上海崇明世界級生態島發展的現實困境 與規劃對策選擇

【摘要】本文在上海市崇明區建設世界級生態島的背景下，梳理了崇明區60年發展歷程，將其劃分為農業發展、農村工業化、生態島建設三個發展階段。從歷史脈絡可以看出，崇明區經歷了從農業轉向工業發展、從工業發展轉向生態建設的“兩個轉變”。在分析崇明區人口、產業、財政等方面階段性特征和問題的基礎上，本文對既有的規劃對策進行辨析和討論，提出未來崇明應平衡保護和發展，謹慎推進工業用地減量，培育新的發展動能，積極發展實體產業和注冊經濟。

【關鍵詞】生態島;人口;產業;財政收入;規劃對策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.02.045

1、崇明發展歷程回顧

自劃歸上海至今，崇明區60年的發展歷程可以大致分為“3個20年”的發展階段，分別是農業發展、農村工業化和生態島建設時期。每個階段崇明區都響應國家發展政策，同時結合自身特色，確定了清晰的發展導向和路徑。梳理不同年代市區總規中關于崇明區的發展定位可以看出，崇明區經歷了從上海農副產品原料生產和加工基地到世界級生態島的轉變。

1.1農業發展時期：1958年-改革開放

1958年崇明島由江蘇省劃入上海，作為上海的農副產品供應基地。隨著1959年崇明島首個農場——新海農場的建立，拉開了島嶼圍墾的序幕。此后圍墾范圍不斷擴大，島上陸續建立了八個國營農場，長興島和橫沙島分別建立了前衛農場和橫沙林場。除國營農場外，崇明各個鄉鎮主要以農業為主，這段時期是崇明區大力發展農業的時期。

1.2農村工業化時期：改革開放-90年代中期

隨著1978年國家改革開放政策的實行，農村工業化迎來了快速發展時期。這段時期，崇明區社隊辦廠、工農聯營等經濟組織不斷涌現，工業企業數量和從業人數不斷增長，1980年代小家電出口額甚至占上海全市比重50%左右。1986年上海市總規順應當時的發展環境，將崇明定位為農副產品原料生產和加工基地。然而，自90年代后半期以來，由于農村工業所面臨的外部環境發生重大變化，加之自身存在一些難以克服的弊端，政府對農村工業的發展政策做出了重大的調整。政府政策由原來的鼓勵鄉鎮企業進入各類產業轉變到強制一部分鄉鎮企業從某些產業中退出，如關閉一些對環境造成污染的小規模企業。1995年以后，崇明區工業企業大量關停，數量不斷降低。

1.3生態島建設時期：90年代末至今

1998年上海市政府正式提出建設崇明“生態島”的設想，并將其反映到《上海市城市總體規劃》中。2001年國務院批復并原則同意《上海市城市總體規劃》，提出“將崇明作為21世紀上海可持續發展的重要戰略空間”。2005年長興、橫沙兩島劃歸崇明縣，上海市政府批準《崇明三島總體規劃（2005-2020）》，提出把崇明建成環境和諧優美、資源集約利用、經濟社會協調發展的“現代化生態島區”[1]。2017年新一輪崇明總規提出建設“世界級生態島”的目標[2]。在生態島建設不斷升級的政策導向下，崇明區實體工業企業不斷減少，1995年至今累計關停企業1000家，工業從業人員數量減少超過一半。

2、崇明發展現狀特征

通過梳理崇明區60年的發展歷程，可以發現隨著生態島建設的不斷推進，崇明區的工業企業數量和工業從業人員不斷減少，目前經濟社會發展主要呈現出以下三大特征。

2.1人口方面，常住人口呈現“三高兩低”的總體特征，超過20%的戶籍人口外出打工，崇明城鄉居民人均收入位列上海最末位

三高，即近10年常住人口減少比例在全市郊區中最高、老齡化程度全市最高、撫養比全市最高。兩低，即勞動年齡人口占比全市最低、未成年人占比全市最低。

統計數據顯示，近10年全市郊區常住人口減少的只有崇明和閔行，崇明區常住人口減少比例最高。從2018年人口年齡結構來看，崇明區勞動年齡人口占比僅為57%，遠低于全市66%的平均水平;老齡化水平高于傳統意義上的中心城區，60歲以上老年人口占比35%，遠高于全市23%的平均水平;未成年人口占比7%，低于全市10.5%的平均水平;撫養比指數為75%，高于全市51%的平均水平。農村居民收入位列上海最末位[3]。

2.2產業發展呈現“三低兩高”的總體特征。三低，即二產占比在上海郊區中最低、產業園區規模和經濟績效全市最低、企業經注比指數全市最低。三高，即鄉鎮工業用地占比高、工業產值高

2018年崇明區鄉鎮工業總產值達到353億元，占全區工業總產值的88%（統計口徑不含長興造船基地三大央企）。鄉鎮工業用地占比高，占全區工業總用地的36%。在崇明區18個鄉鎮中，豎新、廟鎮等7個鄉鎮的198工業用地占比超過90%;東平、新海等7個鄉鎮的198工業用地占比超過60%。鄉鎮工業就業吸納能力強，崇明區鄉鎮工業就業密度為100人/公頃，遠高于崇明產業園區30人/公頃的水平。

據統計數據顯示，2019年崇明區在地經營企業數量約為9.2萬家，在全市郊區中排名最低。注冊企業數量約為17萬家，經注比指數為0.5，全市最低，遠低于全市1.3的平均水平。

2.3財政收入呈現“三高兩低”的總體特征。兩高即注冊企業貢獻率高（超過85%）、鄉鎮工業稅收比例高、財政轉移支付比重高。兩低即在地經營企業貢獻率低（僅15%）、產業區塊內企業稅收低

由于實體經濟疲軟，崇明區依靠政策優惠大力發展注冊經濟，因此稅收結構中注冊經濟比重大，2015年區級地方財政中，注冊企業稅收37.49億元，占全部企業稅收的85%。此外，財政收入中轉移支付比重大，2015年高達81億元，占財政總收入的59%，自身的經濟造血功能不足。這一比例遠高于上海其他區20%-40%的一般水平。從企業角度看，鄉鎮工業稅收是產業區塊的3.3倍，有力支撐了崇明的財政收入。

3、規劃對策辨析及討論

盡管生態島發展目標確立以來，崇明區就確定了要平衡保護和發展，追求高效生態的經濟發展。然而多年實踐表明，發展現狀不容樂觀。單位土地產出排名上海末位，城鄉居民收入增長幅度較慢，財政收入主要依靠轉移支付，注冊稅收高于實體稅收。面向未來，需要通盤考慮全區，謹慎確定發展路徑，平衡近遠期發展重點。產業發展是提高財政收入和人民生活水平的前提，因此以下主要討論崇明未來產業發展的思路。

3.1區屬土地資源有限，未來應謹慎推進工業用地減量化

一個地區的產業發展、城鎮建設和財政收入，其立足點都是自身可以掌控的土地資源數量。就崇明區而言，在全區1400多平方公里的范圍內，包含5個土地資源權屬主體。區政府直接管轄的面積不足1000平方公里，市屬國企光明集團管轄面積約289平方公里，上實東灘集團管轄面積約86平方公里，江蘇南通的海永、啟隆兩鎮管轄面積約50平方公里，市屬長興島開發區管委會管轄面積約47平方公里。

土地權屬的分散，造成全區產業發展空間、城鎮建設空間和財政收入的減少。上實東灘和長興島管委會所屬的土地資源數量雖然僅占全區的10%，但集中在全區土地價值最高、產業發展條件最好的陳家鎮和長興島板塊。光明集團、上市東灘、南通海永啟隆、長興島管委會的大部分土地財政收入不歸屬崇明;光明集團、上市東灘和南通海永啟隆兩鎮稅收收入也不歸屬崇明。

崇明區現狀工業用地面積3447公頃。崇明區2035總規提出，全區需落實減量化任務65平方公里，其中，工業用地減量8.6平方公里，農村宅基地減量49.8平方公里。在崇明區直接管轄的范圍內，隨著2035年鄉鎮工業用地減量，工業總產值、稅收收入和就業崗位將大幅減少。因此，在謹慎推進工業用地減量化的同時，應該積極培育新的發展動力。

3.2實體產業發展政策需要謹慎選擇，平衡近遠期發展訴求

在有限的土地資源上，選擇發展何種產業，決定了未來的經濟發展績效[4]。崇明區2035總規中提出以“生態優先、綠色發展”為導向，構建形成以現代農業為基礎、旅游服務為先導、創新經濟為主體、綠色智造為支撐的生態型產業體系。

從實際發展來看，農業的生產效率比工業和服務業低，對于提高地區經濟總量作用有限。對于旅游業，盡管目前崇明旅游收入不斷提高，但在經濟總量中的占比很低，2016年10.9億的旅游收入在340億GDP總量中只占3%，短期無法起到拉動經濟增長的作用。放眼國內，類似于三亞這種靠旅游拉動地方經濟發展的城市寥寥可數。進一步說，崇明旅游資源并不豐富，未來旅游業的增長空間是否足夠大，存在很大的不確定性。對于服務業，分為生產性服務業和生活性服務業。生活性服務業與人口規模、人口分布和人均收入息息相關，崇明人口規模數量有限且分散布局，生活性服務業發展空間有限，例如城橋鎮現狀人口12萬，難以支撐崇明百聯綜合體開業運營。生產性服務業與制造業緊密相關，基于目前的崇明制造業發展現狀，生產性服務業發展空間也有限。

對于崇明而言，目前主要的產業園區有城橋工業區、富盛工業區和長興海洋裝備產業園區。根據園區訪談得知，城橋工業區和富盛工業區的發展落后，主要是由于交通不便，企業運輸成本高。未來隨著寶山到城橋的S7高速的修建和滬通鐵路的開通，將極大改善城橋工業區和富盛工業區的交通條件，增強工業發展動力。對于長興海洋裝備產業園區，依托現狀G40高速和未來軌交崇明線，其工業發展將持續增強。在繼續推進制造業的同時，近期應適度發展房地產業。特別是隨著軌交崇明線的建設，長興島和陳家鎮板塊的住宅用地將迎來新的發展機遇。未來隨著S7高速的開通，城橋區位交通改善后，城橋板塊的價值也將凸顯。

3.3注冊經濟發展需要關注市場動態，適當進行政策傾斜

通過分析注冊企業的行業分布數量占比，可以判斷某個地區不同行業的注冊環境優劣。從注冊環境來看，崇明區適合科學研究和技術服務業、房地產業、租賃和商務服務業等行業發展。為了提高此類行業的企業注冊數量，進而增加注冊稅收，未來應進行適度的政策傾斜，比如提高稅收返還比例、園區企業注冊服務等措施。

總結：

從價值導向來說，世界級生態島建設應是一個長期的動態過程，是產業不斷升級、生活質量不斷提高、自然資本不斷增值的發展過程。回顧崇明區發展歷程可以看出，在世界級生態島推進的過程中，存在人口總量流失、老齡化嚴重、產業發展績效低、財政收入依靠轉移支付等問題[5]。根本原因在于沒有平衡好發展和保護的關系，在傳統產業清退過程中新的經濟發展動力沒有同步培育起來。本文結合統計數據和啟信寶企業數據，對于未來崇明區的規劃對策進行辨析和討論，近期應謹慎推進工業用地減量化，在旅游等生態產業發展基礎上，近期應推進實體產業特別是制造業發展，同時為虛擬經濟發展提供政策傾斜。

參考文獻：

[1]諸大建，李京生.把崇明建設成為國際一流水平的生態島[J].上海投資，2001（11）：56-59

[2]上海市崇明區人民政府，上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017-2035），2018

[3]上海市人民政府發展研究中心課題組，崇明世界級生態島建設調研報告，2016

[4]申明銳，張京祥.新型城鎮化背景下的中國鄉村轉型與復興[J].城市規劃，2015（1）：30-34

[5]王祥榮.崇明世界級生態島規劃建設的國際經驗對標、路徑與對策[J].城鄉規劃，2019（4）：24-29

作者簡介：

王勇（1985.10-），男，漢族，碩士，工程師，上海市上規院城市規劃設計有限公司。