耕地后備資源調查評價及其應用價值研究

【摘要】耕地后備資源調查數據是對其調查評價和應用價值研究的重要依據。本文以陽信縣為例，參照第三次土地調查結果，全面摸索該縣耕地后備資源的數量、品種、質量和分布狀況，以便對耕地后備資源進行有效綜合利用，在實現最高經濟效益的前提下，不斷突破耕地工程建設紅線，保障該縣的糧食生產和生態環境安全，以促進當地經濟持續健康發展[1]。

【關鍵詞】耕地后備資源;調查評價;應用價值研究;耕地紅線

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.02.004

1、耕地后備資源調查的意義

耕地是人類賴以生存和發展的基礎，而且進行經濟建設就不可避免地要占用耕地面積，所以要實現耕地總量動態平衡，實現保護耕地的目的，就必須開發一部分耕地后備資源，來彌補經濟發展和生態環境建設所引起的耕地面積的減少。而耕地后備資源是指在當前經濟技術的條件下，能夠通過開發、復墾措施改變成為耕地的后備土地資源。因此開展耕地后備資源的調查和研究，對編制土地開發整體規劃有著重要的參考意義，同時也是順利開展和實施生態退耕，落實耕地占補平衡的重要保證。

中國是一個土地大國，同時也是一個人口大國，在龐大的人口基數面前，人均土地資源相對其它國家而言是較少的。根據相關標準，土地資源可大體分為耕地、建設用地和其他未利用土地。而伴隨著城鎮化和工業化的不斷發展，在人口增長的同時，大量的土地資源被占用成為城鎮和工業建設用地，耕地明顯且持續減少，在這種頗為嚴峻的情形下，開發利用好耕地后備資源成為目前和將來合理利用土地資源的一個重要途徑，而為了摸清全縣乃至全國各地耕地后備資源現狀，國家啟動了全國耕地后備資源逐塊調查評價。

此次，以全國范圍內的第三次土地調查和2020年國土變更調查結果為依據，按照全國規定的耕地后備資源評價指標體系，對以其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地為代表的四類可作為耕地后備資源的土地類型進行相關調查，查清有多少土地可作為可開墾或可復墾土地，并進行細致標注，為合理利用我國不多的土地資源提供科學化依據，為進一步制定相關的耕地資源保護政策提供科學的政策依據[1]。

2、調查評價方法

2.1耕地后備資源調查評價原則

為了使耕地資源的利用能夠更加科學、長久，對耕地后備資源的評價應遵循以下三方面的原則：

第一為自然適宜性原則：自然資源部辦公廳頒布《關于開展全國耕地后備資源調查評價工作的通知》和《全國耕地后備資源調查評價技術方案》兩條規定性方案，其中，對于耕地后備資源如何評價的指標體系有著明確規定，相關地區和部門應根據本地區耕地后備資源利用的現狀分別從生態環境、立地條件、氣候條件、區位指標4個維度，采取了10項評估生態條件、年累計平均土地總量、年雨水總數以及灌溉條件等優勢因素，以便于確定該類后備資源對耕種有利性[2]。

第二為生態適宜性原則：充分利用耕地后備資源以達到增加耕地資源的目的的同時，也要注重對于土地資源的保護和所處生態環境的保護，以達到經濟效益、社會效益和生態效益三者合一為目的，有針對性且合理性開發，在充分利用自然資源的同時，保護自然、尊重自然。

第三為可持續性：上述10項評價指標是對后備土地是否可開墾或復墾的依據，但是，耕地資源并非“一次性”工具，除了考慮增加耕地，還要考慮如何保護和合理利用所增加的耕地，提高其可持續性發展。

2.2耕地后備資源調查評價的方法

耕地后備資源調查負責部門聯合當地生態環境部門、農業農村部門、水利和林草部門等相關部門，按照自然資源部頒發的兩則通知和當地的規定，依法依規實事求是，積極開展技術創新，充分運用最新影像成果、空間信息分析等新技術，增加科技含量，提高耕地后備資源調查評價工作成果質量。以宜耕性調查評價為重點，查清能夠形成土地開發、復墾的耕地后備資源狀況。根據以表1為依據判定的耕地后備資源，按照可開墾土地和可復墾土地建立耕地后備資源數據庫。將各項調查因子錄入其對應屬性段，根據圖斑進行判定，若有一項調查因子不符合認定標準，應判為不宜耕作土地，將相關數據和調查結果錄入耕地后備資源調查表格并進行匯總。在遵循自然適宜性原則的同時，還要對其生態適宜性、可持續性進行綜合評定[3]。

2.3綜合評價結果與分析

通過對耕地后備資源數據庫的分析，在去掉建設用地和現有的耕地與規劃中的建設用地之后，利用評價因子去掉這些不合適的圖斑，最終得到陽信縣耕地后備資源情況為表2.經過新一輪的耕地后備資源評價結果，可作為耕地的土地面積得以明確，這為陽信縣進一步合理利用耕地后備資源提供依據。另外，已知陽信縣土地總面積為7.98萬公頃，其中耕地面積4.33萬公頃，尚待開發土地7876.21公頃。根據表2數據來看，與現有耕地面積相比，目前陽信縣可作為耕地后備資源的土地258.81公頃著實微不足道，與尚待開發土地面積相比，耕地后備資源約占其3.28%，由此可見，其耕地后備資源相對來說較少，因此必須綜合考慮多方面因素合理利用現有耕地和其后備資源。

3、調查評價的應用價值

耕地后備資源的開發利用應綜合考慮多方面因素，確保國家土地安全、耕地可持續化、生態環境安全和農業、社會生產安全，以實現經濟效益、社會效益和生態效益三效合一為目標，通過這次耕地后備資源調查評價我們可以得到以下啟示：

（1）必須堅決遵循黨的宗旨、國家的政策方針，堅決維護國家和人民的利益，以社會經濟生態綜合發展為目標，對國家下發的政策指令堅決貫徹到底，現階段，國家耕地資源不足，所以需要開發利用耕地后備資源，各地區各區縣必須嚴格遵循標準和現狀，采用標準的評價指標，得出最為準確的耕地后備資源情況，才能使國家可以針對后備耕地情況合理劃分耕地利用情況和耕地保護制度[5]。

（2）此次耕地后備資源評價調查，陽信縣將進一步建立關于縣內土地使用情況的數據庫，一方面，擴大了陽信縣乃至全國的土地使用的專業資料，在有相關需求時，可以收集更為全面的資料，進行充分且準確地分析利用，達到“多快好省”的效果，提高相關調查的質量和專業化程度。另一方面，通過這些數據庫，可以進一步劃分后備土地為非常適宜耕地開發區域、較適宜耕地開發區域、適宜耕地開發區域、較不適宜耕地開發區域和暫不適宜耕地開發區域，更加客觀地顯現出不同環境和區域內耕地后備資源可開發為耕地地可能性和難易程度，從而更加合理地規劃這部分土地使用情況，提高耕地的質量和土地利用的合理性。

（3）數據往往起到更為直觀的效果，通過這些直觀的數字，我們可以直觀地認識到在城市化和工業化大力發展的現在，可耕種的土地資源幾乎已開發殆盡，而我國的人口仍處于上升階段，而近些年來隨著全球氣溫上升，海平面也不斷上升，一些沿海城鎮處于被淹沒或正在淹沒的階段，土地在減少，這種情形下，我國的耕地資源在減少，人均耕地也在減少，而耕地后備資源也十分有限，我們不可能一味地尋找其他土地資源來擴充耕地面積，不可能也做不到，耕地數量有限的情況下，我們只能通過提高耕地的質量來盡可能維持穩定和減少損失，而如何提高耕地的質量這就是下一階段迫在眉睫的問題。

（4）可以進一步促進農業現代化的發展。耕地少，耕地后備資源有限，這是目前中國社會的現狀，是客觀存在的，在不能擴充耕地數量的情況下，唯有提高質量才是唯一的出路。中國是一個人口大國，糧食問題不容忽視，以前糧食的供應沒有依靠進口，現階段糧食的供應也不依靠進口，以后糧食的供應也不可能依靠進口。糧食問題關乎國民生命，關乎國家發展，必須牢牢抓住，而如何保障糧食安全，則是現階段和未來國家必須面對的問題。而隨著時代的發展，科學技術水平也不斷提高，農業科技也在發展，因此，可以促進農業發展方式綠色轉型，推動現代化農業、立體農業、可持續發展型農業、綠色農業、專業化農業的發展。

4、耕地后備資源開發復墾建議

在確定好耕地后備資源可供開發的現實情況后，對于如何開發復墾，本文給出以下幾點建議：

（1）開發性復墾工作應該是因地制宜，在前文中對耕地后備資源的調查和評估基礎上，把耕地后備資源分類為非常適合耕地開發的區域，比較適合耕地開發的區域，比較不適合耕地開發的區域，或者說暫不適合耕地開發的區域，盡可能多些選擇農業利用率高，比如說非常適合、比較適合耕地開發的區域開發復墾，在一些生態環境相對脆弱敏感的區域還是要以生態保護為主。

（2）高度樹立可持續發展觀。嚴保耕地紅線，有效利用國土資源，科學落實國土綜合整治工作，積極開展生態文明建設，切實維護糧食安全，慎重考慮生態效益，不要以犧牲生態效益，帶來經濟效益，確保土地的可持續利用。

（3）加強對土地開發復墾的組織領導。陽信縣人民政府應將土地開發復墾作為促進全縣經濟社會經濟發展和實現耕地總量動態平衡的大事來抓，實行土地開發復墾行政領導目標責任制，把土地開發復墾列入本區國民經濟發展規劃，并確保實施。

（4）完善土地開發復墾政策，推行規范化管理。土地開發復墾的順利開展，需要有關的法律法規作保障。政府要進一步完善土地開發復墾的地方性行政法規、政策，對開發方式、開發者權利義務、優惠政策、開發復墾管理工作的管理等做出明確規定，使土地開發復墾工作，走上法制化、規范化軌道。

耕地后備資源開發復墾必須堅持科學規劃，保護中開發、開發中保護，要根據土地利用總體規劃的要求，根據自然、社會和經濟差異三者之間的關系，制定科學、合理的耕地后備資源開發復墾的規劃管理方案，切實做到規劃具有前瞻性，論證具有科學性，開發具有針對性，利用具有實效性，并且嚴格按照國土資源部制定的有關規劃，充分利用零星土地，逐步實施和治理空心村、退宅還田等整理措施，進一步促進土地資源的高效和持續利用。

（5）加強項目的技術管理。實行項目工程實施前和竣工后現狀地形圖的修測，為項目驗收和新增耕地面積的確認提供科學依據。

（6）進一步完善土地開發復墾投入機制。為保證土地開發復墾的順利實施，必須動員社會各方面力量，廣開渠道多方籌集資金。我縣要盡快建立土地開發復墾基金，把土地出讓金等土地收益、造地費、土地荒蕪費、違法占地罰款收入等納入基金。為土地開發復墾提供穩定資金來源，要積極爭取農業、水利、林業等部門的支農資金，將土地開發資金同植樹造林，小流域治理等各項資金配合使用，發揮整理優勢。耕地后備資源開發復墾要堅持政府主導，國土搭臺，和農民參與的原則，要逐步建立好政府主導的項目推進機制。我縣要從土地利用的現狀、土地適宜性以及項目可實施性等方面認真研究，因地制宜地確定開發復墾地范圍、投資規模和主要工程內容。不斷增強質量，實現高標準建設，保證耕地后備資源開發復墾的順利進行。

（7）注重監管，加強后續管理。項目竣工驗收后，要及時地將農田水利、田間道路等相關工程設施移交給當地人民政府來進行具體地管理，并細化到村委會、部門組織和具體的責任人員。通過運用市場化手段，落實監護經費，采取工程養工程的方式，對水庫、渠道和橋涵等實行承包制管理，真正讓耕地保護工作落實到位，確保土地整體項目長期穩定的發展。

結論：

本文結合國家政策規定和陽信縣考察實際，并采取10各項指標針對陽信縣土地后備資源情況進行了調查和評價，建立了一個數據庫，結果表明，可以開墾土地種類相對減少，且分布相對零碎。此次陽信縣農村耕地預備資源利用情況的調研評價具有非常大的實際應用價值，諸如為陽信縣耕地后備資源的未來使用情況提供依據等。最后對耕地后備資源的開發復墾給出幾點建議：開發復墾應該因地制宜、高度樹立可持續發展觀、加強對土地開發復墾的組織領導、完善土地開發復墾政策，推行規范化管理、加強項目的技術管理和進一步完善土地開發復墾投入機制。

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[5]劉冬，胡宇韜，謝原義，姜端午.基于第三次國土調查成果的專項調查應用探討——武陵源區耕地后備資源調查工作啟示[J].國土資源導刊，2021，18（01）：69-72.

作者簡介：

馬文新（1981.09-），女，漢，本科，山東省日照市，研究方向：宅基地確權、耕地后備資源。