我國3歲以下嬰幼兒照護服務政策的省際差異與協(xié)同策略

祝西冰 戚曉明

[摘 要] 中央與地方嬰幼兒照護服務政策的有效協(xié)同有助于促進全國嬰幼兒照護服務發(fā)展，滿足日益增長的嬰幼兒照護需求。本研究對中央與地方發(fā)布的555份嬰幼兒照護服務政策文本進行分析，結果發(fā)現(xiàn)，中央嬰幼兒照護服務政策經歷了從量變到質變的發(fā)展歷程，服務內容從安全保障、教育照護轉變?yōu)槿嫱卣梗罩黧w從重視機構和政府轉變?yōu)槎嘣黧w。在協(xié)同中央政策時，地方表現(xiàn)為反應較快且協(xié)同較好、反應一般甚至慢但協(xié)同較好、反應較快但協(xié)同一般、反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好四種類型。政策創(chuàng)新實踐、政策選擇偏好、中央政策壓力、政策敏感程度、政策制定水平是導致地方政策協(xié)同差異的主要因素。為縮小地方政策協(xié)同差異，中央應通過完善地方政策考核機制積極促進地方政策協(xié)同，地方應通過提高政策敏感度與政策制定水平，加強地方創(chuàng)新探索，增設地方專項政策，形塑政策專注力主動協(xié)同中央政策，進而全面提高我國嬰幼兒照護服務政策水平。

[關鍵詞] 嬰幼兒照護服務;政策協(xié)同;PMC指數(shù)模型

一、問題提出

嬰幼兒照護服務政策是中央與地方政府對嬰幼兒照護服務進行的有關規(guī)定或方向建議，涉及健康喂養(yǎng)、日間照料、安全保護和早期教育等內容。①我國嬰幼兒照護服務的發(fā)展深受這一政策影響。當政策經歷充分發(fā)展、長期停滯、市場改革、重新重視的倒“J”曲線型變化時，我國嬰幼兒照護服務相應呈現(xiàn)了極大滿足、部分滿足到難以滿足嬰幼兒照護服務需求的過程。[1]中華人民共和成立之初，依托《中華人民共和國勞動保險條例》《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》等政策，0～3歲嬰幼兒的公共照護責任被強化，以托兒所為主體的公共托育體系形成，減輕了母親照料幼兒的責任與負擔。[2]20世紀60年代起，政策執(zhí)行困難，托育服務發(fā)展緩慢。20世紀70和80年代，《全國托幼工作會議紀要》《關于兩個會議情況及一九八一年婦聯(lián)工作要點的報告》再次回應了廣大群眾的嬰幼兒照護服務需求，但政策不再強調服務的公共性，隨之，公辦托兒所萎縮，公共托育服務體系逐漸瓦解，家庭托兒所取而代之。[3]20世紀90年代，受經濟改革影響，政策由“托”轉“教”，普惠性托育機構消失，市場化早教機構興起，“入托難”普遍化，祖輩照料成為女性高就業(yè)下最常見的嬰幼兒照護方式。[4][5][6]2010年以后，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)范綱要（2010—2020年）》和《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》重新倡導0～3歲嬰幼兒照護服務的公共性，建議以社區(qū)為依托開展保教服務。此后，中央與地方陸續(xù)發(fā)布政策探討0～3歲嬰幼兒照護服務。當前我國進入全面三孩政策時期，未來可能會推行更寬松的生育政策，0～3歲嬰幼兒照護的高需求和公共性照護服務的低供給之間的矛盾將會越發(fā)突出。[7][8]積極的嬰幼兒照護服務政策，不僅有利于嬰幼兒健康成長、女性就業(yè)參與和家庭發(fā)展能力提升，更有利于國家人口戰(zhàn)略實施，進而促進經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。[9][10]

西方嬰幼兒照護服務政策歷經從無到有、質量逐步提升到精細化發(fā)展的過程，形成了以北歐為代表的國家支持型、以英美為代表的市場主導型、以法德為代表的有選擇支持家庭型、以南歐為代表的家庭負責型四類服務政策類型。[11]20世紀60和70年代，大量女性外出就業(yè)，引發(fā)了家庭照護資源緊缺、生育率持續(xù)低迷甚至人口負增長、單親家庭增多且致貧風險加劇等系列問題，針對這些問題，各國制定了嬰幼兒日托設施及服務有關政策。[12]20世紀80和90年代，這些國家從政策層面拓展了托兒所或保育機構專業(yè)照護、持證保育員集中托管、家庭保姆單獨照護、社區(qū)應急看護等多元服務形式，區(qū)分了全日、半日、假期、臨時等彈性項目，配套了父母假和育兒津貼等支持工具。[13]21世紀以后，投資發(fā)展理念向家庭政策滲透，日本、澳大利亞、歐美等國家和地區(qū)從公共服務角度對嬰幼兒進行保教結合的個性化照護。[14]西方嬰幼兒照護服務政策積極地回應了嬰幼兒照護服務需求，呈現(xiàn)了方向明確、工具多元和發(fā)展持續(xù)的特點。伴隨著嬰幼兒照護服務需求的增加，我國嬰幼兒照護服務可借鑒西方經驗，中央與地方政府可在吸取歷史經驗的基礎上關注并重視服務需求，盡快做好政策供給工作。[15]

從現(xiàn)有政策供給來看，在2016年全面二孩政策實施到2021年全面三孩政策頒布前后，中央累計發(fā)布71份嬰幼兒照護服務政策，②涵蓋方向引領、機構監(jiān)管、信用維護、資金支持、設施配套、人才供給、服務優(yōu)化和安全保障8個主題，③為我國嬰幼兒照護服務提供了符合國際趨勢且兼具前瞻性和全局性的政策藍圖，在未來一段時間內能滿足我國嬰幼兒照護服務發(fā)展對政策的要求。從政策效果來看，嬰幼兒照護服務供需不平衡的矛盾，在一些地方有所緩解，[16]但在另一些地方仍很突出。[17]這種差異與地方的政策執(zhí)行能力有關，但也可能是不同地方與中央的政策協(xié)同表現(xiàn)不同所致，即地方與中央政策協(xié)調一致達成同一目標的過程或狀態(tài)存在差異。[18][19]全方位呈現(xiàn)嬰幼兒照護服務政策效果，不僅需要中央政策指引方向，更重要的是地方政策全力配合與落實，這就要求地方有效地協(xié)同中央政策。為此，本研究將重點考察地方與中央的政策協(xié)同差異，并進一步分析這種省際差異（僅省級層面）的表現(xiàn)及成因，探討地方在協(xié)同中央政策時面臨的問題與挑戰(zhàn)，最終從協(xié)同角度為地方政策優(yōu)化提供對策建議，進而為推動全國嬰幼兒照護服務發(fā)展找到新的促進路徑。

二、研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究查閱中央與地方官方網站發(fā)布的政策法規(guī)、規(guī)范性文件和檔案資料，再從熱點新聞、重要通知和熱門事件等多元渠道追溯補充，排除轉發(fā)、重復和無效的內容，確定555份政策，發(fā)布時間為2016年1月1日至2021年10月15日。為避免研究過于復雜且保證地方之間的可比性，地方政策僅包含由省、直轄市、自治區(qū)人民政府發(fā)布的省級政策，不包含省、直轄市、自治區(qū)的市縣及以下人民政府發(fā)布的政策。港、澳、臺因情況特殊，暫不考慮。

發(fā)文量上，中央政策最多，居I梯隊;黑、滬、內蒙古、豫、吉、浙、閩為II梯隊，發(fā)文數(shù)僅次于中央，超過20份;京、青、甘、津等20省（市/自治區(qū)）歸III梯隊，發(fā)文數(shù)在10～20份之間;遼、黔、新、藏列IV梯隊，發(fā)文數(shù)不足10份。（見圖1）結合表1還可發(fā)現(xiàn)，全國每年發(fā)文數(shù)比較接近，從2016年到2021年政策份數(shù)依次為96、84、109、108、81、77，依次約占政策總量的17%、15%、20%、19%、15%、14%。發(fā)文時間上，中央有明顯的時序特征，每年政策份數(shù)依次是5、10、7、18、15、16，依次約占所有中央政策的7%、14%、10%、25%、21%、23%。2019年以來，中央政策發(fā)文數(shù)明顯提升，國家越來越重視嬰幼兒照護服務。地方6年來發(fā)文份數(shù)依次為91、74、102、90、66、61，依次約占地方政策總量的18%、15%、21%、19%、14%、13%，基本與全國一致。然而，各地每年政策占當?shù)厮姓叩谋壤町愝^大，除浙、贛、豫、桂、川與中央一致且于2019年發(fā)文最多之外，京、滬、遼等8個地方與全國一致且于2018年發(fā)文最多，蘇、渝、鄂等7個地方同時在某2年或3年的政策發(fā)文數(shù)最多，這說明在時間與數(shù)量上各地政策未與中央完全同步。

內容上（見圖2），將所有政策導入文本挖掘數(shù)據(jù)庫，用ROSTCM 6.0詞頻分析工具對文本進行合并和分詞，將輸出的分詞結果進行詞頻統(tǒng)計并提取高頻詞，過濾無用的通用詞和虛詞，建立社會網絡知識圖譜。結果發(fā)現(xiàn)，“服務”在圖譜最中心，關聯(lián)了醫(yī)療健康、機構服務、公共服務領域;“建設”體現(xiàn)基調，關聯(lián)了加強管理、建立體系、健全機制、提高水平、強化服務、完善制度、建設能力方法;“發(fā)展”說明方向，關聯(lián)了改革創(chuàng)新理念、資源拓展策略、社會與企業(yè)主體。政策還關注食品藥品安全，表明了加大廣度傾向。

（二）研究工具

利貝卡普（GARY D L）開創(chuàng)了政策文獻量化方法，為政策科學研究開辟了新方向。[20]黃卒系統(tǒng)介紹了此方法，為它在國內的發(fā)展提供了便利。[21][22]近年來，已有的政策文獻量化研究為政策現(xiàn)狀與特征研究提供了多元變量，[23]為政策區(qū)域比較提供了經典的差異—協(xié)同分析框架。[24]工具方面，PMC指數(shù)模型（Policy Model Consistency Index）基于所有移動假說（‘Ominia MobilisAssumption）提出，④直觀反映政策單項和綜合情況，多維呈現(xiàn)政策優(yōu)劣。[25]在變量設置時，它納入有關變量來全面呈現(xiàn)政策屬性;在計算指數(shù)時，它賦予各變量同等權重，從一致性角度彰顯政策協(xié)調性。本研究利用PMC指數(shù)，全面呈現(xiàn)政策屬性，反映政策質量;用PMC指數(shù)建立政策協(xié)同度，衡量地方與中央的政策協(xié)同程度，其中，兩兩政策比較值反映政策協(xié)調一致狀態(tài)，納入時間變量反映政策協(xié)調共變過程;用PMC曲面洞察地方政策協(xié)同策略。

（三）分析過程

第一步，計算PMC指數(shù)。以中央政策為標桿，參考知識圖譜和相關研究經驗，建立政策評價體系，包括10個一級變量和47個二級變量。（見表2）確定變量后，通過二進制系統(tǒng)（0和1）對二級變量進行量化操作。政策符合相應變量時，值為1;若不符合，值為0。公開發(fā)布X10沒有二級變量，政策公開則值為1，反之為0。

PMC指數(shù)呈現(xiàn)單項政策質量，計算過程詳見相關文獻。[31]納入所有（或單年所有）政策的PMC指數(shù)，按公式（1）計算指數(shù)，呈現(xiàn)中央或地方的總體（或年度）政策質量。

PMCt=pPMCtp （1）

式中t表示中央z或地方r，p表示某一政策，nt表示中央或地方發(fā)布的政策發(fā)文數(shù)量。根據(jù)數(shù)值，政策質量分為完美[9，10]、極好[8，9]、較好[7，8]、一般[5，7]、較差[0，5]。

第二步，確定政策協(xié)同度。令某部門t第p項政策的第i個一級變量的第j個二級變量值為Xtpi：j，t∈{z，r}。按公式（2）計算廣度Mr，考察中央與地方政策協(xié)調一致達成目標的范圍。按公式（3）計算政策協(xié)同的力度Wr，考察中央與地方政策協(xié)調一致達成目標的程度。綜合廣度與力度，按公式（4）得到政策協(xié)同度Sr，反映地方與中央政策的協(xié)調一致狀態(tài)。依據(jù)Sr數(shù)值的高低，區(qū)分協(xié)同狀態(tài)好、一般或不好的地方。計算各年度各地方的Sr，區(qū)分協(xié)同反應較快、一般和慢的地方。由于地方政策協(xié)同以中央政策為參照，故Mr、Wr和Sr的取值在0～1之間。

Sr=Mr×Wr （4）

第三步，繪制PMC曲面。基于上述結果，計算地方PMC平均指數(shù)及對應的一級變量均值和二級變量均值，按公式（5）繪制政策三角方陣曲面，提煉政策協(xié)同策略。

PMC曲面=X1? ?X4? ?X7X2? ?X5? ?X8X3? ?X6? ?X9 （5）

三、研究結果與分析

（一）協(xié)同現(xiàn)狀分析

1. 作為狀態(tài)的地方政策協(xié)同。

政策協(xié)同首先表現(xiàn)為狀態(tài)，反映政策協(xié)同的靜態(tài)特征。由表3可知，總體來看，地方政策協(xié)同的廣度、力度和總協(xié)同度依次約為0.976、0.210、0.205。一方面，地方在協(xié)同中央政策時重視廣度，優(yōu)先對中央重要決策作出反應，接近1的協(xié)同廣度驗證了地方對中央政策內容的高敏感度。另一方面，政策協(xié)同度是協(xié)同力度和協(xié)同廣度的綜合結果，當協(xié)同廣度處在較高水平時，協(xié)同力度成為決定協(xié)同水平的關鍵，相對偏低的協(xié)同力度暗示了地方對中央政策的回應量不夠，即并非對中央發(fā)布的政策給予等量回應。同時，地方政策的PMC指數(shù)均值約為7.577，地方協(xié)同中央政策時重視政策質量，政策總體保持較高水平。

地方政策協(xié)同差異重點在協(xié)同力度和總協(xié)同度，協(xié)同廣度、協(xié)同力度、總協(xié)同度的最大差值依次約為0.021、0.313、0.301。從協(xié)同廣度來看，總體處在高位，僅滬、皖、鄂、瓊、藏未及時跟進嬰幼兒照護服務信用體系建設方面的政策，協(xié)同廣度略低于其他地方。從協(xié)同力度和總協(xié)同度來看，2個地方的總協(xié)同度值超過0.3，14個地方的總協(xié)同度取值在0.2和0.3之間，14個地方的總協(xié)同度取值在0.1和0.2范圍內，地方政策協(xié)同存在差異。從政策質量來看，地方政策質量差異相對較小，約87%的地方政策PMC指數(shù)值均在7和8之間。

為此，綜合總協(xié)同度的分值及排名來區(qū)分地方政策協(xié)同的相對狀態(tài)，滬和黑為協(xié)同較好的地方，桂、晉、鄂、滇、冀、瓊、皖、寧、贛、粵、湘、遼、黔、新、藏為協(xié)同不足的地方，內蒙古、豫、浙、蘇、吉、閩、京、魯、甘、青、津、川、陜、渝為協(xié)同一般的地方。

2. 作為過程的地方政策協(xié)同。

政策協(xié)同也表現(xiàn)為過程，反映政策協(xié)同的動態(tài)變化。就中央嬰幼兒照護服務政策而言，已實現(xiàn)量的積累與質的突破。⑦近三年來，發(fā)文數(shù)均保持15份/年且最多為18份/年，政策質量總體較好（PMC≈7.577）且已累計發(fā)布了15份完美級政策（PMC≥9）。數(shù)據(jù)顯示，政策呈現(xiàn)了2016年重視機構和政府對嬰幼兒的安全保障、2019年關注多元主體對嬰幼兒的教育照護到2021年全方位引領嬰幼兒照護服務的階段性特征。

結合地方政策發(fā)現(xiàn)（見表4），在總體上，地方平均每年發(fā)布2～3份嬰幼兒照護服務政策，政策質量高且逐年提升，與中央政策保持協(xié)同;地方政策協(xié)同呈現(xiàn)由高到低、回升再降低的周期性波動特征，協(xié)同力度和總協(xié)同度的變化幅度相對較大且均有最高、低、次高到最低變化，協(xié)同廣度的變化幅度相對較小且在2019年達到最高，但在之后回落，地方沒有表現(xiàn)與中央一致的階段性特征，協(xié)同存在滯后性。

進一步分析地方嬰幼兒照護服務政策協(xié)同變化狀態(tài)，⑧用2016年政策協(xié)同度體現(xiàn)地方對安全保障為核心的中央嬰幼兒照護服務政策的反應速度，用近三年最大政策協(xié)同度呈現(xiàn)地方對照護服務轉向后的中央政策的跟進程度。2016年，約32%的地方政策協(xié)同度達到0.84以上，較快地回應了安全保障為核心的中央政策。近三年，約48%的地方政策協(xié)同度超過0.20，有5個地方達到0.35且最高約為0.41，緊跟了變化后的中央政策。

在緊跟中央政策變化的地方中，內蒙古、滬、豫、青2016年的政策協(xié)同度均在0.80以上，較快地回應了安全保障為主的中央政策。內蒙古和豫對中央政策變化的關鍵節(jié)點做出了較好回應，二者皆在2016年表現(xiàn)出最佳協(xié)同狀態(tài)，但在2019年跟進了教育照護為主的中央政策后，政策總協(xié)同度下降，政策質量表現(xiàn)為升、降、再升、再降過程。滬的協(xié)同狀態(tài)在2018年達到最佳，它在協(xié)同安全保障為主的中央政策之時探索新政，走在全國前列;2019年中央政策向教育照護轉向后，滬又在2020年及時跟進，同時不斷提升政策質量并于2021年達到峰值。青用跟進中央高質量政策的策略呈現(xiàn)了與中央相同的變化特征。吉、渝、川、京、津、冀、蘇、浙、皖、桂、滇也重視教育照護轉向后的中央政策，政策質量明顯提升且在近三年表現(xiàn)最佳。吉、渝、川在2016年的政策協(xié)同度維持在0.60～0.79之間，對安全保障為主的中央政策的反應速度適中，此后，三地分別在2020年或2021年跟進了中央近年來重要的嬰幼兒照護服務政策，渝和川的PMC指數(shù)值在2021年達9.5以上。京等八個地方較慢地協(xié)同安全保障為主的中央政策，京、津、冀、蘇、滇的政策協(xié)同度在2018年達到峰值且呈現(xiàn)滯后協(xié)同特征，浙、皖、桂始終與安全保障為主的中央政策保持低度協(xié)同，浙和桂在2019年后跟進了中央重要政策，并有質量地發(fā)布了各種引領型政策，政策協(xié)同度超過0.35。

在可以跟上中央政策變化的地方中，晉、黑、閩、陜、甘較快地回應了安全保障為主的中央政策，在2016年的協(xié)同廣度、協(xié)同力度、總協(xié)同度和發(fā)文數(shù)表現(xiàn)最佳，但這種狀態(tài)沒有保持到中央政策變化后，此后發(fā)文量明顯減少，2019年以來僅協(xié)同了部分重要的中央嬰幼兒照護服務政策，部分地方的政策質量提升。魯和鄂漸進地協(xié)同了安全保障為主的中央政策，近三年也跟進了少量重要的中央嬰幼兒照護服務政策。在過程中，魯?shù)恼邊f(xié)同度和政策質量從最高、降低、少許回升到降至最低，鄂的政策協(xié)同度呈現(xiàn)偏高、降低、最高、最低、略回的波動狀，同時，政策質量從2016年約6.61提升至2020年約9.21。寧和贛極少協(xié)同安全保障為主的中央政策，近三年僅跟進少量不太重要的中央政策。

在勉強跟上中央政策變化的地方中，湘在2016年的政策協(xié)同度約為0.84，較快地協(xié)同了安全保障為主的中央政策，但此后三年僅協(xié)同了1～2份高質量的中央政策，質量提升但協(xié)同度偏低。瓊、粵、新用2～3年協(xié)同安全保障為主的中央政策，遼和黔的政策協(xié)同在2017年或2018年才起步，此后，五地僅保質地協(xié)同了1～2份高質量的中央政策。藏總發(fā)文3份，較慢且低度地協(xié)同了部分中央政策，政策協(xié)同與政策質量的提升空間較大。

（二）省際差異分布

綜合協(xié)同狀態(tài)與協(xié)同過程可呈現(xiàn)地方政策協(xié)同狀況，這種協(xié)同狀況在地方的差異見表5。在協(xié)同狀態(tài)較好的前提下，緊跟政策變化且反應速度較快或適中、可以或勉強跟上政策變化且反應速度較快，為“反應較快且協(xié)同較好”的地方，僅有滬和黑，占總比6.5%。在協(xié)同狀態(tài)較好或一般的前提下，緊跟政策變化但反應速度偏慢、可以或勉強跟上政策變化且反應速度適中或偏慢，為“反應一般甚至慢但協(xié)同較好”的地方，共5個，占總比16.1%。在協(xié)同狀態(tài)一般或不太好的前提下，緊跟政策變化且反應速度較快或適中、可以或勉強跟上政策變化且反應速度較快，為“反應較快但協(xié)同一般或不太好”的地方，共11個，占總比35.5%。在協(xié)同狀態(tài)不太好的前提下，緊跟政策變化但反應速度偏慢、可以或勉強跟上政策變化且反應速度適中或偏慢，為“反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好”的地方，共13個，占總比41.9%。

（三）協(xié)同策略挖掘

計算不同協(xié)同狀況下地方政策的PMC指數(shù)值，結果顯示，反應較快且協(xié)同較好、反應一般甚至慢但協(xié)同較好、反應較快但協(xié)同一般或不太好、反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好的地方，PMC指數(shù)的平均值依次約為7.32、7.72、7.53、7.65，四種狀況下地方政策質量均較好。繪制不同協(xié)同狀況的地方PMC曲面，⑨還可發(fā)現(xiàn)，四種狀況下地方的政策軟肋與中央政策基本一致，主題分類X4和涉及領域X5的政策提及率均低于0.70且主題分類X4最低，覆蓋范圍X3、作用對象X6、保障措施X7和政策功能X8的政策提及率明顯低于中央。

從二級變量來看（見圖3），四種協(xié)同狀況下地方在描述X1：4、短期（<3年）X2：3、省市X3：2、區(qū)縣X3：3、依據(jù)充分X9：2、規(guī)劃科學X9：3的政策提及率與中央一致，預測X1：1、建議X1：2、長期（>5年）X2：1、中期（3～5年）X2：2、國家X3：1、信用維護X4：3、人才供給X4：6、日間照護X5：3、早期教育X5：4、企業(yè)X6：2、社區(qū)X6：3、機構X6：4、學校X6：5、建立服務體系X7：2、健全管理機制X7：3、分類監(jiān)管X8：3、合作創(chuàng)新X8：4、聯(lián)動管理X8：6的政策提及率低于中央。其他二級變量的政策提及率與中央存在不一致。

反應較快且協(xié)同較好的地方在導向X1：6、完善監(jiān)管制度X7：6、規(guī)范引導X8：2，反應一般甚至慢但協(xié)同較好的地方在方向引領X4：1、資金支持X4：4、設施配套X4：5、服務優(yōu)化X4：7、醫(yī)療衛(wèi)生X5：2、家庭X6：6、推進公共服務X7：5、提升服務能力X7：7、發(fā)展服務資源X7：8，反應較快但協(xié)同一般或不太好的地方在資金支持X4：4、服務優(yōu)化X4：7、醫(yī)療衛(wèi)生X5：2、完善監(jiān)管制度X7：6，反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好的地方在方向引領X4：1、資金支持X4：4、服務優(yōu)化X4：7、醫(yī)療衛(wèi)生X5：2、家庭X6：6、提高服務水平X7：4、完善監(jiān)管制度X7：6、提升服務能力X7：7，政策提及率高于中央。反應較快且協(xié)同較好的地方在方向引領X4：1、資金支持X4：4、設施配套X4：5、服務優(yōu)化X4：7、醫(yī)療衛(wèi)生X5：2、提高服務水平X7：4、推進公共服務X7：5、提升服務能力X7：7、發(fā)展服務資源X7：8，反應一般甚至慢但協(xié)同較好的地方在導向X1：6、家庭X6：6、提高服務水平X7：4、完善監(jiān)管制度X7：6、規(guī)范引導X8：2，反應較快但協(xié)同一般或不太好的地方在導向X1：6、方向引領X4：1、設施配套X4：5、家庭X6：6、提高服務水平X7：4、推進公共服務X7：5、提升服務能力X7：7、發(fā)展服務資源X7：8、規(guī)范引導X8：2，反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好的地方在設施配套X4：5、推進公共服務X7：5、發(fā)展服務資源X7：8、規(guī)范引導X8：2，政策提及率低于中央。在其他協(xié)同狀況下，地方相應變量的政策提及率與中央一致。

四、討論

本研究在差異—協(xié)同分析框架下結合PMC指數(shù)模型，對555份嬰幼兒照護服務政策文本進行計量分析，從靜態(tài)和動態(tài)兩個層面呈現(xiàn)了地方政策協(xié)同狀況，區(qū)分了政策協(xié)同的省際差異，并運用PMC曲面揭示了不同協(xié)同狀況下地方政策的屬性特征。結果發(fā)現(xiàn)，地方政策協(xié)同呈現(xiàn)了四種狀況。這種差異增加了中央政策在地方的落實難度，影響了全國嬰幼兒照護服務發(fā)展。有研究表明，政府內在屬性、政策模仿創(chuàng)新、中央政策關注、地方注意力政治等因素影響地方政策發(fā)布。[32][33]結合嬰幼兒照護服務政策分析發(fā)現(xiàn)，地方經濟、服務需求和區(qū)位優(yōu)勢不是地方政策協(xié)同的決定因素，經濟發(fā)展較好的粵、0～3歲嬰幼兒數(shù)量較多的豫沒有呈現(xiàn)最佳協(xié)同狀況，反而東北的黑表現(xiàn)較好。相應地，政策創(chuàng)新實踐、政策選擇偏好、中央政策壓力、政策敏感程度和政策制定水平是導致地方政策協(xié)同差異的主要因素。

（一）政策選擇偏好、政策敏感程度和政策創(chuàng)新實踐是地方政策協(xié)同的前設條件

當協(xié)同廣度、協(xié)同力度、政策質量和發(fā)文數(shù)皆保持較好水平時，地方政策協(xié)同才能呈現(xiàn)最好的狀況。中央政策發(fā)布以后，地方通過提煉、制定或重述政策，實現(xiàn)高協(xié)同廣度。但好的協(xié)同狀態(tài)，還需提高協(xié)同力度，保證協(xié)同政策的數(shù)量。近三年，中央連續(xù)發(fā)布了有質量的政策，少數(shù)地方及時跟進，大多數(shù)地方采取新聞、轉發(fā)、列實事等方式保持關注，地方協(xié)同總體滯后。僅滬和黑，既維持了協(xié)同狀態(tài)，又保證了協(xié)同速度。

究其原因，一是政策選擇偏好不同。黑龍江作為全國最大優(yōu)質奶源奶粉生產基地之一，重視奶粉質量與嬰幼兒健康，不僅較快地協(xié)同了安全保障為主的中央政策，而且還發(fā)布有關細則，提高了政策發(fā)文數(shù)，為地方政策協(xié)同奠定了基礎。二是政策敏感程度不同。在中央政策向教育照護以及更全面的方向發(fā)展時，黑龍江保質保量地跟進了中央最具方向性的高質量政策。這種對關鍵政策的敏感程度，為地方政策協(xié)同創(chuàng)造了條件。三是政策創(chuàng)新實踐不同。滬在協(xié)同安全保障為主的中央政策前提下積極探索，早在中央關鍵性政策發(fā)布之前，已制定《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》《關于促進和加強上海市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市人民政府辦公廳關于建立上海市托幼工作聯(lián)席會議制度的通知》等系列政策，為上海乃至全國嬰幼兒照護服務發(fā)展提供了參考。同時，滬的創(chuàng)新探索亦是政策選擇偏好決定的。

可見，好的協(xié)同狀況并不是單一因素決定的，政策選擇偏好、政策敏感程度和政策創(chuàng)新實踐相互作用，共同成為影響地方政策協(xié)同的前設條件。

（二）政策制定水平是影響地方政策協(xié)同的關鍵因素

除政策選擇偏好、政策敏感程度和政策創(chuàng)新實踐外，政策制定水平也是地方政策協(xié)同的影響因素。京、津、蘇、浙、魯沒有以最快速度協(xié)同中央政策，部分地方甚至接近3年才初步協(xié)同安全保障為主的中央政策。但當中央嬰幼兒照護服務政策內容轉向后，這些地方及時跟進，同步提高了協(xié)同廣度與力度。這種跳躍式的協(xié)同經驗表明，政策協(xié)同有規(guī)可循。

具體來看，京協(xié)同了中央部分高質量政策，并借專項政策關注了嬰幼兒照護服務的人才供給、機構備案、組織標準、設施配套和服務質量等內容，為嬰幼兒照護服務發(fā)展提供了實操指引。津在《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》基礎上，將嬰幼兒照護服務的信用建設、項目開發(fā)、人才供給、社區(qū)教育、機構監(jiān)督、設施配套、質量提升等內容納入有關政策。蘇在協(xié)同中央重要政策基礎上，拓展了家庭教育、社區(qū)社會組織培育、職業(yè)技能提升等與嬰幼兒照護服務相關的政策，也依托兒童、婦女、人口、衛(wèi)生和健康、現(xiàn)代服務業(yè)、消費促進規(guī)劃，強化了嬰幼兒照護服務經驗。相關規(guī)劃還有基本公共服務均等化、教育事業(yè)、社會、醫(yī)療衛(wèi)生服務、財政、貧困地區(qū)兒童等，這種與規(guī)劃結合的方式為嬰幼兒照護服務發(fā)展提供了更多空間與可能。浙既協(xié)同了中央高質量政策和各類規(guī)劃政策，又出臺了多份政策探討配套設施，提高單項政策的應用性。魯保質保量地協(xié)同中央重要政策。

可見，協(xié)同中央高質量政策、開發(fā)專項政策潛力、提高規(guī)劃政策相關性、優(yōu)化同質政策等策略，可以提高地方政策制定水平，鍛煉地方發(fā)布新政的能力。

（三）中央政策壓力是地方政策協(xié)同的動力來源

地方政策協(xié)同重質量和廣度但輕力度，呈現(xiàn)了協(xié)同的選擇性。基于政策業(yè)績和發(fā)文規(guī)范，地方更可能快速且保質地協(xié)同中央具有方向指引性的代表性政策，但地方又乏于精力，無暇學習、研究與嬰幼兒照護服務相關的所有政策，尤其當政策不是由國務院直接發(fā)布時，地方協(xié)同難度增加。一般情況下，中央越重視，短期內發(fā)布政策越多，地方協(xié)同越難，狀況越差。

但也正因為中央高度重視，從《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》《國務院辦公廳關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》的嬰幼兒照護服務發(fā)展引領，《托育機構保育指導大綱（試行）》《托育機構設置標準（試行）和托育機構管理規(guī)范（試行）》的機構建設指導，到《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》《中國婦女發(fā)展綱要》《中國兒童發(fā)展綱要》將嬰幼兒照護服務提升到戰(zhàn)略高度，我國嬰幼兒照護服務迎來史無前例的發(fā)展契機。

這種中央高度重視反饋為高頻、高密、高質的政策刺激，提高了地方洞察中央政策動向的機會，但也給地方造成了被迫協(xié)同的壓力。除滬外，所有地方都不同程度地將壓力轉化為協(xié)同需求。11個反應較快但協(xié)同一般或不太好的地方，積極地協(xié)同了有關政策。13個反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好的地方，在政策壓力下協(xié)同了少量政策。截至2021年10月，所有地方均協(xié)同了中央嬰幼兒照護服務政策。除滬外，28個地方協(xié)同了《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》。寧和藏雖然沒有回應這種開端式的代表性政策，但藏從不發(fā)布到已有3份相關政策發(fā)布，寧跟進了很多但不太重要的相關政策。

可見，政策協(xié)同受到各種挑戰(zhàn)。首先，即便是與嬰幼兒照護服務直接相關的部門，也不能時刻關注并及時回應中央動態(tài)，中央政策變化的重要節(jié)點可能被低估。其次，不同地方對中央政策的敏感度不同，并非所有地方短時間內都能篩選到具有代表性、重要性或關鍵性的政策，這種能力影響了部分地方的政策協(xié)同。再次，中央政策導向變化有時極為突發(fā)，地方政策協(xié)同相應也會呈波動或跳躍狀。最后，識別與細化中央政策需要時間，地方政策協(xié)同必然滯后，好的協(xié)同狀況通常發(fā)生在中央嬰幼兒照護服務政策發(fā)布高峰期結束后的1～2年內。此后，我國嬰幼兒照護服務將面臨更好的發(fā)展勢頭，成為檢驗地方政策協(xié)同效果的最佳時期。

五、建議

中央決定政策基調，地方協(xié)同影響實施效果，這種協(xié)同狀況包括協(xié)同狀態(tài)和協(xié)同過程。近年來，中央發(fā)布了諸多高質量政策，亟須地方保質保量地協(xié)同。為提高效率，本研究將對“中央政策促進地方政策協(xié)同”和“地方政府努力協(xié)同中央政策”提供如下建議。

（一）中央政策促進地方政策協(xié)同

中央政策促進地方政策協(xié)同的關鍵在于從源頭上減少地方政策協(xié)同難度。越是全面、科學和異質的中央政策，越容易被地方識別與協(xié)同。越是單一、隨意和重復的政策，越容易被地方忽略與放棄。僅是迫于中央政策壓力而進行的重復式協(xié)同，并不能對社會實際問題的解決起到任何作用，反而耗費了大量社會資源。為此，建議如下。

一是中央發(fā)布政策應兼具全廓性、引領性與異質性，節(jié)省地方協(xié)同廣度的確定時間。當前中央嬰幼兒照護服務政策在數(shù)量與質量上均有突破，未來還可根據(jù)嬰幼兒照護服務需求的變化制定服務實施細則，從資金、設施、人才、機構、信用等方面全面配套嬰幼兒照護服務。

二是中央積極研究并謹慎發(fā)布政策，降低地方協(xié)同力度的提升難度。中央政策代表全國最高政策制定水平，這意味著每份政策都應具備較強引領性。在同一領域發(fā)布政策越多，這在彰顯重視同時也暗示了政策的弱指引力。未來中央應減少政策發(fā)布頻率，通過加強現(xiàn)行政策試點評估、依據(jù)實際調適舊政、用修訂模式補充現(xiàn)政策略，提高單項政策精準度和穩(wěn)定度。

三是中央完善地方政策考核機制，優(yōu)化政策效果的實現(xiàn)環(huán)境。部分地方政策協(xié)同廣度與力度較好，但政策內容卻以簡單復制為主。地方政策遺漏中央政策重要細節(jié)，已發(fā)布內容與實操脫節(jié)。類似問題還有很多，未來可將政策實施效果作為評估政策協(xié)同好壞的指標之一，盡可能減少重復型和應付型協(xié)同的發(fā)生概率。

（二）地方政府努力協(xié)同中央政策

地方政府努力協(xié)同中央政策的關鍵在于質量并行，既要保證不遺漏關鍵信息，又要體現(xiàn)地方的重視程度，尤其當中央政策相對分散時，地方協(xié)同政策需要量的積累。為此，建議在地方政策協(xié)同廣度上以質取勝、在地方政策協(xié)同力度上以量取勝。

一是提升地方政府政策敏感度，促進地方協(xié)同兼具代表性、關鍵性和重要特征的中央政策;加強與中央政府聯(lián)系，定點定時關注重要信息;發(fā)揮地方智庫作用，動態(tài)分析中央政策。當前，中央已發(fā)布15份兼具代表性、關鍵性和重要特征的中央政策，極少部分協(xié)同廣度未達到100%的地方應及時精研這些政策，提升地方協(xié)同核心政策的效率。

二是提高地方政府政策制定水平，為未來持續(xù)實現(xiàn)較好的政策協(xié)同做準備。當中央政策較多時，研讀、分析和整合有關嬰幼兒照護服務的重要信息，制定地方新政。將嬰幼兒照護服務最新研究成果，納入各種規(guī)劃政策中，增加政策覆蓋面。有條件的地方政府自評自查，考察政策內容篩選機制、質量保證方式、協(xié)同控制策略，把握協(xié)同規(guī)律，提高協(xié)同能力。

三是加強地方創(chuàng)新探索，增加政策發(fā)布頻次。在創(chuàng)新方面，滬走在前列，川、蘇、浙等也有過探索，但這些經驗未及時凝練為政策。未來地方政府應結合實際，研究嬰幼兒照護服務需求與供給不平衡在地方中的特殊表現(xiàn)及潛在風險，凝練供需匹配對策。地方政策應加大普惠式托育服務的探索力度，及時將重要研究成果轉化為地方示范性政策。

四是增設地方專項政策，完善政策實施體系。嬰幼兒照護服務供需失衡，僅靠引領性政策無法解決，更重要的是地方實施細則。當前，地方政策欠缺信用維護、人才供給、日間照護、早期教育、企業(yè)、社區(qū)、機構、學校等與嬰幼兒照護服務相關的細節(jié)支撐，地方應聯(lián)合部門力量發(fā)布相應的專項政策，搭建符合地方實際情況的嬰幼兒照護服務體系。

五是形塑政策專注力，釋放中央政策壓力。與促進地方經濟發(fā)展和維持地方政治穩(wěn)定的政策相比，嬰幼兒照護服務政策僅是地方政府繁雜工作中極為普通的部分，這種政策偏好制約了地方政策協(xié)同。地方可采取措施形塑有關嬰幼兒照護服務的政策專注力，增加政策協(xié)同的累積效應，緩解中央政策壓力。比如，借助大眾傳媒和信息技術手段，擴大嬰幼兒照護服務有關事件的社會效應;通過地方人民代表大會和政府部門公開征集民眾意見等渠道，將發(fā)展地方嬰幼兒照護服務的必要性和緊迫性等有關需求，及時向上級組織上報;將嬰幼兒照護服務政策協(xié)同嵌入地方政府的常規(guī)工作中，擴大慣性優(yōu)勢在政策協(xié)同中的重要作用。

綜上所述，本研究在現(xiàn)有政策文獻量化研究最新成果的基礎上，結合PMC指數(shù)模型與差異協(xié)同框架，不僅實現(xiàn)了內容量化與文獻計量的有效融合，更全面考察了政策屬性，還利用協(xié)同度綜合地測量了協(xié)同的協(xié)調一致性與協(xié)調共變性，拓展了PMC指數(shù)模型的分析范疇。然而，本研究也存在不足，如政策文本研究忽視了執(zhí)行層面的差異，嬰幼兒照護服務問題是否有效解決，還需在中央嬰幼兒照護服務政策穩(wěn)定后，進一步開展政策執(zhí)行效果的實證評估;再如，地方政策協(xié)同差異不僅在省際層面有所體現(xiàn)，市、區(qū)級與省級政策的關系也可能是影響政策實施效果的重要因素，這需要選擇典型地方開展案例研究，進而更好地呈現(xiàn)省際政策。

注釋：

①依據(jù)《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕15號）《關于促進和加強上海市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》（滬府發(fā)〔2018〕19號）《關于加快推進3歲以下嬰幼兒托育服務發(fā)展的意見》（川衛(wèi)規(guī)〔2018〕6號）《南京市0～3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動計劃（2017—2020年）》（寧政辦發(fā)〔2017〕24號）等政策文件，嬰幼兒照護服務政策包含嬰幼兒托育服務。本研究探討的嬰幼兒照護服務政策僅涉及我國除港澳臺以外地區(qū)3歲以下嬰幼兒。

②由于重復性政策的邊際效用遞減，所以本研究的中央政策是排除重復政策后的結果，具備強異質性特征。

③方向引領旨在統(tǒng)籌規(guī)劃服務，機構監(jiān)管從標準設置、規(guī)范制定、數(shù)量拓展或質量提升方面監(jiān)管機構，信用維護為行業(yè)搭建信用體系，資金支持通過投資專項和稅費減免支持發(fā)展，設施配套采用新增母嬰設施、重配農村閑置資源、改造城市老舊小區(qū)或建設便民服務站等方式配套設施，人才供給通過增設專業(yè)、崗位吸納或技能培訓引進服務人才，服務優(yōu)化重在服務提質擴容、特色項目開發(fā)和示范城市創(chuàng)建，安全保障包含營養(yǎng)搭配、食品安全、衛(wèi)生健康、疾病防控和生命保護等嬰幼兒安全內容。

④所有移動假說（‘Omnia Mobilis Assumption）由 Ruiz Estrada 等人提出，假定“一切都在移動”。他們認為，在政策建模中不應忽略任何相關變量或認為不那么重要的相關變量，所以廣泛的變量才是政策建模的重要依據(jù)，不能忽略任何相關的政策變量。

⑤主題分類X4的一級變量依據(jù)張永安和郄海拓文章，二級變量由中央政策提煉而得。

⑥涉及領域X5、作用對象X6和保障措施X7的一級變量依據(jù)張永安和周怡園文章，二級變量來自社會網絡知識圖譜（見圖2）。涉及領域X5的二級變量，包含0～3歲嬰幼兒基本照護需求，食品、藥品和健康整合為營養(yǎng)健康X5：1，醫(yī)療衛(wèi)生操作為醫(yī)療衛(wèi)生X5：2，公共服務分化為日間照護X5：3（包含日間照料與安全保護）和早期教育X5：4。作用對象X6的二級變量，從政府、市場與社會呈現(xiàn)嬰幼兒照護服務實施主體，政府X6：1由衛(wèi)生/計生委而來，企業(yè)X6：2源于企業(yè)，社區(qū)X6：3、機構X6：4、學校X6：5和家庭X6：6由社會分解而成。保障措施X7的二級變量，表明嬰幼兒照護服務政策措施與方法，加強、機構、計生委、衛(wèi)生、醫(yī)療、管理整合為加強機構管理X7：1，建立、服務、體系整合為建立服務體系X7：2，健全、建立、管理、機制整合為健全管理機制X7：3，提高、建設、推動、服務、水平整合為提高服務水平X7：4，推進、加快、社會、公共、服務整合為推進公共服務X7：5，完善、加強、服務、監(jiān)管、制度整合為完善監(jiān)管制度X7：6，提升、建設、服務、能力整合為提升服務能力X7：7，改革、創(chuàng)新、發(fā)展、建設、服務、資源整合為發(fā)展服務資源X7：8。

⑦中央的低分政策（PMC<7）約占所有政策的17%，2016年僅1份政策的PMC值高于7;高分政策（PMC≥9）約占所有政策的23%，這些政策中約94%分布在2019、2020和2021年。

從政策內容的變化趨勢來看（省去“中央嬰幼兒照護服務政策PMC指數(shù)表”），政策性質X1、持續(xù)時效X2、覆蓋范圍X3、主題分類X4、涉及領域X5、作用對象X6、保障措施X7、政策功能X8、政策評價X9、公開發(fā)布X10的政策提及率（是否被政策提及是衡量政策一級和二級變量的重要依據(jù)），依次約為0.85、0.82、1.00、0.49、0.68、0.72、0.71、0.77、1.00、1.00。

主題分類X4的政策提及率最低。方向引領X4：1的政策提及率約為83%，2016、2019、2021年相對較高;服務優(yōu)化X4：7的政策提及率約為72%，2016年到2021年約從20%升至88%且近三年均在80%以上;機構監(jiān)管X4：2和安全保障X4：8的政策提及率約為56%和51%，前者約從2016年的60%增至2021年的81%，后者從2016年的100%約降至2020年的13%但又于2021年約回升至56%;資金支持X4：4、設施配套X4：5、人才供給X4：6的政策提及率依次約為32%、46%、37%，依次于2019年、2021年、2020年達到最高且政策提及率依次約為39%、63%和60%;信用維護X4：3的政策提及率約17%，2018年最受重視且提及率達到約43%。

涉及領域X5的總提及率次優(yōu)于主題分類X4。醫(yī)療衛(wèi)生X5：2的政策提及率約為46%，2017年達到最高且約為70%;營養(yǎng)健康X5：1、日間照料X5：3和早期教育X5：4的政策提及率依次約為0.68、0.82、0.76，日間照料X5：3和早期教育X5：4的政策提及率提升，2019年、2020年和2021年均在81%以上且多次達到100%，營養(yǎng)健康X5：1的政策提及率在2016年、2019年和2021年均低于60%。

作用對象X6和保障措施X7的政策提及率更優(yōu)于前兩個變量。政府X6：1和機構X6：4的政策提及率在2016年達到100%，企業(yè)X6：2和社區(qū)X6：3的政策提及率依次于2020年、2019年提升至83%。所有主體的政策提及率在近三年均保持較高的水平。雖然完善監(jiān)管制度X7：6、健全管理機制X7：3、提升服務能力X7：7的政策提及率總體偏低，但包括這三個在內的所有措施均在近三年有較好的政策提及率。

此外，其他5個一級變量的政策總提及率相對較高且對政策質量的影響較小。

⑧限于篇幅，省去“2016—2021年地方嬰幼兒照護服務政策協(xié)同變化情況表”。

⑨限于篇幅，省去“中央與地方（反應較快且協(xié)同較好、反應一般甚至慢但協(xié)同較好、反應較快但協(xié)同一般或不太好、反應一般甚至慢且協(xié)同也一般或不太好）共5個PMC曲面圖”。

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Interprovincial Differences and Synergistic Strategies of Infant and Child Care Services Policies in China

Xibing Zhu， Xiaoming Qi

（College of Humanities & Social Development，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095 China）

Abstract： The effective synergies between local and central policies can promote the development of the infant and child care services， and then meet the needs of families for infant and child care. 555 relevant texts about the infant and child care service policy issued by the central and local governments were analyzed. It is found that the central policies have shifted from safety control， educational care to comprehensive development， with a transition from quantitative change to qualitative change. At the same time， the service subjects have shifted from institution and government to multiple subjects. While synergizing with the changing central polices， the local policies are characterized as four kinds of synergy situations of fast response and good synergy， average or even slow response but good synergy， fast response but average or even poor synergy， and average or even slow response and average or not good synergy. The differences in the synergies among local governments result mainly from policy innovation practices， policy preferences， pressures from central policies， sensitivity towards policies and levels of policy implementation. In order to reduce differences among local policy synergies， optimize the local policies， and comprehensively improve the level of infant and child care service policy in China， it is recommended that the central policy promotes local policy synergies and local governments work hard to synergize the central policy.

Key words： infant and child care service， policy synergizing， PMC Index model