構建基層社區治理新格局
——以福建省福州市為例

李秀錦

(福州工商學院，福建福州 350715)

黨的十八屆三中全會首次使用社會治理，十九屆五中全會審議通過的《建議》再次指出社會治理是國家治理的重要組成部分，必須遵循習近平的社會治理思想[1]，認清當前城鄉基層治理的形勢，加強社會治理，找準問題，明確方向，與時俱進，提高治理水平。在黨委領導等多個主體的參與下，提升共建共治共享格局下的社區治理水平，推進共建的多元、共治的聯動與共享的目標成效，完善共同建設，共同治理和共享的社會治理體系。

一、基層社區治理存在的困境

在黨建引領下，全國各省各地一同探索“共建共治共享”的基層社區治理新模式，提供了許多關于基層社區治理與建設方面的經驗和啟示，但是這一模式處于起步階段，在治理方面還有不少薄弱環節，還存在不少問題。

(一)基層社區居民參與度不高，自治模式未成型

當前，在政府職能轉變的現狀下，基層社區的自主管理、自治模式還沒有形成完整的體系。

以基層社區居委會為例，它具有較強的行政色彩，繁雜的工作任務。不僅需要完成基層社區的基本工作任務，同時還要協助并執行其管轄范圍內的社區或上級政府分配的各項任務，很多工作事無巨細，較繁雜。使得社區居委會疲于事務，對接收到的任務，缺乏統籌兼顧和工作計劃性，長此以往導致自身功能逐漸趨于模糊和弱化的狀態，無法真正發揮作用。

就居民參與基層社區治理的程度而言，大部分居民雖然能夠積極主動參與社區治理，其數量正在逐漸增加，但總體上居民缺乏全局觀念、大局意識，社區意識和歸屬感并不強。大多數居民的參與意識較低，缺乏公共意識和公共精神，參與情況較多表現為被動參與，使得參與的深度和廣度是有限的；大部分居民參與治理的活動層面較為淺顯，他們大多側重于某些特定方面，例如調解鄰里的糾紛和爭端，公共環境衛生和清潔，很少參與社區的一些決策性事務。由于組織成本高或協調性低，以居民會議為代表的社區公共事務決策活動往往被簡化為表面形式，流行于表，基層社區治理并沒有發揮真正作用，其治理的實際意義基本喪失[2]。

(二)基層社區聯動單位間權責規范不明，治理主體發育不均

當前大多數基層社區治理由基層政府主導，這限制了其他治理主體的參與和發展，在基層社區治理中的發揮比重和水平受到影響。

1.政府與社會組織之間權限界限不清

政府在基層社區治理中往往扮演著主導者的角色，因而在參與基層社區治理的過程中未能明確自身職能和職責，常越位管理，習慣包攬一切，使治理主體的行政事務的邊界模糊不清；基層社會組織自身治理能力和服務能力比較局限，尚處于探索“培育”階段，實際參與基層社區治理的活動范圍也不廣，還未能發揮實質性作用。

2.居委會、業主委員會與物業管理部門的關系不明確

鑒于基層社區自治組織隸屬于居民委員會、業主委員會和其他組織；鑒于資產管理公司是與業主委員會有工作關系的營利組織。二者的服務管理的事務內容大同小異，基層社區居委會與物業管理的管理職能重疊，出現相互推卸責任。一方面，社會組織參與的社會影響力不大，權威性不夠，社會責任感缺乏；基層社區的社會組織仍然缺乏行政權力，他們所能獲得的行政資源和基層社區的實際行動范圍也非常有限，經常被動參與基層社區治理[3]。另一方面，公眾對房地產企業社會責任意識和社會參與意識淡薄，更加注重社會管理追求的公共服務和經濟效益最大化，二者產生沖突；同時現行的體制和機制對于企業參與基層社區管理還不完善，缺乏社會責任、企業信譽等相關維護制度。

(三)基層社區治理主體間缺乏聯動共治機制

基層社區的社會組織參與社區治理缺乏科學的運行機制，尚存在諸多不足。

1.基層社區資源的碎片化和低效率

當前，志愿者是大多數社會組織的主要來源，情況較復雜，大多非專業人員，也不固定。社會組織多數面臨缺少專業人才的情況，人才隊伍更換頻繁，不穩定，影響基層社區活動，其活動力度不強，范圍受限。例如，基層社區服務的資金來源通常是不變的；監督的主體較匱乏，監督渠道阻塞；社會組織競爭方式有限，能否獲得有效資源基本憑借和政府親疏關系，一定程度上形成了壟斷，參與基層社區治理的預期效果也有所降低。這種態勢導致基層社區治理資源無法得到充分利用，基層社區治理效能呈現低效率。

2.治理主體之間缺乏靈活的聯動協調機制

當前，大部分“治理”嘗試還處于探索階段，雖然第三方物業公司管理、基層社區合作、基層社區自治組織等不少新的參與治理模式得到了初步開展，但由于共同治理的渠道及平臺建設還不夠完善，政府、企業等基層社區治理主體在參與治理過程中處于“井水不犯河水”，互不干涉的狀態。盡管許多基層社區非常重視調動多元主體參與基層社區治理，但會議聯席、服務聯建、應急聯動等協調聯動機制和體系亟待完善，基層社區共同治理的聯動力量尚未得到有效發揮。

(四)社區治理中的法律和專業人才保障有待提升

盡管福州市基層社區治理取得了一定成效，但在法律法規和專業人才隊伍方面的保障仍然相對薄弱。

1.與基層社區治理相關的地方法律法規有待完善

目前，基層社區治理的相關法律法規的建設不符合地方實際工作開展，較難實施，缺乏有效的保障。盡管福州市出臺了《福州市加強和完善城鄉社區治理三年行動方案》，用以加強基層社區治理，但相關法律和制度相對抽象，不符合基層社區治理的實際情況，導致不同區域之間的基層社區治理水平差異較大，相關政策和措施執行效果不佳，收效甚微。

2.缺乏基層社區專業人才

當前基層社區治理的人才需求在數量上和質量上都相對較大。大多數基層社區存在社區工作者不足、專業人才較少，專業社會工作者、社區人才和其他相關人才缺乏的普遍現象。盡管一些基層社區積極引進各類專業人才，但由于社區工作繁雜，薪酬不高，晉升渠道有限，社區工作人員流動性大，極難留住人才。此外，在某些基層社區片面追求人員精簡，社區居委會的工作負擔加大，無法確保社區服務質量[4]。

二、基層社區治理新格局的構建

(一)健全基層社區居民自治機制

基層社區自治水平直接影響整個城市社區治理情況和成效，要改善社區自治水平，必須做好以下幾個方面。

充分激發基層社區治理活力，擴大志愿者隊伍，支持和發展各類服務機構和平臺，構建多層次，全方位的志愿服務體系，創新參與社會治理模式。制定各種惠民政策，培育各類規范化的城鄉基層社區的社會組織，完善基層社區活動前后的監督制度。

2.加強基層社區居委會的自治功能

探索和實施基層社區居委會、業主委員會和物業人員交叉任職的就業機制，進一步發揮基層社區居委會的作用和影響力；轉變政府自上而下的包攬管理方式，優化政府職能轉變，明確居委會與基層社區之間的職能權責，制定清單制度和準入制度，減輕基層社區負擔，提高效率，實現職能歸還。將基層社區從行政職能中分離出來，恢復基層社區居委會的自治職能，引導居民自治，共同提高基層社區服務和居委會的自治水平[5]。

3.加強居民參與基層社區治理的能力與保障

首先，成立黨員志愿者微信群和黨員聯絡微信群，讓居民中黨員參與到基層社區的治理中，發揮黨員的作用，積極幫忙基層社區解決問題，強化居民自治的主體意識。通過微信群的方式激發居民參與基層社區治理的主動性和積極性，增強居民的責任感、大局意識和歸屬感。其次，建立以黨建為引領的居民微信群、志愿服務隊等居民議事云平臺，樹立“社區的問題需要社區居民自身解決”的意識，實現居民和其他治理主體共同商討社區治理的相關事宜。社會工作者通過居民中的精英骨干的影響力，發揮微信群和志愿服務隊的作用，鼓勵、引導及協調居民靠自己的力量解決問題，強化居民自治主體意識，完善社區民主選舉和民主協商機制，提升基層社區治理水平。

(二)厘清治理主體權責邊界，優化多元治理結構

在基層社區治理上，將社會組織和企業納入到共建的主體結構中，引導基層社區多元主體從基本社區事務參與到“共建共治”的社區共同意識的轉變，完善相應的制度，進一步優化主體參與基層社區治理的具體分工和權責邊界，促進基層社區治理的多元化共治，優化多元治理結構。

1.明確基層政府和基層自治組織的權力和職責

實行基層組織掛職制度，制定城市(地方)職能部門和縣在城市、社區自治中的權責清單制度；加強基層群眾自治組織規范化建設和基層自治機構的建設，完善村民會議、理事會、監事會等自治機構的工作經驗，完善村民參與社會治理的組織形式和制度化渠道[6]。

與T0比較，C組T1-2時點S100β明顯升高(P<0.05)；與T0比較，M組T1-4時點S100β差異無統計學意義(P>0.05)；與C組比較，M組T1-2時點S100β明顯降低(P<0.05)。見表2。

2.引導和培育社會組織參與基層社區治理

積極培育并支持發展符合居民多樣化需求的區域社會組織，降低社會組織參與社會治理的門檻；探索和創新社會組織參與社會治理的有效途徑，包括溝通與咨詢，合作共贏和授權服務，以激發基層社區公共事務的活力；培育和扶持與區域社會發展密切相關的創新區域性社會組織，志愿者團體、慈善幫扶、公共服務等。總之，多方引導和鼓勵各社會組織參與基層社區治理，提升基層社區治理能力。

3.創新基層社區公共領域共建模式

在切實保障社區集體公益的前提下，積極引導各市場主體參與基層社區治理，探索基層社區“微運營”模式，促進基層社區的公共服務；推廣“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經驗，降低服務企業等主體的準入要求，提高基層社區治理行為主體的治理主動性。加強政府與社會之間的合作，將行政服務、網格化管理等職能移交給企業和第三方，融入市場化運作。尤其是加強物業服務監管，提高物業服務質量和標準化水平，精益求精的滿足人民群眾需求，促進基層社區治理專業水平的提高；運用互聯網技術創新城市管理模式，改善管理理念和管理手段，不斷提升城鄉治理科學、精細和智能化的水平，創新基層社區公共領域共建模式。

(三)建立共治機制，強化基層社區治理的聯動協同

實現多元共治成效最大化的重要保障是實現聯動協同，建立多元主體之間合作共治的長效機制。

1.優化基層社區治理資源

資源建設，不僅要加大政府資金投入，還要引進外部資源支持基層社區服務和建設；建立共同治理的網絡資源，提供多渠道區域服務和建設資源，構建基層社區治理資源平臺，吸引優質社會資源，促進基層社區治理資源整合。

2.多元主體無縫聯動的基層社區共治機制

首先，加強聯動互通、聯合討論、聯合管理和聯合調試等方式，形成共治合力；通過整合基層社區服務菜單，服務項目和服務流程，增強社會治理主體之間的協同作用，并形成集聚高效的工作隊伍。其次，通過聯合調解會議，將鄰里和民間組織調解與專業律師調解相結合，充分發揮基層社區所在轄區單位多、服務資源豐富的優勢，補齊政務服務、專業人才隊伍、沖突與糾紛、應急響應等方面的短板,構建多元主體聯動協同共治機制。

3.建立基層社區信息交流平臺

通過民主協商，實現居民與治理主體之間信息的順暢溝通，保證居民訴求表達和矛盾的解決，提高基層社區治理的水平；探索連接居民-黨員-社區-街道的信息交互平臺，依靠居民的談判討論會議平臺，建立便捷，暢通的信息反饋渠道，提高協作效率，完善談判平臺和談判流程；構建雙向協同治理，優化基層社區治理主體與基層社區自治的溝通機制[7]。

(四)提升基層社區治理法治化和專業化水平

基層社區治理是一項長期、長效和可持續性的工作，離不開完備的法律法規、專業的人才隊伍和現代化技術支撐。

1.完善基層社區治理體制

構建完善的法律體系，使參與基層社區治理的多個主體的權限、運營機構、評價機制得到法律的有效保障。首先，關于基層社區組織建設的問題存在行政、限制、監督等的不完全性和不確定性，需要加快和完善企業和第三方的法制制度的構建，參與社會治理，構建寬松的系統，保障良好的內外環境。其次，必須賦予基層社區委員會更多的職能，履行委員會及其基層社區服務的職責，提高基層社區的服務管理能力。此外，需要構建參加基層社區治理多元主體的相互作用、監督、解決糾紛的機制。

2.加強基層社區專業工作人員隊伍建設

首先，完善基層社區專業工作人員的招聘制度和激勵機制，拓寬人才選拔渠道，優化基層社區干部晉升與薪酬機制；探索基層社區工作人員專職、兼職和志愿等多形式的補充方式，加強工作人員在崗培訓，培養專職化、專業化的基層社區工作者隊伍。其次，通過校企合作，共建教學基地、實踐基地，簽訂協議吸引專家資源，在校大學生和大學生志愿者進入社區，合理開發和利用這些有利資源，積極開展工作，為基層社區社會組織孵化、基層社區治理提供專業咨詢。最后，通過政策激勵，鼓勵干部和退休人員等優秀人才返聘到基層社區工作，吸納更多合適的基層社區專業工作人員到社區工作；開展社區工作人員的常態培訓，加大培植力度，鼓勵社會工作者國家職業資格證書和社會工作者職業水平證書的職業資格證考試，推進基層社區治理的規范化和專業化[7]。

三、基層社區治理實踐——以福建福州為例

作為福建的省會城市，被譽為“有福之州”的福州在基層社區治理創新方面有著自己獨到的經驗與實踐。近年來，福州圍繞習近平總書記的“三個如何”重要指示，各基層社區開展了一系列的實踐活動，推動基層社區治理新格局的步伐，取得一定成效。

2018年福州市制定《福州市加強和完善城鄉社區治理三年行動方案》。2020年12月25日，福州市根據國家“十四五”規劃的精神和要求，制定了“十四五”規劃，提出進一步完善共建共治共享的基層社會治理體系。通過建立健全基層社區便民服務網絡，在基層社區設立“一門式”社區便民服務窗口和居家社區養老服務站(中心)，基層社區至少有1名專職社區民警。同時，鼓勵高校畢業生等優秀人才到基層社區工作，使得一批批榜樣社區、典型樣板社區涌現出來，創新基層社區治理體系初見雛形，為其他基層社區治理提供典范。

(一)以黨建為引領，不斷提升黨建引領社區治理的能力

努力貫徹執行習近平總書記考察軍門社區時提出的“三個如何”的重要指示，“如何讓群眾生活、辦事更方便些。”近年來，福州市軍門社區不斷提升和豐富“13335”工作法的內涵。其中，貫穿福州市社區治理的一條紅線，就是排在最前頭的“1”，即一切工作堅持黨建引領。許多社區已經建立了一個多維網絡系統，其中包括社區黨委委員會，居民社區黨支部和建立黨組織，在社區慈善、緊急工作和法律維護中發揮積極作用。

(二)以科技為支撐，發揮社區治理的“智慧”能力和作用

社區治理水平與廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感息息相關。近年來，福州市一些社區運用大數據等科技手段，實現了社區治理模式的創新，提高了社區治理工作效率，使社區工作者能夠更加更有效地開展工作，使老百姓更有獲得感。

1.運用現代技術創建“智慧社區”

福州一些基層社區，逐漸普及人臉識別、指紋門禁等現代技術創建“智慧社區”，實行“錯時工作制度”，“一站式服務”等制度，創建便民、美麗、安全、健康和諧的社區人文環境；將社區北斗系統作為國家新基建的典型樣板，在智慧社區建設中引入“北斗+物聯網”等新興技術，實現物聯網場景應用。同時，推動“北斗”共享出行，通過北斗系統提供的時空基準服務，融入公交車、共享單車等公共交通生態，實現城市管理網格化、智能化。

2.運用現代化大數據，提升基層社區“智慧”治理能力

將現代信息技術與大數據方法相結合，部分“智慧社區”將“Internet +”和城市應用程序APP等各種APP結合，建立溝通渠道和平等交流的平臺，創新雙向互動渠道和形式，精準識別居民需求，開放共享的基層管理服務平臺，使便民服務場景有機集成和精準對接，提高基層社區的服務和建設能力，推動基層社區治理邁向智能化。

這些生動的社會治理事例及其智慧創新技術成果在基層社區民生領域發揮應有的重要作用，不僅將數字優勢植入社會治理方方面面，同時也悄悄改善廣大人民群眾的生活和生產方式。據《福州日報》2020年11月8日報道[8]，福州城市大腦建設已建立了可信數字身份認證、云大數據等政府云平臺，并逐步構建新的智能治理體系。

(三)以人民為中心，創新社區治理模式

福州基層社區聯動協調社會多方力量為百姓排憂解難，謀福利，謀幸福，撬動社會組織參與基層社區治理，全面提升社會治理模式。

福州市晉安區新店鎮開展閩臺融合為主題的“孵化營”、研究中心和“智庫”，通過組織豐富多彩的“大講壇”、榕臺民間經驗分享會等活動，充分體現了以社區人民為中心的理念，使得社區的社會組織和社工數量逐步增加。

福州市倉山區不少社區，如勞工社區黨支部、倉前街道勞工社區、公園社區、對湖街道馬廠社區等，分別在社區公告欄貼著“鄰里公約”、“鄰里守望”、“鄰里相容”、“中華有福，友鄰是福”、“鄰里一家”倡議書等。其中“鄰里一家”倡議書，寫道，“遠親不如近鄰”。鄰里和睦是中華民族的傳統美德，也是社會和諧的基礎。為營造與鄰為德、與鄰為善、與鄰為親、與鄰為樂的鄰里氛圍，打造團結、互助、平安、文明的現代社區，形成共建共治共享的社會治理格局，倡議友鄰，用實際行動，積極投身社區建設，大家小家是一家，和諧社區靠大家！這些基層社區的公約、倡議書等為社區居民自治樹立了相關的典范，有利于基層社區居民攜手并肩自治，匯聚鄰里力量，共建美好家園。

福州市永泰縣嵩口鎮龍湘村開展了“移動看家”立體化防控體系試點，通過安裝監控探頭，不但起到防火防盜、防止各類安全事故的預警作用，而且也方便了在外務工的村民隨時查看家里情況。這開啟了村民自治，與村干部一道共同治理村莊，守衛村莊的安全以及老人和兒童的留守在家的后顧之憂。可以看出福州市政府始終將老百姓的利益放在第一位，以人民為中心的宗旨。總之，創新基層社區治理模式，有利于共建共治共享新格局的完善和提升。

四、結束語

福州市積極響應國家號召，全面貫徹中共十九屆五中全會的精神，著力彌補不足，各取其長，創一流，加快基層社區治理試點現代化建設，在黨員干部與人民群眾之間架起連心橋，激活基層社區治理共建共治共享一盤棋，促進基層社區治理的進一步發展，取得了較大的成效。在未來的發展過程中，仍然要著力打造有福之州、幸福之城，為我國的社會建設、基層社區發展提供堅實的基礎。