基層治理視閾下鄉(xiāng)村法治供需矛盾實證研究

李曉雯 曹 寧 余竹晴 方詠瑜

五邑大學(xué)，廣東 江門 529020

鄉(xiāng)村治理是基層治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村法治是基層治理的重要舉措，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)對推進(jìn)基層治理法治化有重大意義。當(dāng)前，在基層黨組織、鎮(zhèn)政府、村委會的共同作用下，極大地推動了以村規(guī)民約、普法宣傳、一村一法律顧問制度三方面為著力點的鄉(xiāng)村法治建設(shè)，但這三項制度在滿足村民具體法治需求上，仍存在供需不平衡的問題，阻礙了基層治理法治化進(jìn)程，亟待解決［1］。

本文從“供給—需求”思路出發(fā)，立足于E市N鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，運用問卷調(diào)查、實地走訪等調(diào)研方法，深入了解、研究、分析N鎮(zhèn)法治建設(shè)現(xiàn)狀及存在的供需矛盾，以期尋求解決問題、推動當(dāng)?shù)胤ㄖ伟l(fā)展的新思路，提升基層治理水平，助力法治國家建設(shè)。

一、供需現(xiàn)狀分析

據(jù)對N鎮(zhèn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的問卷及實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其村規(guī)民約覆蓋度高、通俗易懂，但存在空泛、不實用等問題。持續(xù)的普法宣傳受群眾普遍認(rèn)可，但仍未滿足其多樣化、個性化的普法宣傳需求。一村一法律顧問下鄉(xiāng)為群眾提供便利的法治服務(wù)，但該制度的僵化模式供給不合群眾實際需求。

（一）村規(guī)民約

目前村規(guī)民約于N鎮(zhèn)各行政村基本實現(xiàn)全覆蓋，由村委會召集村民舉行村民會議制定。表述形式采取口語式、口令式生活化語言，如Q村的“和睦相處講道德，搬弄是非人人憎”。內(nèi)容多為口號性倡導(dǎo)，如“跟黨走、講文明、樹新風(fēng)”。村規(guī)民約內(nèi)容體現(xiàn)了黨的重要思想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合法性上進(jìn)行落實和監(jiān)管，村委會具體執(zhí)行和宣傳。經(jīng)問卷調(diào)查（見表1），41.7%的村民表示知情規(guī)約，36.4%的村民認(rèn)為規(guī)約對解決糾紛或保障權(quán)利有作用，但極少村民日常使用規(guī)約解決問題。

表1 N鎮(zhèn)各群體知情規(guī)約、對規(guī)約解決糾紛與保障權(quán)益作用評價百分比

據(jù)此，當(dāng)?shù)睾戏ㄒ?guī)約的全覆蓋對應(yīng)了基層治理新時代的發(fā)展需求。規(guī)約的表述接地氣、通俗易懂、朗朗上口，便于村民理解記憶，一定程度上能夠推動規(guī)約的有效供給。但當(dāng)?shù)匾?guī)約內(nèi)容泛化、實用率低、知情度低，這些問題有待進(jìn)一步完善。

（二）普法宣傳

經(jīng)實地走訪發(fā)現(xiàn)，司法所和綜治辦為N鎮(zhèn)普法主體，聯(lián)合村（居）委會干部及下鄉(xiāng)普法大學(xué)生，以擺攤、派發(fā)宣傳單及小禮品、開展講座、入戶講解、設(shè)置黑板報與宣傳欄等形式開展普法活動。普法內(nèi)容以土地、婚喪嫁娶、相鄰關(guān)系、農(nóng)村承包經(jīng)營等與村民生活息息相關(guān)的法律知識為主。據(jù)問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見表2），從參與各普法形式的頻率來看，黑板報、宣傳欄形式以及定期宣講形式成效較傳單、小禮品等印刷品形式更高。22.6%的村民認(rèn)為普法活動有很大幫助，但仍有一半以上村民認(rèn)為幫助不大甚至毫無幫助（見表 3）。

表2 N鎮(zhèn)各群體參與普法活動的形式和頻率

表3 N鎮(zhèn)人們對普法活動的認(rèn)同度

綜上，N鎮(zhèn)政府與村委會認(rèn)真回應(yīng)黨的普法要求，聯(lián)動多主體普法，不斷滿足當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)需求，村民對此認(rèn)可度較高，一定程度上促進(jìn)村民法治意識的覺醒，幫助村民間糾紛的有效解決。但仍然存在內(nèi)容缺乏針對性、普法形式陳舊的問題，難以滿足群眾多樣化、個性化的法律需求。

（三）一村一法律顧問制度

一村一法律顧問制度在N鎮(zhèn)得到落實，N鎮(zhèn)政府為鎮(zhèn)內(nèi)7個村莊和1個社區(qū)共配備2名律師作為法律顧問。顧問每個月至少到村服務(wù)1天、每次不少于8個小時地提供法律咨詢服務(wù)、開展法律講座等，并且接受政府與村委會的監(jiān)管，協(xié)助當(dāng)?shù)匦麄鞣芍R，鼓勵村民前來咨詢，引導(dǎo)村民會用、善用法律維護(hù)自身權(quán)益。據(jù)問卷調(diào)查，僅有28.67%的群眾知情一村一法律顧問制度，其中有90%以上的群眾對律師顧問工作及開展的活動表示滿意。

由此，律師顧問為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝艘粋€法律咨詢的便捷途徑，基本滿足當(dāng)?shù)刂槿罕姷姆煞?wù)需求；開展普法講座，滿足了落實一村一法律顧問制度的基本要求。但仍存在認(rèn)知率不高、顧問語言不通及服務(wù)領(lǐng)域不對口的問題，導(dǎo)致顧問無法與村民打成一片，阻礙了一村一法律顧問制度的推進(jìn)。

二、矛盾問題及原因分析

當(dāng)前鄉(xiāng)村法治建設(shè)供需矛盾，一方面是由于制度本身設(shè)計與運行機制不完善；另一方面是由于基層黨政與村委會供給主體互動不強。

（一）制度的設(shè)計與運行機制不完善

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村法治供給制度的設(shè)計與運行，存在制定理念及宣傳觀念偏差、宣傳方式及宣傳模式單一、人員派遣不周等問題。

1.村規(guī)民約：制定過政策化及宣傳單一

當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約本身內(nèi)容泛化、實用率不高、知情度低是其設(shè)計、運行中的問題。究其因，制定理念過政策化，導(dǎo)致規(guī)約內(nèi)容更像是空泛化的政策口號；內(nèi)容泛化的規(guī)約本就打壓規(guī)約的實用空間，在規(guī)約實際操作性不強的情況下，獎懲機制的缺乏，讓規(guī)約缺少規(guī)制性，難以形成自身的治理權(quán)威及激發(fā)村民的使用熱情；規(guī)約宣傳機制不完善，宣傳僅依靠單一主體及單一傳統(tǒng)方式，致使其被知情度偏低。這些問題若長期存在，會讓規(guī)約這種推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的強大工具形同虛設(shè)。

2.普法宣傳：宣傳觀念及模式未應(yīng)民所需

當(dāng)?shù)仄辗ㄐ麄鲀?nèi)容缺乏針對性、仍以陳舊宣傳方式為主是其在運行過程中的問題。方式陳舊缺趣味使本身生澀難懂的法律更難激起學(xué)法熱情。內(nèi)容無針對，未能使普法宣傳精準(zhǔn)化，加重群眾理解負(fù)擔(dān)。這與普法宣傳本身的宣傳觀念、宣傳模式有關(guān)。追求全面的宣傳觀念，不結(jié)合受眾理解水平實際，終讓全面成空泛、成負(fù)擔(dān)。當(dāng)?shù)赜羞M(jìn)行新時代宣傳模式更迭，讓宣傳方式漸趨多元，但未能對接群眾需求，群眾參與傳統(tǒng)型普法宣傳的頻率較高，反而造成普法宣傳方式仍以陳舊的為主。

3.一村一法律顧問制度：規(guī)定不細(xì)致及落實未到位

當(dāng)?shù)匾淮逡环深檰栔贫却嬖陬檰柗?wù)不主動、語言不通、服務(wù)領(lǐng)域不對口及認(rèn)知率低等問題。由于缺乏對顧問值班地點的詳細(xì)規(guī)定，現(xiàn)階段顧問僅做到定點咨詢，不主動入戶走訪。在落實上，派遣考慮不周全，導(dǎo)致顧問與村民語言不通及服務(wù)領(lǐng)域不對口，出現(xiàn)法律咨詢不順暢，回應(yīng)法律需求實效低；專業(yè)能力有限，不能滿足鄉(xiāng)村法治服務(wù)的多樣化需求。制度自身宣傳機制不完善導(dǎo)致認(rèn)知率低，具體表現(xiàn)為公告欄張貼式介紹該制度的存在，卻缺乏對其具體運作的解釋，讓村民縱使聽聞之也不了解。

（二）基層黨政與村委會互動不強

目前基層黨政與村委會互動方面存在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任未能完全落實到位、組織協(xié)調(diào)機制不完善、監(jiān)督管理機制不全面等問題。

1.領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任未能完全落實到位

鄉(xiāng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村各組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心［2］，鄉(xiāng)村治理是黨對鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的落腳點，基層黨組織對鄉(xiāng)村法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)事關(guān)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升［3］。但當(dāng)?shù)鼗鶎狱h組織在領(lǐng)導(dǎo)機制方面不接地氣，在領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)政府、村委會實施村規(guī)民約、普法宣傳、一村一法律顧問制度的工作時，僅是簡單地上傳下達(dá)宏觀的上級政策文件，而未結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H向鎮(zhèn)政府、村委會進(jìn)行解釋指導(dǎo)和具體落實。這就加劇了鎮(zhèn)政府、村委會在落實三項制度中的村規(guī)民約內(nèi)容空泛化、普法宣傳內(nèi)容過政策化及法律顧問的遴選標(biāo)準(zhǔn)未能“入鄉(xiāng)隨俗”。

2.組織協(xié)同機制不完善

當(dāng)?shù)鼗鶎诱c村委會協(xié)同機制不強，協(xié)同互助性較差。在村規(guī)民約方面，政府未能引導(dǎo)村委會審查規(guī)約內(nèi)容的實用性，僅限于自身對規(guī)約合法性的審查；村委會未充分內(nèi)化及講解政府文件中規(guī)約的制定要求，致規(guī)約過于照搬政治術(shù)語；這加劇了規(guī)約內(nèi)容泛化、過政策化。在普法宣傳方面，村委會未能及時向政府反饋群眾對普法內(nèi)容的需求，政府未與村委會共同探尋當(dāng)?shù)厝罕娤猜剺芬姷钠辗ㄐ问?，普法宣傳模式及觀念難以得到進(jìn)一步發(fā)展。在一村一法律顧問制度方面，政府未能協(xié)同村委會對該制度進(jìn)行廣泛、細(xì)致的宣傳，村委會未能與政府協(xié)商所需的顧問類型，加重了該制度的“水土不服”。

3.監(jiān)督機制不全面

在監(jiān)督管理機制方面，基層黨政與村委會缺乏有效的監(jiān)督。基層黨組織未把法治供給的落實成果納入黨建工作考核中，導(dǎo)致基層黨員在法治供給的服務(wù)工作中監(jiān)督積極性不高，最終使三項制度落實效果不佳。在村規(guī)民約方面，由于缺乏監(jiān)督，基層黨員未能充分發(fā)揮先鋒模范作用，監(jiān)督這一制度的實施情況，考量該村規(guī)民約的實用性程度。政府未把法治供給的落實成果納入基層工作人員的考評中，導(dǎo)致基層政府工作人員工作的內(nèi)生動力不足。如在普法宣傳方面，政府內(nèi)部缺乏部門之間的考評機制，對司法局的工作缺乏有效監(jiān)督。村委會對自身定位不明晰，導(dǎo)致其在制度中未能發(fā)揮其監(jiān)督作用。如在一村一法律顧問方面，村委會未能與政府一同對律師顧問工作進(jìn)行監(jiān)督。

三、對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，精準(zhǔn)施策

1.村規(guī)民約：制定細(xì)化，增強認(rèn)知

轉(zhuǎn)變制定理念，轉(zhuǎn)化政策為己所用，細(xì)化規(guī)約增加實用價值。基層黨員引領(lǐng)鄉(xiāng)親把抽象政策轉(zhuǎn)化為規(guī)約具體權(quán)益事項，如安裝路燈、扶殘助難等。健全獎懲機制，激發(fā)使用熱情。村委會可通過積分制、臺賬等記錄村民遵守或違反情況，執(zhí)行獎懲規(guī)定，同時把握獎懲限度，注意獎懲合法性。完善村規(guī)民約宣傳機制，實行主體多元、方式多樣的宣傳，提高知情度。村委會可讓法律顧問通過講座講解規(guī)約的法律問題；成立婦女宣講組，逐步使村民從學(xué)習(xí)者向宣傳者轉(zhuǎn)變；用文藝演出等喜聞樂見的方式宣傳。

2.普法宣傳：貼近實際，精準(zhǔn)宣傳

轉(zhuǎn)變普法宣傳觀念，普法宣傳內(nèi)容因人而制定，降低群眾理解負(fù)擔(dān)。如：對務(wù)工類人群應(yīng)側(cè)重普及《勞動法》，對在家務(wù)農(nóng)者應(yīng)側(cè)重普及《農(nóng)村土地承包法》，對老年人則側(cè)重普及《老年人權(quán)益保障法》等。精準(zhǔn)普法宣傳更迭模式，對接群眾需求創(chuàng)新方式，實現(xiàn)群眾易懂的趣味普法。即先明晰群眾普法宣傳喜好，如：普法宣傳小禮品喜好、普法講座主題偏好等。再平實化法言法語，生動地用當(dāng)?shù)胤窖孕麄?。可編演方言版法治小品等文藝?jié)目等。

3.一村一法律顧問制度：落實職責(zé)，就地派遣，大力推廣

落實顧問職責(zé)，通過制度規(guī)定保證顧問做到走村入戶，精準(zhǔn)對接轄區(qū)的群眾，實行“定點服務(wù)+走村入戶”服務(wù)形式，更好地解決群眾的法律疑惑。細(xì)化顧問派遣條件，把語言、擅長領(lǐng)域納入考慮范圍。派遣會講當(dāng)?shù)卦挼念檰?，解決語言交流障礙。實施“點餐式”法律服務(wù)，村居委會結(jié)合村居情況向政府協(xié)商表示需要哪些領(lǐng)域的顧問，直接對接村居的法治需求。完善制度宣傳機制，詳細(xì)介紹運作模式，方便群眾獲取法律服務(wù)。村委會可利用村廣播定期提醒村民該制度的存在及應(yīng)用方式，鼓勵村民運用法治手段解決法律問題。

（二）增強基層黨政與村委會互動性

1.加強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)

加強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，推動理論落到實處。發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用［4］，用一套高度協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計整合各方力量，使制度供給與村民需求精準(zhǔn)對接。設(shè)立由黨員組成的對三個制度相關(guān)政策文件進(jìn)行解讀的小組，并將其下達(dá)，切實指導(dǎo)政府與村委會工作。村規(guī)民約方面，應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)制定實用化與去空泛化的規(guī)約，并充分發(fā)揮黨員、干部的先進(jìn)示范作用，要求鄉(xiāng)、村兩級干部以及全體黨員以身作則，帶頭踐行村規(guī)民約，讓村規(guī)民約變?yōu)槿w村民行為的指引規(guī)范［5］。普法宣傳方面，加強對相關(guān)政策文件的講解培訓(xùn)及對政府和村委會的黨員普法宣傳工作者的法治素養(yǎng)培訓(xùn)，使他們懂得平衡普法內(nèi)容的法治政策與法律知識，化解普法宣傳的過政策化。一村一法律顧問制度方面，領(lǐng)導(dǎo)、政府、村委會在選聘律師顧問前廣泛收集群眾對法律顧問語言、專業(yè)能力等的要求，充分對接群眾的法律服務(wù)需求，聘請群眾滿意的顧問。

2.完善基層政府與村委會的協(xié)同機制

鄉(xiāng)村法治建設(shè)有效運轉(zhuǎn)，需要特定的協(xié)同機制加以輔助，使參與主體能夠更好地協(xié)調(diào)配合［6］。在完善基層政府與村委會的協(xié)同機制，促進(jìn)其相互間的良性互動上，不同主體有不同的要求。在規(guī)約方面，政府協(xié)同村委會明晰村民實際需求，再組織、引導(dǎo)村民制定具有可操作性的規(guī)約；指導(dǎo)村委會全面審查規(guī)約，具體化、務(wù)實化村規(guī)民約的內(nèi)容。村委會對政府文件的規(guī)約制定要求存疑時，應(yīng)及時尋求政府幫助，確保規(guī)約內(nèi)容具體化，而非為避免錯誤，直接套用政策術(shù)語。在普法宣傳方面，政府與村委會應(yīng)積極了解不同村民的普法需求，共同探討最優(yōu)普法形式。例如創(chuàng)作將法律知識與地方戲曲、民歌有機融合的歌曲；運營線上平臺傳播法律知識；完善現(xiàn)有的法治公園等。在一村一法律顧問制度方面，雙方共同細(xì)化宣傳內(nèi)容并加大宣傳力度。在選聘顧問時，雙方應(yīng)充分溝通，了解當(dāng)?shù)貙︻檰柧唧w領(lǐng)域的需求，使顧問專業(yè)能力與當(dāng)?shù)匦枨笃ヅ洹?/p>

3.完善監(jiān)督機制

完善監(jiān)督機制，基層黨政與村委會要形成一套切實有效的監(jiān)督體系。黨在村規(guī)民約方面，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，成立由村民黨員組成的制度監(jiān)督小組，測評當(dāng)?shù)匾?guī)約的實際運用價值；普法宣傳方面，基層黨組織聯(lián)動司法所、婦聯(lián)、學(xué)校等主體，落實普法責(zé)任制，加強督促檢查，指導(dǎo)各部門分工協(xié)作，齊抓共管；一村一法律顧問制度方面，將制度納入當(dāng)?shù)鼗鶎狱h建工作規(guī)劃中，監(jiān)督法律顧問的工作，要求法律顧問在遇到可能影響社會和諧穩(wěn)定或涉及村兩委、群眾重大利益的事情時，應(yīng)當(dāng)及時向基層黨委報告［7］。政府在村規(guī)民約方面，要加強對規(guī)約內(nèi)容的監(jiān)督，使規(guī)約內(nèi)容既合法又貼近村民生活；在普法宣傳方面，政府要加強內(nèi)部的監(jiān)督，使司法局的普法活動能得到充分落實；在一村一法律顧問方面，要聯(lián)合村委會對律師顧問工作開展情況進(jìn)行日常記載管理和審查監(jiān)督；建立對顧問的雙考評機制，共同督促該制度有序、有效地運轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語

法治鄉(xiāng)村的建設(shè)是長遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的工程，法治發(fā)展任重道遠(yuǎn)。推進(jìn)基層治理法治化不僅需要對法治供給制度進(jìn)行設(shè)計與完善，還需要對基層黨政、村委會、村民三者之間如何良性互動進(jìn)一步探索，開辟法治建設(shè)新思路，借鑒吸收其他鄉(xiāng)村的建設(shè)經(jīng)驗，完善鄉(xiāng)村法治供給體系，滿足各方需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村法治供需匹配的平衡，推動基層治理法治化，助力法治國家建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化。