“法律監督者”與“原告”之間的二重奏
——論民事公益訴訟中檢察機關“公益訴訟起訴人”的角色定位

梅傲寒

（江漢大學 法學院，湖北 武漢 430056）

一、問題的提出

2021年1月10日中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》明確強調要“完善公益訴訟法律制度”。有學者呼吁，應當制定一部完整的具有中國特色的“中華人民共和國公益訴訟法”，對公益訴訟的相關內容作出明確具體的規定[1]。公益訴訟立法專門化、體系化或者法典化是大勢所趨。但是在此之前，首先要解決的還是公益訴訟中的基礎性問題，如作為公益訴訟的有機組成部分，在檢察機關作為“公益訴訟起訴人”提起的民事公益訴訟中，檢察機關的角色應當如何定位？對于這一問題，長期以來學界一直存在著不同看法。

其一是“原告人說”，即檢察機關在民事公益訴訟中的地位應與普通原告一致[2]。其二是“公訴人說”，即認為檢察機關提起民事公益訴訟和檢察機關提起刑事訴訟在本質上沒有區別，其都是通過司法程序來追究違法者的法律責任，并且在訴訟中都沒有直接的利益關系[3]。其三是“法律監督說”，即作為憲法所授權的法律監督機關，檢察機關以法律監督者的角色參與民事公益訴訟[4]，對訴訟中的民事違法行為以及權利人可能存在的對訴權的不當放棄行為進行監督，并基于此而獲得了與案件沒有直接利害關系的訴權。其四是“雙重身份說”，即檢察機關在民事公益訴訟中，不僅具有原告的權利與義務，同時基于其法律監督屬性，也應當在訴訟中享有法律監督的權力[5]。其五是“公益訴訟人說”，即檢察機關作為“公益訴訟人”代表國家和社會公共利益提起民事公益訴訟[6]。

以上諸學說中的前四種，都具有較為明顯的缺陷和漏洞。比如“原告人說”沒有考慮檢察機關作為民事公益訴訟中的原告就無法體現憲法所賦予其的法律監督權，同時也忽視了民事公益訴訟與傳統民事訴訟的不同。“公訴人說”只強調了檢察機關的民事法律監督職能和公訴權能，沒有考慮到公共利益中也包含著眾多的私益。“法律監督說”同樣也是過于強調檢察機關的法律監督職能，并且可能在某種程度上對法院的判決產生影響，不管這種影響是正面的還是負面的，都是對被告民事訴訟權利的侵害。“雙重身份說”的最大問題就是檢察機關不能在訴訟過程中既是裁判員又是運動員。

“公益訴訟人說”比起其他學說似乎具有一定的優勢，其意義在于：首先，其與傳統民事訴訟中的原告存在區別，在民事訴訟中檢察機關并沒有直接的訴的利益。其次，能夠區別于其他具有民事公益訴訟訴權的訴訟主體[7]，對于這些訴訟主體在民事公益訴訟中所存在的局限性，檢察機關基于其法律監督職能，能夠起到一定的彌補作用。

比起其他學說，“公益訴訟人說”似乎是最為適當的。維護國家和社會公共利益是檢察機關的法定責任[8]。《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）確立了檢察機關“公益訴訟起訴人”的身份①。應該說，將檢察機關在民事公益訴訟中的身份確定為“公益訴訟起訴人”，能夠更加嚴謹地體現其在公益訴訟中的訴權。有學者認為，根據該解釋可以看出，履行法律監督職責的職權也能從檢察機關辦理公益訴訟案件的行為中有效地體現出來，彰顯其在公益訴訟中所具有的特殊的角色屬性②。由此，“公益訴訟起訴人”不僅賦予檢察機關訴權，同時也彰顯了其基于法律監督職能而具有的特殊角色屬性。

但是從實質上來說，“公益訴訟起訴人”作為訴訟主體，屬于一種新的類型，這是一種專門為檢察機關提起公益訴訟而設計的新的當事人稱謂，相比傳統的原告訴訟主體，從本質上來說在權利義務上都應當具有較大的不同。但嚴格來講，這一稱謂并不具有實質上的法律意義，甚至和實體法意義上的“原告”存在一定的矛盾，因此，在公益訴訟中，檢察機關起訴人的資格是一種純粹從程序法的角度來賦予的，其在民事公益訴訟中的角色定位問題并沒有從實質上得到解決。

巴西在借鑒其他國家有關制度的基礎之上，結合本國的實際情況，通過制度上的不斷完善與司法實踐的不斷深入，其檢察公益訴訟制度承擔起了保護公共利益的重要任務且效果顯著。而巴西檢察機關行使公益訴訟職能的方式與我國檢察公益訴訟制度具有不少相同之處，加上其在公益訴訟中的角色定位較為體系化，因此對于“巴西經驗”的借鑒有助于發展和完善我國的檢察公益訴訟制度。

據此，本文從檢察機關角色定位的困境入手，結合巴西的相關經驗，基于訴訟程序的不同階段以及檢察機關不同的訴訟參與方式對“公益訴訟起訴人”的角色屬性進行分析，從而達到進一步明確民事公益訴訟中檢察機關角色定位的目的。

二、“公益訴訟起訴人”在民事公益訴訟中角色定位的困境

在民事公益訴訟中賦予檢察機關原告資格與其保護國家和社會公共利益這一根本任務相符合，基于該角度，為保護公共利益而提起民事公益訴訟，就是檢察機關在履行憲法所規定的法律監督職責，這就難以避免地體現出檢察機關在訴訟中的雙重角色。但是作為原告，檢察機關必須通過積極證明其主張才能獲得法官的支持，在訴訟中就具有較強的傾向性；而作為法律監督者，檢察機關又必須保持一種中立的姿態，這就造成檢察機關在公益訴訟中陷入一種角色的困境[9]。為此，立法者們在《檢察公益訴訟司法解釋》中將檢察機關稱為“公益訴訟起訴人”，試圖以此來擺脫這種困境。

（一）“公益訴訟起訴人”角色屬性的模糊性

雖然，相對于“法律監督者”和“原告”，“公益訴訟起訴人”似乎更加適合民事公益訴訟中檢察機關的角色定位，但是所謂的“公益訴訟起訴人”終歸不過是一種稱謂，只是這種稱謂和其他有資格提起公益訴訟的國家法定機關以及其他組織存在區別。雖然我國目前具有民事公益訴訟訴權的主體都與案件沒有直接利害關系，但僅檢察機關被賦予了“公益訴訟起訴人”的稱謂。既然都與案件沒有直接利害關系，又為什么要用“公益訴訟起訴人”這一稱謂來凸顯檢察機關區別于其他訴訟主體的特殊性？

拋開稱謂的表象不談，從檢察機關在民事公益訴訟中的具體職能和定位來看，依然存在著較大的困境。根據《檢察公益訴訟司法解釋》第四條，從本質上來說，就是要求作為公益訴訟原告的檢察機關和普通原告應當具有相同的權利和義務，由此，其在公益訴訟中的角色定位問題就更加凸顯了。首先，根據《檢察公益訴訟司法解釋》第六條，在辦理公益訴訟案件時，檢察機關可以調查收集相關證據材料，而與案件有關的機關、組織和公民應當對此予以相應配合；而如果檢察機關在民事公益訴訟中所享有的權利義務與原告相同，其在調查取證的時候就不應當被賦予第六條所規定的權力。其次，原告在起訴時會受到起訴時效的限制，而在《檢察公益訴訟司法解釋》中沒有此規定。再次，《檢察公益訴訟司法解釋》中第八條和第十一條有對于檢察機關在公益訴訟中要派員出庭的規定，這類似于刑事訴訟中派員出庭的規定，但是依照原告的權利與義務來說，檢察機關應當是“委托”某人出庭，而不應當是“派員”，此外對于兩級檢察機關在二審中是以什么身份出庭等問題也沒有相應的規定。

因此，《檢察公益訴訟司法解釋》中有關檢察機關身份定位的界定顯得過于原則性，且在事實上也呈現出檢察機關具有特殊身份的原告的特殊性[10]。《檢察公益訴訟司法解釋》也沒有清楚規定應當通過什么方式合理配置檢察機關的公訴、司法審查、司法監督等職能，以及通過什么方式正確區分檢察機關的憲法職能定位[11]。那么，在民事公益訴訟中，檢察機關的法律監督屬性又該如何體現這一問題也無法作出清晰的回答。

（二）左右為難：是“法律監督者”還是“原告”？

有觀點認為，由于具有法律監督職能，提起民事公益訴訟的檢察機關不可能和普通原告完全相同[12]，其角色的特殊性是無法回避的事實；檢察機關與生俱來就具有特殊性[13]，不但擁有民事公益訴訟的訴權，且憲法又賦予其法律監督權，就會難以避免在作為原告的同時還具有法律監督職能。因此，如果不能清楚界定其身份，不能有效合理制約其權力，在檢察機關提起的民事公益訴訟中，雙方當事人及法院三者之間所本應具有的訴訟平衡就難以得到保證，最終結果就是導致該制度的形式化。直至今日，對于檢察機關的訴訟請求，法院基本都予以支持，這在一定程度上反映了檢察機關較強的訴訟能力。同時，由于我國公益訴訟制度剛剛起步，各方面對于這項制度的重視使得檢察機關在辦理民事公益訴訟案件時能夠做到公平公正且完全建立在事實依據的基礎之上。但不能否認的是，這同樣也在一定程度上反映出人民法院在處理檢察機關所提起的民事公益訴訟中檢察機關的角色定位界定問題時，因缺乏統一明確的依據而難以把握，使人民法院處于左右為難的尷尬境地，從而使得人們懷疑審判的公正性是否會受到一定程度的影響。

法律賦予檢察機關提起民事公益訴訟的訴權，從這一點來說，無論是其原告資格還是法律監督職能，都是通過立法賦予的。由此，如若不能在民事公益訴訟中明確檢察機關的角色定位，既會造成訴訟關系的失衡，也會影響檢察機關正確行使其法律監督職責。

由于長期以來檢察機關具有追訴犯罪的職能，因此其公訴人的形象在社會上已經深入人心，但是在民事公益訴訟中，人們可能對其角色產生誤解與混淆，因此立法者才會采用“公益訴訟起訴人”這一稱謂來盡量削弱其公訴人的形象，希望能夠在一定程度上對檢察機關的強勢地位起到減弱的作用，以維護民事公益訴訟中當事人雙方平等的訴訟地位。但是，如前所述，“公益訴訟起訴人”所解決的只是訴訟角色的名稱問題，而對于訴訟法律地位問題卻沒有明確。并且，拋開督促其他主體提起民事公益訴訟的方式不談，根據法律法規的相關規定，直接起訴和支持起訴也是檢察機關參與民事公益訴訟的方式，那么當采用第二種方式參與民事公益訴訟時，檢察機關在公益訴訟中的地位和性質又應當如何界定呢？又為什么其他適格主體在提起公益訴訟的時候只是以原告的身份提起訴訟呢？

因此，既然法律已經賦予檢察機關“公益訴訟起訴人”的稱謂，就必須在法律上對其權利（力）和義務進行具體規定，明確相較于普通原告“公益訴訟起訴人”所具有的特點。只有這樣才能消除人們對于檢察機關在民事公益訴訟中既當“運動員”又當“裁判員”的顧慮，才能使檢察機關通過民事公益訴訟維護國家和社會公共利益的優勢最大化。

三、公益訴訟起訴人：“法律監督者”與“原告”的融合

如前所述，從實質上來說，“公益訴訟起訴人”屬于一種新型的訴訟主體，這種對當事人的新的稱謂，是基于檢察機關參與公益訴訟的目的而設計的，相比傳統的原告訴訟主體，從本質上來說在權利義務上都應當具有較大的不同。但是從嚴格意義上來說，“公益訴訟起訴人”并不是一個真正的法律概念，甚至和實體法意義上的“原告”存在一定的矛盾，是一種純粹從程序法的角度在這一訴訟類型中給予檢察機關訴權。所以關于其在民事公益訴訟中實質上的角色定位問題的爭論一直存在，無論是單純以原告還是法律監督者對檢察機關在民事公益訴訟中的角色進行定位都是失之偏頗的，因為從本質上來說，檢察機關在民事公益訴訟中，無論如何都既扮演著“法律監督者”又扮演著原告。

（一）檢察權配置理論：與生俱來的“法律監督者”屬性

如果將檢察機關的角色定位為“原告”，那么檢察機關就應當完全與普通原告在權利義務上具有一致的基本屬性，其目的是維護訴訟中原告、被告和法院之間所呈現的類似“等腰三角形”的訴訟平衡體系。但從本質上來說，檢察機關履行的職責和行使的權利（力）都是憲法和法律所賦予的，由其提起民事公益訴訟，使有關公共利益的糾紛能夠通過審判程序得到解決，這實際上也是檢察機關對于其民事法律監督職能的履行[14]，不能因為檢察機關在民事公益訴訟中居于原告地位就忽視其法律監督職能。

檢察權是檢察制度的重要核心，對檢察權進行合理配置是其實現有效運行的前提與基礎。檢察權發展于行政權，制約著司法和行政，是一項獨立的國家權力，是由國家法律所賦予的[15]。法律監督是檢察機關存在的原始基礎[16]，檢察機關“法律監督者”屬性是與生俱來的。

檢察權的配置受到國家立法和檢察工作發展的影響[17]。檢察權是一種國家職能，其配置必須符合國家法律的定位。根據我國憲法和相關法律的規定，不管是何種檢察權，都應當具有法律監督的性質，并且法律監督是檢察機關的最基本屬性，不管將檢察權納入何種權利（力）之中，其都應當具有法律監督的屬性。而因為具有法律監督的性質，就決定了檢察權屬于調查和追訴權而不是終極性的裁判權。從這個意義上來說，檢察機關提起民事公益訴訟同樣也是在行使調查與追訴權，即檢察權。如果在民事公益訴訟中完全以原告身份對檢察機關進行角色定位，強調在民事公益訴訟中檢察機關不應當具有法律監督屬性，那么勢必會使得該檢察權的配置與國家法律的定位不符，與我國憲法和相關法律的規定相悖。此外，檢察機關是代表公共利益提起訴訟的，且還擁有調查取證權和鑒定勘察權等，法院的判決結果與檢察機關不存在實體上的利害關系，被告也不能反訴，所以民事公益訴訟中的檢察機關與普通民事訴訟中的原告也不可能相同。

（二）訴訟信托理論：無法回避的“原告”基因

如果將檢察機關界定為法律監督者，就必然會凸顯其法律監督職能，破壞民事訴訟中原告、被告和法院之間所應當呈現的類似“等腰三角形”的訴訟平衡體系，并且可能在某種程度上對法院的判決產生影響，不管這種影響是正面的還是負面的，都是對被告民事訴訟權利的侵害。同時，也有悖于檢察民事公益訴訟制度的理論基礎之一——訴訟信托理論。訴訟信托理論是指國民將自己的一部分訴權委托給國家，其目的在于能夠使國家更好地保護國民委托給國家的財產，在所委托的財產受到侵害之時，國家可以代表公共利益提起訴訟。

在傳統訴訟理論中，原告必須因其實體權利受到侵犯、通過自己的名義才能進行訴訟，受拘束于法院的判決，同時案件的審理結果和原告在法律上有直接的利害關系。因此，如果根據傳統的訴權適格理論，檢察機關則不能作為民事訴訟當事人參與民事公益訴訟。然而，通過訴訟信托理論，國家由于國民的授權而享有程序意義上的訴權，檢察機關因國家的授權能夠代表國家，從而使得社會公共利益受到侵害時，檢察機關能夠提起民事公益訴訟。

由此，雖然檢察機關具有與生俱來的法律監督屬性，但它在民事公益訴訟中的訴權以及所具有的當事人的訴訟地位是根據訴訟信托理論而享有的，故而在民事公益訴訟中檢察機關就具有了與其他當事人相平等的身份地位，不應享有相較于其他當事人優越的權利（力）。因此，在民事公益訴訟中所具有的“原告”基因是作為法律監督者的檢察機關所無法回避的。

綜上，無論是以“法律監督者”還是“原告”來對民事公益訴訟中的檢察機關進行角色定位都是片面的，民事公益訴訟中“公益訴訟起訴人”無論如何都會兼具“法律監督者”和“原告”的屬性，是二者融合后的產物。那么到底應該如何定位其角色屬性，才能更加準確清晰地反映出其在民事公益訴訟中所具有的權力、權利以及義務呢？

四、師其長技：巴西經驗及其啟示

巴西的民事公益訴訟制度通常被稱為公共民事訴訟制度，其借鑒了美國的集團訴訟制度，同時又由于受到葡萄牙法律的影響，而與美國、日本、德國等國家的相關制度具有明顯的區別。

（一）巴西檢察機關提起民事公益訴訟制度

巴西的檢察機關有權對所有侵犯公共利益的案件展開獨立調查[18]，能夠對涉及公共財產、社會性財產、集團的財產以及有關環境等案件進行民事調查，并可以提起民事訴訟[19]。在民事調查和所采取的司法措施等方面，巴西的檢察官也具有相對獨立的權力。巴西的檢察機關同時又在立法層面推動了對公共利益的保護。在公益訴訟制度方面，巴西的檢察官既是公共利益的保護者和實踐者，又是有關公益訴訟法律解釋的具有權威地位的學者，在公益訴訟制度相關法律的起草過程、推動過程和學理解釋等方面都扮演著重要角色。

在民事公益訴訟方面，擴散性、集合性權益以及具有分享性的個人權益都屬于其民事公益訴訟的保護范圍。為了確保未參加訴訟的其他群體成員的權益能夠得到公正對待和充分代表，巴西法律規定提起所有民事公益訴訟都必須通知檢察機關并且要邀請檢察機關以監督者的身份參與訴訟。當然，巴西檢察機關在民事訴訟中的首要任務依然是法律監督，只有在特定情形下才會直接提起訴訟。而在由其他適格主體所提起的訴訟中，檢察機關同樣也發揮著舉足輕重的作用：在這類案件中，檢察機關主要通過登記備案制度和參與訴訟制度參與民事公益訴訟。此外，當有權提起民事公益訴訟的當事人因為理由不充分而不得不放棄訴訟時，為確保訴訟能夠繼續進行，訴訟的原告資格會由檢察機關或法律規定的其他適格主體承擔，以確保公共利益得到保護[20]。

（二）由巴西檢察機關提起民事公益訴訟制度獲得的啟示

雖然在制度設計上，我國與巴西具有較大差異，不能照搬“巴西經驗”，但從對檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位這一角度來說，巴西的制度至少具有兩個方面的啟示作用。

第一，在民事公益訴訟的適格原告范圍方面。適當放寬對社會組織或團體以及公民個人的原告主體資格方面的限制，重視保護社會公共利益中社會組織或團體以及公民個人所能發揮出的重要作用。現代社會中，個人與社會組織或團體相輔相成，前者的權利往往需要通過后者的行為來實現，而后者的行為又是前者行為的集合[21]，由此，賦予更多社會組織或團體以公益訴訟的訴權是個人權利得以實現的重要方式，也體現了對個人權利的尊重。此外，目前公民個人在我國還不具有提起民事公益訴訟的權利，然而社會公共利益歸根到底是每個公民自己的權益，賦予公民一定程度上的訴權有助于保護公共利益。考慮到可能發生的濫訴問題，可以參考巴西民事公益訴訟制度中的登記備案制度，也就是所有其他組織或個人在提起民事公益訴訟時都要向檢察機關登記備案；并且借鑒英、美等國的“私人檢察官”制度[22]，通過檢察機關的授權，使得其他組織或個人具有民事公益訴訟的訴權，且可以規定檢察機關應當作為法律監督者參與到其他組織或個人所提起的民事公益訴訟中，對于由其他組織或個人所提起的民事公益訴訟案件進行監督。同時，還可以在一定的案件范圍內借鑒共同原告制度，允許檢察機關和其他當事人一同提起民事公益訴訟。

第二，在參與方式方面。既然已經適當放寬了對社會組織或團體以及公民個人的原告主體資格方面的限制，那么在這種情況下，我國目前使用“公益訴訟起訴人”的稱謂來處理檢察機關的訴訟資格屬性問題就顯得更加籠統。因此，檢察機關在民事公益訴訟中的參與方式可概括為三種：直接提起訴訟，參與訴訟，以及其他適格主體通過申請由檢察機關賦予其訴權。對于參與訴訟這種方式，也可參考德、法等國的主、從當事人制度[23]。當檢察機關以從當事人的身份支持原告起訴或者和其他當事人作為共同原告一起提起民事公益訴訟時，應當明確其共同原告的身份和法律地位，這樣對于其他共同當事人以及整個訴訟中的訴訟平衡都不會產生較大影響。而在其他適格主體通過申請，由檢察機關賦予其訴權的這類案件中，可參考巴西的相關制度，所有其他適格組織或個人必須通知并邀請檢察機關在其所提起民事公益訴訟中作為法律監督者進行參與。此時應當明確檢察機關法律監督者的角色定位，其參與訴訟的目的是維護社會公共利益，但是為了不影響訴訟中雙方當事人的訴訟平衡，應當對檢察機關的法律監督權力予以一定的限制。

據此，基于以上兩方面的啟示可以得出的結論是，與其爭論在整個民事公益訴訟中檢察機關的角色定位到底是原告還是法律監督者，不如從微觀角度對檢察機關的“公益訴訟起訴人”的角色屬性進行分析定位。

五、具體措施：微觀層面的角色定位

通過前文分析可知，檢察機關的角色既不能在民事公益訴訟的各個環節中皆界定為普通原告，也不能在全部訴訟過程中皆行使其憲法所賦予的法律監督職能，而是應當兼具兩種不同的角色屬性，但是這種兼具兩種角色屬性的方式并不是簡單地將“原告”和“法律監督者”疊加在一起。眾所周知，在刑事訴訟中，不管受害人的態度如何，檢察機關都需要基于維護公共利益的目的提起公訴，使公共利益能夠不因行為人的違法犯罪行為而遭到損害，因此，刑事訴訟在這一點上與檢察民事公益訴訟具有相似之處。而在刑事訴訟中，檢察機關的法律監督職能和公訴職能是通過程序設計被分離開來的，其目的在于通過這種分離來避免檢察機關在公訴活動中角色上的沖突，所以，“公益訴訟起訴人”實質上也是對其角色定位特殊性的一種表達。據此，將“原告”和“法律監督者”兩者的角色進行適當的調和應當是可行的，可以通過制度設計來避免檢察機關所擁有的權力對審判造成影響。

（一）以不同部門的分工進行定位

即從檢察機關內部不同部門的分工來對其角色進行定位，在這方面可以參考檢察機關在刑事訴訟中的工作模式。雖然檢察機關在刑事訴訟中同樣兼具法律監督者和刑事公訴人雙重身份，但仍能有效保證司法程序公正、客觀、高效地運行。同樣，在民事公益訴訟中行使訴權和其法律監督職能的工作可分別由檢察機關內部不同部門來承擔。其中，在訴訟中行使訴權的部門應當與普通原告具有相同的訴訟地位，以此來維護民事訴訟中的訴訟平衡，但是同時再以“公益訴訟起訴人”稱謂的方式賦予其一定的特殊待遇，比如“公益訴訟起訴人”在訴訟受理、反訴、訴訟費用承擔等問題上具有區別于普通民事訴訟原告的特殊待遇。而對審判活動的合法性監督工作應當由履行法律監督職責的部門來承擔。但是這兩個部門應當互不隸屬，這樣才能保證檢察機關的法律監督職能不會對當事人的自由處分權以及法院的自由裁判權產生影響。

（二）從訴訟程序的不同階段進行定位

首先，在訴前程序階段，由于檢察機關需要針對侵害社會公共利益的行為進行調查取證，但由于其是非直接利害關系人，且涉及公共利益的案件往往在調查取證時存在諸多難點，因此此時在調查取證方面應當根據檢察機關法律監督者的屬性賦予其一定的權力。此外，其也可以以法律監督者的身份督促其他有關機關和社會組織配合提供相關證據或提起訴訟。其次，在訴訟階段，應當明確檢察機關的原告身份，避免出現既當“運動員”又當“裁判員”、破壞訴訟平衡的情況。再次，在檢察民事公益訴訟的二審程序中應當賦予檢察機關與普通民事訴訟當事人相同的“上訴人”或“被上訴人”的角色定位，這樣有利于和第一審程序在制度上實現銜接，使得二審程序中檢察機關的角色定位與第一審程序保持內在一致的邏輯性。具體如下：

1.訴前階段

在訴前階段，有關檢察機關在公益訴訟中的調查核實權，我國相關法律只在手段上作出了相應的限制性要求，但是對具體的實施原則、實施程序以及實施范圍都沒有作出明確的規定，這就使得檢察機關在辦理公益訴訟案件中行使調查核實權的時候面臨著較多的現實困難。因此在檢察民事公益訴訟的司法實踐中缺乏相應的法律依據為檢察機關提起民事公益訴訟證據的調查收集提供支持，使得在調查收集民事案件的證據材料時，其往往采用刑事案件的方式。在民事公益訴訟中，對檢察機關調查取證權限制過大，很可能導致這項訴訟制度被虛置，使得此類案件在司法實踐中出現的頻率越來越少。這是因為為了必要證據的獲得，刑事附帶民事公益訴訟成為檢察機關的首選，檢察機關能夠基于這種訴訟方式通過刑事偵查的手段獲得所需要搜集的證據材料。檢察民事公益訴訟制度已經出現明顯的“刑事化”特征[24]，其主要原因還是在于檢察機關單獨提起民事公益訴訟時調查取證權受限，無法搜集到所需要的證據材料。為避免這種虛置情況的發生，應當根據檢察機關的法律監督職能，有限增加其強制性權力。

2.訴中階段

在訴中階段，還是要明確檢察機關的“原告”角色屬性。如果在訴中階段凸顯檢察機關的法律監督職責，那么在這個階段，檢察機關和行使審判權的法院在本質上就具有平等的法律地位，導致的結果就是民事公益訴訟所本應具有的平衡就難以得到保證，最終可能導致訴訟結構背離正常規律，造成嚴重失衡[25]。因此，在訴訟階段，應當明確檢察機關的原告身份，避免出現既當“運動員”又當“裁判員”的破壞訴訟平衡的情況。

3.二審

關于二審，無論引起二審的方式是試點階段的抗訴，還是《檢察公益訴訟司法解釋》中所規定的上訴，其實并沒有實質上的差異，因為即使檢察機關通過抗訴的方式啟動二審程序，這和一審程序相比也并不具有明顯差異：首先，二審程序中的當事人雙方同樣處于平等對抗的地位，法官處于居中裁判的位置，當事人雙方在二審中的目的都是希望法院能夠作出有利于自己的判決或裁定。因此，在訴訟結構上二審和一審沒有實質性區別。其次，在二審程序中，檢察機關與對方當事人立場相對，與一審中的被告即二審中的被上訴人在訴訟地位上沒有發生變化，雙方在二審中所展開的訴訟活動依然圍繞著一審的訴訟請求進行，檢察機關在二審中依然處于糾紛中。再次，無論檢察機關是通過抗訴的方式還是通過上訴的方式啟動二審程序，其訴權與被告所享有的上訴權在本質上也沒有區別，其效力都在于啟動二審程序。二審程序的本質是給予第一審程序中的當事人雙方一個救濟的機會，所體現的是權利救濟功能[26]，所以在二審中依然應當將檢察機關定位為“原告”。

4.再審

目前尚無關于檢察機關啟動再審程序的立法，在已經生效的有關法律法規中，沒有規定檢察機關是否可以通過檢察建議或者抗訴的方式啟動再審程序，僅在2017 年的《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》中有所提及③，而《檢察公益訴訟司法解釋》中直接對再審問題進行了回避。事實上，在司法實踐中，當前通過上訴啟動二審程序的案例都很少，再審更是沒有，這可能是立法者目前在民事公益訴訟中回避再審問題的因素之一。同時，根據法律規定，除法院決定再審外，無論檢察公益訴訟的再審程序是由當事人申請還是由檢察機關啟動，此時檢察機關在再審程序中一定有可能出現既扮演“運動員”又扮演“裁判員”的情況。

由于再審程序不屬于獨立的訴訟程序，其實質上是檢察機關履行法律監督職責，對訴訟程序和裁判結果進行監督，對出現錯誤的案件進行糾錯，再審程序的啟動首先需要當事人向法院申訴，當法院拒絕其申訴請求時，當事人再向法院申請抗訴。因此，檢察機關此時無論如何都擁有雙重身份，即檢察機關向法院申訴時是原告當事人的身份，而當法院拒絕檢察機關的申訴請求時檢察機關就可以作為法律監督機關進行抗訴從而啟動再審程序。有觀點認為，對于對方當事人來說，檢察機關通過抗訴的方式啟動再審程序并不公平，因為檢察機關的抗訴必然引起再審程序，而當事人的再審申請卻具有不確定性[27]。但是我國《民事訴訟法》已經對啟動再審程序的再審事由進行了詳細規定④，同時還對檢察機關的抗訴權進行了詳細規定⑤，因此，既然檢察機關確實認為判決、裁定存在明顯錯誤，如果再以當事人的身份向法院申請再審，當法院對人民檢察院的再審請求予以拒絕時，再向上一級人民檢察院申請，這種程序限制顯得過于煩瑣，不如直接賦予檢察機關在再審程序中的抗訴權，也就是此時檢察機關是作為法律監督者直接啟動再審程序的。此外，雖然檢察機關能夠作為法律監督者直接啟動再審程序，法院仍然是憲法所規定的唯一審判機關，具有獨立行使審判權的權力，其判決結果不會因抗訴而發生錯誤性改變。

而關于“派員”出庭的問題，在一審案件中應當明確檢察機關依照一般民事訴訟中原告的權利與義務“委托”某人出庭，依法提交授權委托書、法定代表人身份證明等文件；在二審程序中，為了審級對應，法律應明確規定上級人民檢察院應當派員出庭[28]，行使法律監督職責，扮演法律監督者的角色。

5.執行監督

賦予檢察機關監督權是解決民事公益訴訟中判決、裁定的執行問題的一個有效途徑[29]。分工、制約和配合存在于我國法律監督機關和行政機關之間[30]。事實上，檢察機關已經具有一方當事人的地位，又來監督執行并不是很合適。但是民事公益訴訟具有較強的特殊性，法院的判決、裁定需要通過檢察機關在一定程度上履行其法律監督職責才能夠實現[31]。據此，有學者認為，可以針對民事公益訴訟在檢察機關內部設置履行情況登記簿制度，對相關執行情況、進度情況等進行書面化登記；通過這種方式，檢察機關還可以判斷被執行人履行不能的理由及其不予執行的理由是否成立，如果檢察機關認為相關理由不成立，則有權就執行問題向法院提交檢察建議[32]。據此，檢察機關的執行監督權限依然是基于其“法律監督者”的角色定位。

（三）根據檢察機關參與方式的不同進行定位

對于檢察機關的參與方式，除直接提起訴訟和支持起訴外，還應當增加共同提起訴訟的方式，也就是與其他適格主體一同提起民事公益訴訟，以及由其他社會組織或個人通過向檢察機關申請從而獲得訴訟資格的方式。

據此，根據訴訟參與方式的不同，檢察民事公益訴訟中檢察機關的角色定位具體為：首先，當檢察機關直接提起訴訟時，應當明確其在訴訟階段的原告角色屬性。其次，當檢察機關以從當事人的身份支持原告起訴或者和其他當事人作為共同原告一起提起民事公益訴訟時，在訴訟階段應當明確檢察機關是共同原告，居于共同原告的法律地位，這樣對于其他共同當事人以及整個訴訟中的訴訟平衡都不會產生較大影響。再次，在其他社會組織或個人通過向其申請從而獲得訴訟資格時，檢察機關在這類案件中應當是明確的法律監督者，以維護社會公共利益為目的參與民事公益訴訟。如此，一方面能夠賦予更多社會組織公益訴訟的訴權，彌補我國社會組織發展的不完善狀況。另一方面也給予公民一條及時對與其切身利益相關的公共利益進行救濟的途徑。此外，還能夠在避免濫訴的同時，有效避免檢察民事公益訴訟制度訴前程序虛置的情況，緩解檢察機關的訴訟壓力。但是同時要對此時檢察機關的法律監督權力予以必要的限制，不能影響到訴訟中當事人雙方的平衡關系。

注釋：

①《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。

②參見倪偉：《檢察機關“公益訴訟起訴人”身份明確》，https：//news.china.com/domesticgd/1000015 9/20180303/32151775.html，2022年3月10日訪問。

③《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第四十七條：“提起訴訟的檢察機關不服一審判決、裁定的，可以在法定期間內提起上訴；不服已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以依法申請再審。人民法院應按照民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋的規定確定雙方當事人的訴訟地位。”

④參見《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條。

⑤參見《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十五條。