美歐關鍵礦產戰略及其對我國的啟示

李建武 馬 哲 李鵬遠

1 中國地質科學院 全球礦產資源戰略研究中心 北京 100037

2 中國地質科學院礦產資源研究所 北京 100037

關鍵礦產安全事關經濟安全、國防安全和國家安全，在大國競爭背景下，已由產業問題上升為國家戰略問題。近年來，為應對中國快速發展帶來的挑戰，加強在經濟、科技領域對中國的競爭優勢，維護其世界統治地位，美國和歐盟兩大經濟體（以下簡稱“美歐”）高度重視關鍵礦產安全，制定了完整的戰略。美歐此輪關鍵礦產戰略調整將中國作為主要競爭對手，強調供應鏈“去中國化”和抵消中國資源優勢，對我國資源安全乃至國家安全具有重大和深遠的影響，值得我們高度重視。本文通過深入剖析美歐的關鍵礦產戰略，了解其手段、掌握其意圖、洞悉其本質，以期對我國制定關鍵礦產資源戰略和保障關鍵礦產資源安全有所裨益。

1 美歐關鍵礦產戰略中的中國因素

在美歐關鍵礦產戰略中，中國被視為主要對手，成為影響其戰略方向和措施的重要因素，這一點在美國的戰略中尤為明顯。

1.1 視中國為關鍵礦產安全的主要威脅

近年來，在美歐關鍵礦產安全的政府文件和學術文獻中，2010 年中國和日本的稀土供應爭端是被提及頻度最高的所謂安全事件，并且將對中國供應的依賴描述為主要供應風險來源。美歐在制定關鍵礦產清單時，將大量高度依賴中國供應的資源品種列入其中，聲稱這些資源具有高供應風險。據統計，美國 2022 年正式公布的 50 種關鍵礦產①U.S. Geological Survey. U.S. Geological Survey Releases 2022 List of Critical Minerals. (2022-02-22). https://www.usgs.gov/news/nationalnews-release/us-geological-survey-releases-2022-list-critical-minerals.中，中國是最大生產國的有 30 種，占 60%；中國是最大進口國來源國的有 26 種，占比 52%。歐盟 2020 年版“關鍵原料清單”所列的 30 種原料可展開為 44 種產品[1]。其中，中國是最大生產國的有 29 種，占 66%；中國是最大進口來源國的有 17 種，占 44%。

與歐盟相比，美國對中國的敵對態度更為明確。2020 年 9 月，時任美國總統特朗普簽署了《解決依賴外國對手關鍵礦物對國內供應鏈構成威脅的總統行政命令》②The White House. Executive Order on Addressing the Threat to the Domestic Supply Chain from Reliance on Critical Minerals from Foreign Adversaries. (2020-09-30). https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-addressing-threat-domestic-supplychain-reliance-critical-minerals-foreign-adversaries/.，明確提出中國是美國關鍵礦產安全的主要威脅。在這份總統令中，中國是唯一被提及的所謂“對手國家”，且在文中出現多達 11 次，毫不掩飾對中國供應的不信任和敵視。

1.2 將中國作為全球關鍵礦產的主要爭奪者

對西方國家而言，作為全球關鍵礦產的主要消費國之一，中國的需求加劇了部分關鍵礦產資源供應的緊張形勢，對西方國家關鍵礦產供應構成威脅。美國地質調查局研究人員 Gulley 等[2]在《美國國家科學院院刊》發文認為，中國和美國將會為獲取戰略性新興產業發展不可或缺的礦產展開競爭，并將鈮、鉻、鉑、鈀、銠、錸、鉭、鈦、錳、鋰、鋯等 11 種礦產列為爭奪的焦點對象。美國地質調查局作為美國資源戰略制定工作的重要參與機構，其學者的觀點無疑會對美國關鍵礦產戰略的取向產生影響。

1.3 把遏制中國發展作為其關鍵礦產戰略內在目標

關鍵礦產競爭，本質上是戰略性新興產業競爭的延伸。中國的快速崛起，特別是新興技術領域的進步，使美國等西方傳統強國感受到威脅。目前，遏制中國發展已成為美國國會兩黨共識和對華基本戰略，新能源、新能源汽車、高端制造、信息技術等戰略性新興產業則是美國打壓中國的主要領域；而在作為產業鏈源頭的資源供應領域，“打壓中國”被視作遏制中國的有效手段。近年來，美國以推行“負責任”“可持續”方式開采礦產資源的名義，通過某些東道國政府對我國海外礦業企業施壓。2022 年 8 月，美國國務卿布林肯在對剛果（金）進行外交訪問期間，將剛果（金）采礦業改革列為重要議題③U.S. Department of State. Secretary Antony J. Blinken And Democratic Republic of Congo Vice Prime Minister And Foreign Minister Christophe Lutundula at a Joint Press Availability. (2022-08-09). https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-democratic-republic-ofcongo-vice-prime-minister-and-foreign-minister-christophe-lutundula-at-a-joint-press-availability/.；出訪前夕，美國國務院發文稱支持剛果（金）政府審查采礦合同和加強該部門的問責制決定，并且正在提供超過 3 000 萬美元援助，以幫助剛果（金）政府促進負責任和可持續的采礦實踐④U.S. Department of State. The United States-Democratic Republic of the Congo Relationship. (2022-08-09). https://www.state.gov/the-unitedstates-democratic-republic-of-the-congo-relationship/.。據報道，部分在剛果（金）的中資礦業企業已經開始受到相關調查⑤上海有色網. 剛果開始對洛陽鉬業的Tenke Fungurume銅鈷礦進行調查. (2022-08-23). https://news.smm.cn/news/101576447.。不排除美國此舉是針對中國企業在剛果（金）建立的鈷資源產品供應鏈，意在通過限制中國獲取鈷資源的能力，來削弱中國在動力電池領域已取得的全球優勢地位，并進一步遏制中國新能源汽車產業的發展。

2 美歐關鍵礦產戰略的主要特征

近 10 余年來，美國和歐盟根據戰略環境變化，不斷對其關鍵礦產戰略進行調整和完善，日臻成熟，在戰略的編制、執行機制和具體措施選擇方面主要表現出以下 4 個方面的特征。

2.1 統一組織、協同行動，系統、協調推進戰略制定和實施

多部門聯合行動是美國關鍵礦產清單厘定、總體戰略制定和實施等方面表現出的一個重要特征。美國關鍵礦產清單由美國內政部通過地質調查局來制定，同時以白宮科技政策辦公室（OSTP）下屬的美國國家科學技術委員會（NSTC）為依托，內部設立由國務院、內政部、國土安全部、商務部、國防部等 9 個部門組成的“關鍵和戰略礦產供應鏈小組”負責對清單進行審核。《確保關鍵礦產安全和可靠供應的聯邦戰略》[3]的制定由商務部牽頭，同時設立一個由中央情報局、國土安全部、國防部、內政部、司法部、環保署、國家科學基金會等 14 個部門組成的“關鍵礦產小組”共同參與。多部門協同形成一個系統性的國家級關鍵礦產安全戰略，內容涵蓋從資源勘查、開發、冶煉、提純、加工、制造到廢舊產品二次資源回收的完整產業鏈，涉及法律、行政審批、科技研發、教育、國際貿易與合作等多個領域。在組織實施方面，該戰略設置了六大行動、24 個目標和 61 項具體措施；并且，每項措施都確定了負責部門、協同部門和完成時限，各部門各司其職，責任分工明確，從而充分體現了多部門協同的機制優勢。

歐盟委員會是歐盟政治上獨立的執行機構，不具備與美國聯邦政府相似的行政權力；但是，為制定關鍵礦產戰略，歐盟委員會下設了專門機構負責清單厘定和戰略決策支撐。自 2011 年以來，歐盟委員會已形成了每 3 年進行 1 次清單動態更新的工作機制。

2.2 加強國內礦業開發，降低對國外資源供應的依賴

提高國內資源供應能力是美國關鍵礦產戰略的一項重要內容。美國商務部發布的《確保關鍵礦產安全和可靠供應的聯邦戰略》中，“支持國內礦產資源開發”被列為六大行動之一，主要措施包括：修改現有制度、規定和程序，減少礦產資源開發在獲取土地許可方面的障礙和限制；建立在線系統以跟蹤采礦項目的審批流程，加快政府部門審批速度；審查環境法律法規的流程，加快環境審查進度，簡化和改進環境相關許可證處理程序。

受經濟發展階段影響，歐盟國家的礦業早已衰落，但為保障關鍵礦產的安全，歐盟仍提出要加強本土的關鍵礦產開發。2020 年 9 月，歐盟委員會在向歐洲理事會、歐洲議會提交的《關鍵原材料彈性：繪制更加安全和可持續的發展之路》[1]報告中，提出保障關鍵礦產安全供應的十大行動。其中，第 5——8 項行動致力于提高歐洲的生產供應能力，具體包括：調查確定歐盟內部礦產開采和加工項目，提高礦產開發專業知識和技能，部署地球探測和遙感監測項目，以及實施降低環境影響的研發和創新項目。

2.3 高度重視供應鏈安全，努力實現供應鏈本土化和“去中國化”

供應鏈的安全和本土化被美國視作實現關鍵礦產安全戰略目標的重要途徑。美國政府認識到，解決關鍵礦產安全問題不能僅靠控制上游礦產品供應，必須要打通整個供應鏈。2021 年 2 月，美國總統拜登上任伊始便簽署了 14017 號行政命令⑥The White House. Executive Order on America’s Supply Chains. (2021-02-24). https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidentialactions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/.，要求商務部、能源部、國防部、衛生與公共服務部對關鍵礦產等 4 類產品的供應鏈開展百日審查，分析各供應鏈的現狀和潛在風險，提出確保美國供應鏈安全的建議，這足見其對供應鏈安全的重視。為促進本土供應鏈的建設，美國采取了多種措施。2022 年 6 月，美國國防部與澳大利亞萊納斯（Lynas）公司簽署 1.2 億美元協議，支持該公司在美國建立首條重稀土冶煉分離生產線，以解決美國雖有稀土礦山但沒有冶煉加工產能、稀土產品供應仍依賴中國的問題。2022 年 8 月，美國剛剛通過的《降低通貨膨脹法案》⑦U.S. Congress. The Inflation Reduction Act. (2022-08-16). https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/5376/text.，對美國家庭購買新能源汽車提供高達 7 500 美元/輛的稅收減免，但規定只有在北美制造、使用北美或其伙伴國家開采或回收的關鍵礦產，以及在北美或其伙伴國家制造或組裝的電池部件達到一定比例的電動汽車才能獲此項稅收減免[1]。美國此舉顯然是要將中國在全球具有一定優勢地位的動力電池供應鏈排除在其新能源汽車產業之外。

歐盟同樣將關鍵礦產安全擴展到整個供應鏈安全來加以考慮。2020 年，在新版“關鍵原料清單”的發布的同時，歐盟委員會發布了《戰略性技術和產品供應鏈評估報告》[4]，對歐盟可再生能源、電動交通、國防與航空 3 個戰略性部門相關的鋰離子電池、燃料電池、風力發電機、牽引電機（永磁）等 9 種關鍵技術的供應鏈安全進行了評估，并提出降低供應風險的相關建議。

2.4 建立資源聯盟穩定國外供應，限制中國獲取海外資源能力

2019 年 6 月，美國國務院提出《能源礦產資源治理倡議》⑧U.S. Department of State, Bureau of Energy Resources. Energy Resource Governance Initiative (ERGI). （2019-06-06）[2022-09-25].https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/06/Energy-Resource-Governance-Initiative-ERGI-Fact-Sheet.pdf.，旨在建立能源關鍵礦產國際聯盟。目前，已有剛果（金）、贊比亞、納米比亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、菲律賓、澳大利亞和加拿大 10 個國家加入該倡議；這些國家均是全球礦產資源生產大國，其中不乏中國多種短缺關鍵礦產的主要供應國和海外礦產資源投資集中地。利用這一聯盟，美國一方面可降低其關鍵礦產對中國的依賴程度，另一方面可影響中國關鍵礦產的海外供應，對中國資源安全形成重大威脅，可謂攻守兼備。

2022 年 6 月，美國國務院宣布美國與加拿大、澳大利亞、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國、歐盟委員會等國家和組織建立“礦產安全伙伴關系”（MSP）⑨U.S. Department of State. Minerals Security Partnership. (2022-06-14). https://www.state.gov/minerals-security-partnership/.，以構建強大、負責任的關鍵礦產供應鏈，確保其經濟繁榮和實現應對氣候變化目標。從參與國家來看，MSP 既包括礦產資源生產大國（如加拿大和澳大利亞），也包括加工強國（如日本、韓國、芬蘭等），還包括消費大國（如美國、日本、韓國和德國等），構成了一個完整的產業鏈條。顯然，這又是一個美國主導、主要西方國家參與并謀求將中國排除在外的關鍵礦產供應鏈、產業鏈聯盟。

相較于美國致力于構建具有排他性的區域化、集團化礦產資源供應體系，歐盟強調更為廣泛的國際合作。歐盟主張加強貿易政策工具的利用，與國際組織合作一同保證公正的國際貿易秩序，通過與資源供應國簽訂自由貿易協議來保證供應安全。盡管與美國相比，歐盟的戰略更為溫和，但擺脫對中國依賴的戰略意圖也非常明顯。

3 啟示和建議

3.1 啟示和認識

通過對美歐關鍵礦產戰略的分析，得到 4 點啟示和認識。

（1）中國與美歐之間對關鍵礦產的競爭關系到產業發展和大國競爭，已不可避免。

（2）關鍵礦產戰略是國家戰略的一部分，其制定和實施是一項系統工程，需要政府統一領導和多部門共同參與。

（3）關鍵礦產安全依賴于整個供應鏈的安全，關鍵礦產供應鏈的區域化、本土化已是大勢所趨。

（4）國外主要關鍵礦產資源供應地是大國競爭的焦點之一。

3.2 建議

與美歐相比，我國還缺乏國家層面針對戰略性關鍵礦產的統一管理和協調機制。在美歐推動國內礦產資源開發的同時，我國國內礦產資源供應能力呈下降趨勢，關鍵礦產供應鏈安全存在資源性或技術性短板，海外礦產資源投資也將面臨更大競爭和風險。基于以上認識，結合我國關鍵礦產資源安全所面臨的問題，提出 4 點建議。

（1）成立戰略性礦產委員會，統籌國家資源安全問題。關鍵礦產已成為地緣政治博弈的工具，其安全問題是國家安全的組成部分，需站在國家戰略高度來應對。資源安全問題涉及國內資源勘查、采選、冶煉、加工等產業鏈的各個環節，以及海外礦產資源投資、進出口等多個方面，相關管理職能分布于國家發展和改革委員會、自然資源部、工業和信息化部、生態環境部、外交部、國家能源局、國家糧食和物資儲備局等眾多部門。為解決政出多門、“九龍治水”的問題，避免系統目標碎片化，有必要在中央層面建立戰略性礦產資源委員會，統一領導各相關部門，保障國家戰略性礦產資源安全戰略的統一、協調和高效實施。

（2）多措并舉提高國內資源供應能力，筑牢資源安全的基石。面對西方遏制中國發展逐步升級，全球關鍵礦產競爭日趨激烈，我國大宗礦產需求進入高位平臺期、戰略性新興產業礦產需求快速增長期“雙期”疊加的復雜戰略環境，亟須保障國內礦業健康發展，避免我國礦業過快、過早退出，以穩定國內資源供應這一資源安全的“壓艙石”。① 營造有利于礦業發展的政策環境，認真梳理礦業權配置、流轉、價款（權益金）收取、行政審批、生產安全和環境等相關政策，消除礦業發展的政策堵點。② 積極推動新一輪找礦突破戰略行動，實現增儲目標，夯實礦業發展資源基礎。③ 構建戰略性礦產資源風險勘查資本市場，疏通社會資本參與風險勘查投入的路徑，實現資源勘查的可持續發展。

（3）做強關鍵礦產供應鏈，增強與西方競爭實力。充分利用我國稀土、鎢、銻、鎵、銦和鍺等關鍵礦產資源優勢，加大產業鏈關鍵核心技術研發投入，補齊供應鏈短板，在礦產品、冶煉加工產品和材料等供應鏈的各個環節強化優勢地位；進一步加強業已形成的鋰、鈷等資源在全球冶煉加工環節的產能和技術優勢，提高我國在全球供應鏈中的地位；利用供應鏈優勢，在關鍵礦產競爭中占得先機，挫敗西方國家遏制我國發展的企圖。

（4）堅定不移開展國際礦業投資合作，提升資源全球配置能力。尊重全球資源分布不均衡的客觀規律和現實，在礦產資源領域貫徹構建人類命運共同體理念，通過開展國際礦業開發合作和促進全球礦業發展來解決關鍵礦產的供應問題。緊緊圍繞“一帶一路”建設，以中亞、東南亞、非洲、南美等沿線國家為重點，利用技術、資金和市場優勢，加強礦業投資和開發合作，堅持負責任開發和互利雙贏原則，構建開放合作的國際礦業“朋友圈”，穩定海外資源供應。