建議包括：將聯邦研發投入提升至 20 世紀 60 年代水平，將美國企業稅率保持在相對歐盟和經濟合作與發展組織（OECD）國家有競爭力的水平等。③ 提升美國創新速度。具體建議包括：實施美國電子基礎設施準入與包容計劃，以及拓展國家實驗室職能等。④ 提升參與創新的美國人才數量和多樣化[4]。具體建議包括：確保聯邦、州和當地所有針對提升創新能力與強化創新教育的計劃和投資能夠解決少數族裔與婦女的參與問題，以及在經濟與社會狀況不佳的社區建立多學科工程創新中心和生態系統等。

（4）《應對中國的挑戰》。提出了旨在重新校準美中科技關系的長期戰略，這一戰略基于 3 個相輔相成的目標。① 自強。建議以更富活力和更可持續的方式提升美國創新能力。具體建議包括：增加科技研發投入、強化美國特色商業創新模式、重塑美國在技術標準制定方面的領導地位、大力吸引全球優秀人才等。② 針對性風險管理。主張強化風險管理，以應對現實和未來的安全威脅與非法行為。具體建議包括：精確定義政策問題、著眼未來、聚焦多層風險管理策略、贊同“小院高墻”模式、建立新技術聯盟、政府統籌協調和供應鏈多元化等。作為中美科技徹底“脫鉤”的替代方案，報告建議參照網絡空間安全模式，采取針對性風險管理。③ 開放。建議最大限度維護開放融合的全球知識體系與創新經濟，以充分享有其所帶來的福利。具體建議包括：根據技術風險與收益分類施策、通過互惠談判保持雙方穩定的相互依賴、共同推動負責任的科學倫理建設、重新激活國際商業與技術合作的規則與機制等。

2.4 關于與中國開展科技合作的思想

報告中只有《美國與國際科學的未來》和《應對中國的挑戰》提到與中國的科技合作；同時，“未來75 年美國科技政策討論”系列文章中也有文章提及。

（1）《美國與國際科學的未來》。“與中國競爭”部分談到與中國的合作。該報告指出，美國和中國之間長期存在的政治和經濟緊張局勢已經升級，有可能損害雙邊科學合作。中國是美國最大的科學合作伙伴，但對合作的極端限制不必要地阻礙了這種科學合作關系，并直接威脅到美國研發企業的成功，進而威脅到美國整個國家。美國應當支持并不斷拓展國際科學合作，包括與中國這樣關系緊張的國家。新冠肺炎疫情及其應對進一步證明了國際科技合作為美國和世界帶來的收益遠大于風險[3]。

（2）《應對中國挑戰》。該報告指出，與冷戰時期美蘇競爭不同的是，現今中美雙方在全球領導地位的爭奪中融入了經濟增長與穩定、氣候變化和公共衛生等全球性問題相關的共同利益。滲透到美中關系方方面面的是關鍵科技水平，而這其中既有激烈競爭，也有必要合作。該報告不主張完全與中國“脫鉤”；認為允許全球技術體系分裂成以美國和中國為首的“兩個陣營”將會弄巧成拙，不切實際。該報告贊同對中國實施“小院高墻”的策略，提出了與中國合作的 2 個建議：① 通過互惠談判保持雙方穩定的相互依賴，認為美國可在互惠原則指引下，在生物醫學、AI數據等方面與中國保持相互獲取的通道；② 共同推動負責任的科學倫理建設，認為中美大學可以就科研誠信問題開展聯合培訓，以增進雙方在科研倫理方面的互信。該報告專門論述了與中國在基礎研究領域的合作。認為即使在冷戰高峰時期，美蘇科學家仍在基礎物理和其他研究領域開展合作，因此與中國研究人員的合作應繼續。但應實行針對中國和其他國家安全風險的防控舉措，如大學實施要求研究人員和員工對與中國合作情況進行嚴格報告的制度等[2]。

（3）“未來 75 年美國科技政策討論”系列文章。Valerie 等[8]提出了根據合作潛在回報來對研究領域進行分類評估的框架，以減少地緣政治對科學合作的影響。這一框架將研究領域根據合作可能帶來的社會回報和政治風險分為高風險高回報、高風險低回報、低風險高回報、低風險低回報 4 類，并就每類合作提出了具體的策略建議，從而為在提升合作效益的同時精準管控科學合作風險提供了很好的框架指引。

2.5 結論與分析

綜上，美國智庫和科學界重要思想和觀點可以概括如下。

（1）競爭成為中美科技關系的主題。競爭思想的核心是增強自身的科技能力，在力量對比上先占據上風。只有不斷增強自身的科技實力，才能在新一輪科技革命與產業革命中搶占先機，才能在激烈的國際競爭中取得勝利。各智庫的報告從不同的角度提出了美國推進科技發展的新的戰略、新的思路和新的形式，核心都是要通過增加對研發、創新、人才的投入和統籌協調各方力量等措施不斷提升美國的科技實力。

（2）競爭在不同領域的激烈程度有所不同，但中美科技合作仍有潛力與空間。中美兩國在國家安全方面面臨競爭；在經濟領域以競爭為主，但仍有一定的合作空間和潛力；而在全球性問題和基礎研究方面，仍有很大的合作空間和潛力。

（3）中美科技關系既有競爭又有合作，智庫和科學界的觀點在這方面各有側重。智庫的觀點是以競爭為主，更多強調來自中國的競爭與威脅，呼吁聯合盟友對中國進行精準遏制與封殺。也有的智庫主張，面臨來自中國的激烈競爭，美國仍應堅持適度的開放與合作，平衡風險與收益，以充分分享開放融合的全球知識體系與創新經濟所帶來的福利[2]。科學界則更多地談到與中國合作，認為雙方合作已經結成一條堅固的紐帶，并且在應對新冠肺炎疫情等方面的合作已取得豐碩成果；加強雙方的合作不僅對兩國科技發展有益，對改善兩國關系也有重要的作用[3]。

總的來說，本文所選的 5 篇智庫報告是特朗普政府后 2 年內的報告，可以看出美國對華思想的一致性和變化。這 5 篇智庫報告與特朗普政府都認為中國作為大國的發展，損害了美國的利益；但如何看待和應對中國對美國的影響，兩者是有差異的。特朗普政府認為美國實力的下滑主要是中國的影響，強調的是與中國全面“脫鉤”，采取的是沖突策略，這在美國思想界和科學界遭到很多批評。美國思想界和科學界認為美國實力下滑，更重要的是自身原因。這 5 篇報告的觀點反映了這種思想，主張加強自身實力，以與中國競爭；主張精準管控，有限“脫鉤”；主張適當開放合作。拜登政府第 1 年的實際政策，也正是按照這樣的思路開展的。科學界堅持促進中美科學合作的許多主張被淹沒在政府和多數智庫喧囂的聲音中，沒有被充分注意到。

可以說，盡管未來中美科技競爭大于合作，但雙方仍有合作的共同基礎。美國對華政策正在變得更加務實靈活且更有針對性和操作性。面對這一新形勢，我們應積極開拓新思路、研究新對策。

3 啟示與建議

當前，世界百年未有之大變局加速演進，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，世界經濟復蘇面臨嚴峻挑戰。同時，科技發展日新月異，人類面臨的共同挑戰不斷增多，全球經濟和政治關系正處于調整和重組時期。習近平總書記提出構建人類命運共同體的理念，中國呼吁加強科技開放合作，通過科技創新共同探索、解決重要全球性問題的途徑和方法，共同應對時代挑戰，共同促進人類和平與發展的崇高事業②習近平向2021中關村論壇視頻致賀. (2021-09-24)[2022-01-19]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/24/content_5639144.htm.。我們需要站在全球發展的高度，以新思想指導和謀劃新時代的國際科技合作，把中美科技交流合作放在全球科技合作的大視野中長遠看待，努力尋找中美科技關系的共同點，積極推進雙方的交流合作。

3.1 堅持科學的普遍性和國際性

秉承國際科學界關于科學具有普遍性和國際性的傳統，科學是一項普遍性和國際性的人類共同事業，國際性和開放性是科學的本質特征。中國需要與全球科學界攜手共進，共同推進世界科學發展。

當前，科學的開放性在全球科學界皆有共識。歐美發達國家均積極推動開放科學運動發展的大趨勢，突出科學作為人類公共產品的普遍、共有、無私利的屬性，通過開放合作推動科技界共建科技領域的人類命運共同體。我們應順應開放科學從理念走向實踐，借助聯合國教科文組織（UNESCO）、國際科學聯合會（ISC）、全球研究理事會（GRC）等全球科技治理多邊平臺積極推進開放科學和國際合作之機，積極發起參加相關討論，推動這一理念深入人心。

3.2 凝聚中美在科學方面的共同利益和擴展合作空間

盡管形勢嚴峻，但中美雙方在一些科技問題上仍擁有共同利益和合作空間。

中美雙方合作的一個共同基礎是全球性挑戰。應對如氣候變化、新冠肺炎疫情、糧食危機、生物多樣性等人類社會重大挑戰急需科技的強力支撐，需要全球科技界攜手共進，尤其是中美兩個大國間的緊密合作，這一點是中美雙方共識。應高度關注近年來國際科技合作愈發聚焦全球挑戰、跨學科主題和科學的社會影響等新趨勢，積極參與相關研討與實踐，通過合作共同探索解決重要全球性問題的途徑和方法，并使其成為中美兩國科技合作的重要黏合劑。

中美雙方的共同利益點在基礎研究領域。基礎研究的產出惠及全人類，中美雙方在這一領域仍可開展互惠共贏的合作，這是雙方共識。應積極把推進基礎研究領域的中美合作作為保持中美科技交流與合作乃至兩國關系的一條重要紐帶，并以此促進中美科技更多領域的合作，推動構建開放包容的科學生態。

3.3 加強中美兩國科技界人員交流與對話溝通

推動中美兩國科技界就共同關注問題相互理解，形成良性互動。應積極推動中美科學界和科學基金資助機構對一些共同關注的問題（如科研誠信、知識產權、開放科學、數據管理等）開展研討，讓科學界在中美兩國政府決策過程中更好地發揮專業性和建設性作用。如能夠在非敏感科技領域就以上問題加強戰略溝通、消除誤解、減少誤判，可推動中美雙方形成互信、互利和共贏的良好氛圍。從代表性政策報告中看出，除了繼續保持科學上的合作以外，美國科學界也希望在這些問題上與中國展開對話與合作。

3.4 妥善處理我國開放合作與科技安全的關系

中國應精準管控中美科技合作中的安全風險。① 加強戰略研究。與領域專家、戰略科學家共同梳理不同科技領域可能面臨的安全風險，分類分層級精準研判風險點，并據此提出規避風險的政策手段和政策工具。推動制定符合中國國情的安全標準和政策框架，讓科學界在合作中做到有規可依，有章可循。② 面向不同類別的研究應有不同的實施路徑。與我國國家安全相關的敏感研究應集中在特定機構完成，而非一般院校或科研機構；在以成果公開發表為目的的基礎研究領域，應保持開放合作的大環境，確保研究生態充滿活力和對國外同行成果的實時了解與應用。