街道人大工作機構的組織理論與功能限定

屠振宇

（南開大學 法學院，天津 300350）

縣鄉兩級人大代表是黨和國家聯系人民群眾的橋梁和紐帶。為應對城鎮化進程中撤鄉并鎮改設街道而導致基層人大代表數量逐屆減少的實際問題①，黨的十九屆四中全會決定提出，“健全人大組織制度、選舉制度”，“適當增加基層人大代表數量”。根據黨中央的這一部署，第十三屆全國人大常委會于2020年10月17日對《選舉法》作出修改決定，將縣級人大代表名額基數增加20 名，鄉鎮人大代表名額基數增加5 名。誠如沈春耀在關于《選舉法（修正草案）》的說明中所指出的，“適當增加基層人大代表數量，有利于更好反映人民意愿、代表人民意志，加強與人民群眾聯系，充分保障人民當家作主權利”[1]。但要真正解決好十九屆四中全會決定所提出的上述問題，單純增加基層人大代表數量是不夠的，還必須有相應的組織保障。尤其是在鄉鎮改設街道的地方，盡管由此削減的原有鄉鎮人大代表名額在《選舉法》修改后可以在分配縣級人大代表新增名額時通過“重點向由鄉鎮改設的街道傾斜”[1]的方式得到一定的補充，但是，作為我國地方制度體系中的一個“虛級”，街道不像鄉鎮一樣設有一級人大，這一制度上的“短板”給街道人大工作的開展帶來較大的不確定性，新增的這部分人大代表也難以在缺乏組織保障的情況下圍繞街道有效開展工作。目前解決這一問題的可行方案②是，根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）（2015年修正）第五十三條第三款的規定，由區縣人大常委會在街道設立工作機構（以下簡稱街道人大工作機構），以此補齊街道人大工作的制度“短板”。但令人遺憾的是，關于街道人大工作機構方面的研究尚不夠深入，對其制度屬性、組織形式和職責權限依然存在不少誤解。為此有必要加強對街道人大工作機構的專門研究，以便更好地貫徹落實黨中央的前述部署和2020 年《選舉法》修改決定，進一步做好街道人大工作。

一、職能定位之爭及其展開

改革開放以來，城市基層治理以街道辦事處和居民委員會為中心的街居制已“在管理上陷入困境”，“迫切需要一種新的組織形態和管理體制來解決社會中出現的問題和各種矛盾，承擔起重新整合社會的功能”[2]。在此背景下，街道設立人大工作機構的做法從20世紀90年代中期以后在基層治理實踐中應運而生。山東、山西、安徽和北京等地較早地開展了這方面的創建和探索工作，如山東濟南市歷下區于1996年、山西太原市小店區于1998年、安徽滁州市于1999 年、北京東城區于2000 年相繼設立街道人大工作機構[3]。此后，人大常委會在街道創設工作機構，“引起了全國多數地方的紛紛效仿”[4]。在人民代表大會制度的框架下，由于街道不是一級政權，它不能像鄉鎮一樣建立人民代表大會和人大主席團，所以各地普遍設立的街道人大工作機構，實際上回應著現實中三種不同的制度需求：一是服務轄區內人大代表履職、組織開展各項工作的需要；二是應對街道辦事處的權力擴張，在街道層面開展人大監督工作的需要；三是彌補街道政權建設的“短板”，適應加強街道治理民主化的需要。以這三種制度需求為基礎，街道人大工作機構的職能定位就有了以下三種不同的立場和觀點：

第一種立場是與人大常委會的辦事機構做類比，將街道人大工作機構定位于“為常委會行使職權提供工作服務”。如有觀點指出：“人大常委會雖然可以在某行政區域內設立工作機構，但這個工作機構不是地方國家權力機關，其只具備工作職責而不具有法定的作為地方國家權力機關的職權，哪怕授權也不行。”[5]基于此種定位的街道人大工作機構，不僅不享有鄉鎮人大的人事權、決策權和監督權，也不能代替或受托承擔人大常委會的各項職能性工作（如開展執法檢查、聽取和審議專項工作報告、審查和批準財政預算和決算等等）。第二種立場是與人大常委會的工作委員會相類比，將街道人大工作機構定義為人大常委會派駐街道的工作機關，協助人大常委會開展部分職能性工作。如有觀點認為：“既然人大常委會的內設工作機構可以按照分工，受人大常委會的委托，對相關政府部門和‘兩院’依法組織實施監督工作，那么，街道人大工委也應當可以受人大常委會的委托，依法對街道轄區內的政府及相關部門的派出機構開展監督工作。”[6]第三種立場是與鄉鎮人大主席團作類比，將街道人大工作機構看作能夠彌補街道民主治理缺失的一級人大組織。如有觀點強調，應重塑和強化街道人大工作機構的代表性，“要求人大工委委員必須是人大代表”，或者對應組建街道層面由轄區內人大代表構成的“街道人大代表聯系會議”，在“健全這種組織的內部結構、議事和運作制度”的基礎上，使之“成為街道層面的代議機構的常設機構，可以享有實質性的人事權、決策權和監督權”[7]。

以上三種立場的爭議，一直延續至今。2015年8月，全國人大常委會對《地方組織法》進行修訂，增加一款作為第五十三條第三款，規定：“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。”無疑，這一規定使街道人大工作機構的設立有了明確的法律依據，結束了長期于法無據的狀況。但是，街道人大工作存在的“法規制度不健全、職責任務不明確、機構建設不完善、工作開展不規范”等問題，“還沒有從根本上得到完全解決”[4]。受前述爭議立場的影響，在《地方組織法》（2015 年修正）第五十三條第三款的解釋上依然出現了明顯的分歧。如有觀點主張對街道人大工作機構的權限作狹義理解。這種觀點認為，盡管《地方組織法》第五十三條第三款在賦予街道人大工作機構負責代表聯絡的工作職責之外，還賦予其承擔人大常委會交辦工作的職責，但由于街道人大工作機構設立的主要目的在于“確保人民代表大會常務委員會同人大代表及街道居民的聯系”[8]，因而主張將街道人大工作機構定位為協助常委會處理事務性工作的辦事機構，是“以代表聯絡服務為主、接受常委會委托開展監督為輔的機構”[9]。另一類觀點則反對在狹義上理解街道人大工作機構的法定職能。如有觀點認為，街道人大工作機構“承擔地域職責即管塊塊，帶有一定綜合性”，“可以在轄區內相對獨立地開展人大常委會交辦的工作”。因此，街道人大工作機構能否“對街道辦事處直接行使監督權”是可以研究的[4]。據此認為：“區人大及常委會向街道人大工委交辦監督任務，既是自上而下的指令安排，又是一定意義上的監督權授受。”[10]街道人大工作機構因此獲得相對獨立的法律地位，可以對外行使監督權。更有激進的觀點主張，街道人大工作機構可以依據常委會的授權取得“代議機構的職能”，從而具備“基層準代議機構的性質”[11]。

不難發現，《地方組織法》（2015年修正）第五十三條第三款未能終結長久以來的職能定位之爭。究其原因，首先與立法本身不夠明確不無關系。例如，人大常委會在街道設立的“工作機構”，在組織形式上與該法第六十八條第三款將街道辦事處作為“派出機關”的定位有所不同。這是否意味著，作為派出機關的街道辦事處“可以行使一定的行政權”，而街道人大工作機構就“不能直接行使人大及其常委會的權力”[4]？再如，街道人大工作機構負責“辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作”，其中的“交辦”是否是對“授權”的否定[4]？“交辦”的是帶有職能性的工作，還是只能是純粹事務性的工作？而所有這些問題與困惑又都可以歸結為一個問題，就是對人大工作機構的組織理論認識不足。人大工作機構能否像行政機關職能部門或派出機關那樣行使職權？應當采取何種組織形式？其職權范圍如何？解答這些問題是準確理解街道人大工作機構職能定位的關鍵。

二、人大設立工作機構的組織理論

在我國地方制度體系中，街道不能像鄉鎮一樣設立一級人大和政府。但在實踐中，真正發生“缺位”的只有人大組織。在2015年《地方組織法》修正前，多數地區的街道有區縣政府派出的街道辦事處，“黨、政、工、團、婦等都有相應的工作機構，有關人大工作機構卻因為法律上沒有明確規定，出現了斷層”[12]。那么，區縣人大為何遲遲沒有仿效其他機關的做法，通過派出機關或機構進行“補位”呢？從組織理論上講，這與對人民代表大會“制度屬性”[3]的理解密切相關。人民代表大會作為我國的代議機關，其能否以內設機構或派出機關行使其部分職權一直存在爭議。傳統觀點認為，代議機關的內設機構不能像行政機關職能部門一樣行使職權。代議機關和行政機關在制度屬性上有著鮮明的功能區別：前者具有鮮明的政治屬性，目的是實現“政治意志的表達”；后者具有鮮明的行政屬性，目的是保證“政治意志的執行”。與這種制度屬性相適應，行政機關更強調效率，可以通過委任或委托的方式交由內設機構或派出機構來完成行政任務；而代議機關則旨在形成意見，故其運作方式注重整體性，須以集體行使職權的全體會議方式做出決定。基于這種觀點，國外議會無論是一院還是兩院，作出任何有法律效力的決定，都必須經全院會議討論通過。委員會等代議機關設立的內設機構，只是協助代議機關審查議案或開展監督，雖然參與了權力行使的部分過程，但是委員會等內設機構的活動不代表選民的意志，僅體現代議工作的程序性與科學性，從屬于代議機關展開工作。因此，委員會等內設機構所作出的決定只具有程序性作用，通常并不直接產生法律上的效力。如有學者所說：“委員會只作為預備審查機關進行審議，并不能作出最終的決定。委員會雖然也進行表決，但只能作為全體會議的參考。因為只有全體會議才代表全體國民，而委員會只是其中的一部分構成而已。因此委員會通過的議案還要拿到全體會議上表決。”[13]

這種觀點在我國也不乏支持者。以人民代表大會設立的各專門委員會為例，目前的通說就認為，專門委員會不能對外作出決定。如有學者指出，“專門委員會是全國人民代表大會的組織機構，是從人民代表中選舉產生的、按專業分工的工作機關。專門委員會不是獨立行使職權的國家機關，僅作為幫助全國人民代表大會進行工作的一種機構”[14]。又如有學者盡管將專門委員會歸為“半職能機構”，承認“它是權力機關的組成部分，能提出議案，審議議案”，但同時也強調它“無權獨立行使權力，不可發布有約束力的規范性文件”[15]。這些意見在明確“委員會在法律上的從屬性”[16]的同時，也強調了代議機關集體行使職權的運作原則。根據這一運作原則，人大組織的派出機構不能獨立行使職權。如對于由省、自治區人大常委會在地區設立的工作機構，較為官方的一種意見就認為：“省、自治區人大常委會是權力機關，必須集體討論決定問題，因此，省、自治區人大常委會是不能設立派出機關的。省、自治區人大常委會交給地區人大工作機構辦理的事項只能是屬于工作性質的事項，不能把屬于省、自治區人大常委會職權范圍內的事項交給地區人大機構辦理。”[17]據此，是否可以得出結論：受集體行使職權原則的限制，街道人大工作機構也不能獨立行使職權？

不難發現，上述觀點實際上建立在議行分立的觀念基礎之上，強調國家權力在“議事”和“執行”之間的功能分化，進而主張代議機構因承擔“議事”職能而采取集體行使職權的運作方式。但是，這套理論并不適用于我國。在我國的國家權力配置中，“議”和“行”的關系較為復雜，既不是“權力的區別”或“權力的分離”，“使各權力互相牽制，而保持均衡”[18]，也不是簡單地將“代議權、執行權合而為一，或代議機關、執行機關合而為一”[19]，而是“分工不分權”，即：首先“我國的制度是議行合一的，是一切權力集中于人民代表大會的政府”[20]；“同時在這個前提下，對于國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權，也都有明確的劃分，使國家權力機關和行政、審判、檢察機關等其他國家機關能夠協調一致地工作”[21]。也就是說，國家權力之間仍然有“合理分工”[22]，國家機關之間存在著明確的分工關系。例如根據現行憲法的規定，“全國人民代表大會是最高國家權力機關”，“行使國家立法權”；而國務院是“最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”。但是，這種分工關系是以權力的集中統一行使為前提的。在本質上，我國的國家權力是“統一不可分的”，“全國人民通過人民代表大會行使的國家權力可以分解為兩個部分”：“一部分是由人民代表大會直接行使的，它體現為憲法和法律規定的各級人民代表大會的職權；另一部分則是經憲法授權給其他國家機關行使的職權，而由人民代表大會組織和監督它們行使。”[23]在這個意義上講，人民代表大會可以被稱為“全權性的國家機關”[23]。作為“全權性”機關的人民代表大會，其行使的職權遠遠超出了“議事”功能的范疇，因而也就無法套用上述邏輯簡單得出結論：人民代表大會的全部職權均必須以集體方式行使。

這里必須強調的是，議行分立的理論邏輯在我國不成立，并不代表著集體行使職權原則也全然失效。事實上，對于人民代表大會集體行使職權的運作方式，學界已有普遍的“共識”[24]，立法中也有體現。例如2006年頒布的《中華人民共和國各級人民代表大會常委委員會監督法》第四條規定：“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權。”2020 年8 月公布的《全國人民代表大會組織法（修正草案）》也擬增加一條規定，“全國人民代表大會及其常務委員會實行民主集中制原則，充分發揚民主，集體行使職權”。但有所不同的是，我國所確立的人大集體行使職權原則是以民主集中制為前提的。在我國，民主集中制是一個普遍適用于黨和國家政治生活的重要原則。在1954年憲法的制定過程中，憲法委員會討論認為：“民主集中制是很廣泛的，權力機關實行民主集中制，其他國家機關也應該實行民主集中制。民主集中制是政體、是制度，也是工作方法。”[25]171因此，民主集中制原則被寫入1954年憲法總綱，規定所有國家機關“一律實行民主集中制”。1982 年憲法又進一步從“人民與國家權力機關的關系”“國家權力機關與其他國家機關的關系”和“中央國家權力機關和地方國家權力機關的關系”等三個方面，對民主集中制的內容予以具體化③。作為“國家權力組織和運行的基本原則”[26]，民主集中制不僅體現了我國“橫向”權力配置中“分工不分權”的特質，而且取代議行分立理論成為集體行使職權原則的邏輯前提，實現了對這一原則的內涵重構。也就是說，人民代表大會實行的集體行使職權原則，其依據不是議行分立的功能分化，而是民主集中制。因此，準確把握民主集中制的核心內涵，就成為理解集體行使職權原則的關鍵。

那么，什么是民主集中制呢？從規范層面講，民主集中制從來就是“一個存在多種可能性的、具有開放性的相對原則”[22]，其目的在于構建“一個既專業分工又能形成強大合力并彼此配合的國家機構工作秩序”[27]。彭真在1982年憲法修改草案報告中曾將民主集中制的組織原則歸納為三個“方向”和“要求”：“第一，使全體人民能夠更好地行使國家權力。”“第二，使國家機關能夠有效地領導和組織社會主義建設事業。”“第三，使各個國家機關更好地分工合作、相互配合。”[21]概括起來講，民主集中制的組織原則就是要實現“民主合法性”和“治理有效性”這兩個目標的“雙重統一”[27]。如在國家權力機關與其他國家機關之間的分工關系中，基于民主合法性和治理有效性的要求，人民代表大會行使的職權“乃是在國家政治生活中具有決定性意義，足以表現國家的一切權力屬于人民這個最根本的實質的權力”[23]。其他非決定性的權力則交由其他國家機關分工負責，而人民代表大會則通過任免權和監督權對這些機關的活動產生影響，使它們從屬于自己。再如，由于民主集中制的組織原則也適用于國家機關內部④，所以人民代表大會內部在保證民主合法性的前提下，也可以基于治理有效性的需要建立適度的分工。人民代表大會與其常務委員會之間的職權劃分，就是一個典型的例證。常務委員會由人民代表大會從代表中選舉部分代表組成，其與國外議會常設委員會的區別就在于，常務委員會是“握有實際權力的機構”，在代表大會閉會期間經常性地行使代表大會的部分職權。因而，有人把人大常委會別稱為“議會中的議會”[15]235。之所以作如此的制度安排，其依據就在于民主集中制。一方面，由于我國人口眾多，所以人大代表的人數不宜太少，“太少了不足以體現應有的代表性”[28]。但是人數多了，就“不便于經常進行工作、行使職權”[29]149。若所有工作均采取集體行使權力的會議方式進行，“勢必會影響工作，甚至耽誤大事”[30]。于是，人民代表大會設立常務委員會，將一部分職權交由其行使，就成為保證國家權力機關有效、連續開展工作的必要之舉。另一方面，常務委員會對人民代表大會負責并報告工作，其行使的職權既沒有超越也沒有削弱人民代表大會的作用，人民代表大會依然保留著“必須和應當”由其行使的職權[29]150。可以說，無論是在人民代表大會與其他國家機關之間，還是在人民代表大會內部，前述職權劃分的目的都是為了保障人民代表大會能夠“集中力量處理好必須由它處理的重大問題”[29]146-147。

由此可見，民主集中制并不糾結于國家權力的功能差別，而是“更加務實地思考國家功能的有效實現”，主張“以靈活而開放的方式來保證權力行使的正確性”[22]。在民主集中制下，集體行使職權原則是針對那些具有決定意義的職權而言的，它要求人民代表大會及其常務委員會在行使具有決定意義的職權時必須堅持以全體會議的方式作出決定，但并不反對在民主集中制前提下進行合理分工，將那些非決定性的職權交由工作機構行使。從這個意義上講，集體行使職權原則非但不構成反對街道人大工作機構對外行使職權的理由，其所依據的民主集中制反而是肯定這種內部分工的理論基礎。《地方組織法》（2015年修正）第五十三條第三款明確常務委員會可以設立街道人大工作機構，不僅是對建立這種內部分工的確認，而且從形式和實質兩個方面對其職能定位予以明確。

三、作為工作“機構”的形式功能

在人大組織內部的分工中，常務委員會占據特殊地位并具有獨特的組織形式。無論是在憲法中還是在組織法中，人大常委會均被界定為人民代表大會的“常設機關”。彭真更是明確指出：“人大常委會是權力機關，也是工作機關。”[31]而街道人大工作機構并沒有被界定為“工作機關”，而是被稱作“工作機構”。由此帶來的疑問是，不同的組織形式是否代表不同的功能？“機關”與“機構”這兩種組織形式是否構成組織分工的一種限定？是否意味著只有“機關”才能獲得分工而對外行使職權，而“機構”則不能取得這種地位？為此，有必要對這兩個概念加以分析。

從詞義上看，機關與機構的內涵極為近似，只是后者比前者更為寬泛：機構“既指機關、團體等工作單位，也指其內部組織”。而機關僅“指辦理事務的部門”[32]。這種語義差別在法律條文中展現出一定的區分功能。以現行憲法為例，首先，“機構”一詞出現在憲法第三章的章名“國家機構”之中，用來指代全部的國家政權組織⑤。此處的“機構”在內涵和外延上廣于“機關”，是所有機關的總稱。其次，現行憲法以“機關”來表示國家機構中的某一具體組織。如現行憲法第八十五條規定，國務院是“最高國家行政機關”。再次，在“機關”概念之下，現行憲法又以“機構”來表述特定機關的組成部分。如憲法第八十九條規定，國務院有權“審定行政機構的編制”。這里的“行政機構”表示的是行政機關的內部組成部分，包括“國務院各部委、各直屬機構、各辦事機構以及省級國家行政機構”[25]389。現行憲法如此交替使用“機構”和“機關”，其目的就在于建立區分，以達到“內容層次分明、條理清楚之效果”[25]389。當然，這種交替使用也并非全無規律。相對而言，“機關”往往是具備外部性的對外辦事部門，“機構”則常常因欠缺這種外部性而被用于指代部門的內部組織。例如根據《人民法院組織法》（2018 年修訂）的規定：“人民法院是國家的審判機關。”“人民法院根據工作需要，可以設必要的審判輔助機構和行政管理機構。”在此，“機關”是更為獨立的組織形式，而“機構”則是“機關”的組成部分。更明顯的一個例子是現行憲法對于審計署的稱謂。按照機關和機構交替使用的規則，審計署作為國務院的一個組成部門，本應被稱為“機構”。但現行憲法卻在規定國務院“是最高國家行政機關”之后，依然使用了“審計機關”的稱呼。這既體現了審計署的相對獨立地位，也表明了“機關”一詞的特殊含義。

那么，“機關”較之于“機構”在內涵上所具有的這種外部性特征，是否因此而獲得較為特殊的法律地位？對此問題，在理論上有所謂“機關人格肯定說”和“機關人格否定說”的爭論。機關人格否定說認為，“國家機關之行為，僅為代表國家之行為，其自身并無存立之目的，未具法律上之人格”[33]151。持此論者主張，國家“不當然即具有行為能力”，欲使之“具備行為能力則必先使其設置各種組織不可”[34]。因此，國家設立的機關和機構，在本質上等同于企業法人內部設立的股東會議、董事會和總經理等組織機構，它們都是一種內部組織，在組織法上沒有獨立的法律地位。與這種觀點相反，機關人格肯定說則認為，“機關亦系法律上權利義務之主體，而不僅為國家之工具”[33]150。受機關人格肯定說的影響，“機關法人”概念在1986 年制訂的《民法通則》中首次引入我國⑥，2020 年通過的《民法典》將之明確列為特別法人的類型之一。于是，國務院和地方各級人民政府以及國務院各部委、地方政府的各委、辦、局等，皆成為彼此獨立的機關法人，“可以從事為履行職能所需要的民事活動”（《民法典》第九十七條）。而行政法學界也以機關法人概念為模板，發展出了“具有民法底色”的行政主體理論[35]10。根據這一理論，行政主體是指“享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能夠獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織”[36]。在這個意義上，機關在民法和行政法上“連成一體”，被賦予某種特定地位：作為機關法人，是民法上權利義務的承擔者；作為行政主體，是行政法上權利義務的承擔者[35]112。但同時也必須承認，爭論并未因此停止，不僅持相反意見者大有人在，如有學者從大陸法系公法人與行政主體理論出發，主張“國家機關不應當具有法人和行政主體地位，國家才是法人和行政主體”[37]，而且在立法上我國也沒有否定國家作為權利主體存在的可能⑦。因此，想當然地賦予“機關”以主體資格，必將危及國家作為統一體的存在，這在理論和實踐中均難以接受。

機關人格問題之所以在我國爭論不休，與我國國家機構實行以“分工不分權”為特征的民主集中制有關。在“分工不分權”的國家權力配置體系下，國家機關之間、國家機關內部組織之間的職權劃分不是以分權制衡為基礎的，而是在國家權力集中統一行使下的分工關系。這就決定了前述兩種學說在我國的說服力均有所欠缺。一方面，機關人格肯定說雖然能夠體現國家機構內部的職能分工，但是該學說往往以確認分權為條件，并以此作為機關人格的基礎。例如，國外較為系統的行政主體理論，就是“對其本土上已經形成的地方自治分權和公務分權之現實的反映”[38]。而我國的國家機關建立在反對分權的基礎之上，因此機關人格肯定說在我國無法使機關獲得獨立的主體性地位。在這個意義上講，借鑒和引入國外行政主體理論的努力，必然因缺乏分權基礎而“難于自圓其說”，其結果只是“將沒有‘主體性’的組織稱為主體”[39]。而另一方面，若就此否認機關的主體性地位，采取機關人格否定說，則未免矯枉過正，難以適應國家權力在國家機構內部合理分工的實際。機關人格否定說以傳統的法人學說為基礎，已然無法應對日益分化的現代生活。面對龐大的國家機構，只承認國家的法人地位而排除所有內部組織的主體資格，不僅難以適應現代國家職能分工的現實需要，也與我國以政企分開為基礎的政府體制改革相背離[40]。由此可見，從組織意義上界定“機關”，在我國并不是一條可行的道路。

事實上，真正有別于機構的“機關”，不是“組織意義上的機關”，而是“功能意義上的機關”⑧。我國的“機關法人”概念和行政主體理論，正是在功能意義上展開的。具有機關法人資格或行政主體地位的“機關”，并不需要有特殊的組織形式，而是必須具備相應的“功能”。機關并不是因被稱作“機關”而獲得獨立的主體資格，而是必須在一定的外部法律關系下才能予以認定。在民法上，機關法人資格的獲得并不取決于其組織形式，而是歸屬于“承擔行政職能的法定機構”（《民法典》第九十七條）。而在行政法上，具有行政主體地位的主要是但不限于行政機關，也包括法律法規授權的機構和組織，關鍵要看其是否對外履行行政職能。也就是說，“并不是所有的行政機關都具有行政主體地位。有些行政機關的權限僅及于行政組織內部，如行政組織中的參謀咨詢機關，它們不能直接對外管理，不是行政主體”[41]112。正因為如此，“機關”與“機構”概念在我國雖有差別，但并非不能逾越。盡管機構并非組織意義上對外的辦事部門，但是其同樣可以經由法定授權而獲得機關法人資格或行政主體地位。我國立法中“機關”與“機構”概念的這種異同，在地方組織法中也有充分的體現。例如，《地方組織法》（2015 年修正）第六十八條第三款將街道辦事處界定為“派出機關”，而不是“派出機構”⑨。就組織形式而言，派出機關的確有別于派出機構：前者是“一級人民政府在一定行政區域內設立的派出組織”，由于實際上“履行著一級政府的職能”，所以“其管理的事務十分寬泛”；而后者是“由政府工作部門根據需要在一定行政區域內設立的派出組織”，是工作部門職能的延伸，“因而其職能較為單一”[42]。但從法律地位上看，兩者的區別并不顯著。派出機關未必一定具有行政主體資格，派出機構也未必一定不具有行政主體資格。有學者甚至將地方政府的派出機關和政府部門的派出機構統稱為“行政機關的派出機構”，認為其“能否成為行政訴訟的被告，應當視該機構設立和行使職權的依據而定”[43]。也就是說，無論是派出機關還是派出機構，是否具有行政主體資格，均依賴于“有法律法規的明確授權”[41]120。

以此觀之，街道人大工作機構的組織形式并不構成其承擔內部分工、對外行使職權的當然限制。人民代表大會內部的職能分工，不僅涉及常務委員會這樣的“工作機關”，也涵蓋專門委員會等“工作機構”。常務委員會所行使的廣泛職權，來自憲法和組織法的明確授權；而專門委員會等內設工作機構也可以在獲得授權的前提下對外行使職權。例如，《地方組織法》（2015年修正）第三十條第三款就規定各專門委員會“對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議”，就是一個典型的例子。這里規定的“調查”“建議”，實際上賦予了專門委員會相對獨立開展工作的職權，帶有顯著且直接的外部法律效力，這表明“專門委員會具有獨立身份，可以對外開展法定授權范圍內工作”[44]。再如《立法法》（2015年修正）第六十四條規定，“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案”。這種法律詢問答復“雖然不具有法律解釋的法律效力，但其對法律的理解是比較權威的，各部門、地方應當把它作為理解執行法律的指導依據”[45]。全國人大常委會法律工作委員會因此取得相應的明確授權，“對各省、自治區、直轄市人大常委會及中央和國家機關有關部門提出的有關法律方面問題的詢問”，“以一問一答的方式進行的專業性回答”[46]。在這個意義上講，街道人大工作機構是以內部合理分工為基礎設立的，能以明確授權為條件相對獨立地對外行使職權。

四、作為“工作”機構的實質功能

從《地方組織法》（2015 年修正）第五十三條第三款的規定來看，街道人大工作機構的法定職責包括列舉事項和交辦事項兩個部分。列舉事項包括“聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見”等事務性職能，是對以往代表聯絡機構工作的承襲⑩，因而并不構成其對外行使職權的依據。而交辦事項是指“辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作”，盡管用語簡練，但內涵卻可能十分豐富。其中是否涉及對街道人大工作機構實質功能的“授權”，則有待進一步檢驗。事實上，對于人大常委會所設機構能否像專門委員會那樣在“授權”的基礎上行使職權，一直存有爭議。

反對意見認為，常委會工作機構僅承擔事務性工作，其在性質上有別于專門委員會。如有學者指出：“專門委員會具有雙重的性質，對人民代表大會及其常委會來說，它是工作機構，但對它自己的工作部門和辦公廳來說，它又是具有一定職能性質的機關，可以說它是一種準職能機構或半職能機構。”[15]根據這種意見，地方人大的組織機構內就有嚴格區分工作委員會和專門委員會的必要：工作委員會是“人大常委會的辦事機構”，其組成人員不一定是人大代表，而由常委會任命，因此“其工作性質也就是非職能性的”，“完全是工作、事務性機構”。而專門委員會是“代表大會的工作機構”，其組成人員是代表大會選舉產生的人大代表，“這一機構是代表大會的一部分，其工作性質也就是半職能性機構，可以行使憲法法律賦予人民代表大會的職能性職權，如提出議案，審查議案等”[15]。受這種性質分類影響，1995年《地方組織法》修訂后由省、自治區人大常委會設立的地區人大工作機構，就被認為是一種辦事機構。當時較為官方的意見認為：“省、自治區人大常委會交給地區人大工作機構辦理的事項只能是屬于工作性質的事項，不能把屬于省、自治區人大常委會職權范圍內的事項交給地區人大機構辦理。”[17]若按照這種邏輯類推，那么街道人大工作機構也只能是辦事機構，其職責權限將十分有限，僅限于處理非職權類工作，不可能包含對外行使的職權。

那么，專門委員會和常務委員會所設工作機構之間是否存有此種區別呢？為此，有必要首先弄清常務委員會與專門委員會之間的關系，人大常委會行使職權究竟是依托專門委員會還是其工作機構？如前所述，常務委員會和專門委員會本質上都是常設委員會。無論是常務委員會還是專門委員會，其設立的宗旨均在于“加強”和提升人民代表大會的“效能”[29]。在民主集中制原則下，兩者與人民代表大會之間均存在一定的分工關系。只是專門委員會的分工立足于職權行使的過程，享有“協助”行使職權的權力?，其主要職責是決議通過前研究、審議和擬定有關議案。而常務委員會則直接行使人民代表大會的部分職權，其中既包括部分“人大保留職權”，即由人民代表大會保留行使但基于緊迫性的考慮，而在閉會期間委托常務委員會行使的職權，如全國人大常委會行使的部分立法權、人事任免權和重大事項決定權等；也包括“人大授予職權”，即人民代表大會不再行使而授權常務委員會行使的職權。常務委員會的這種分工不可避免地帶來兩個結果：一是常務委員會在人大內部取得優勢地位，在人大閉會期間領導各專門委員會開展工作，而各專門委員會有協助常務委員會工作的職責。二是造成了人大制度上的構造難題：常務委員會直接代行人大職權雖然更為有效，但在民主性和代表性上又有所欠缺。正如有學者所說，常務委員會“自其產生之日起便隱含著一種民主性與有效性的張力”[47]。因此，為消解這種緊張關系、實現民主性和有效性的協調，就必須在制度上確保和強化人民代表大會的權威地位，建立制約常務委員會職權行使的機制和程序，從而避免出現因過分強調常務委員會有效運作而有損民主性和代表性的局面。在這個意義上，專門委員會協助常務委員會履行職責的重要性就顯現出來了。由于專門委員會是由人民代表大會經選舉產生的人大代表組成的，具備一定的民意基礎。所以，對于常務委員會而言，在人民代表大會閉會期間，依托專門委員會而不是其內設工作機構行使有關職權，實際上是彌補常務委員會代表性不足、確保和強化人民代表大會權威地位的重要組織形式；而對于人民代表大會來講，通過專門委員會行使提案和審議等職權，在程序上對常務委員會代行代表大會職權作出制約，是人民代表大會維護自身權威、防范常務委員會行使職權出現越權違憲行為的必要手段。

可見，人民代表大會設立專門委員會并使之協助常務委員會開展工作，實際上是一種防范常務委員會濫用權力的事中監管措施。因此，強調常務委員會必須依托專門委員會行使職權，其所設工作委員會只能是辦事機構的觀點，對于維護和加強人民代表大會的權威地位有著重要的制度意義。但同時也必須看到，這種意義在常務委員會行使不同性質的職權時是有所區別的。只有在常務委員會代行部分“人大保留職權”時，依托專門委員會協助行使職權的制度意義才凸顯出來——此時若以內設工作機構取代專門委員會開展提案、審議等職能性工作，就有越權的嫌疑。但倘若常務委員會行使的是“人大授予職權”，而不是“人大保留職權”，那么上述意義就有所限縮。從性質上講，常務委員會行使的“人大授予職權”是在民主集中制原則下的內部分工，以“保留”應當由人民代表大會行使職權為前提，不會“降低或削弱”人民代表大會的作用，反而可以使人民代表大會“集中力量處理好必須由它處理的重大問題”，可以“更好地”發揮人大作用[29]。因此，常務委員會在行使“人大授予職權”時，可以依托其內設機構開展職能性工作，而不必依托專門委員會的協助。當然，在實踐中由于受專門委員會數量和規模的限制，所以常務委員會設立工作機構協助其行使“人大授予職權”的必要性就顯得日益迫切。根據《地方組織法》（2015年修正）的規定，地方人大常委會行使的“人大授予職權”主要包括：領導或者主持本級人大選舉、監督一府兩院工作和聯系本級人大代表等內容?。而這些職權，也正是常務委員會交辦街道人大工作機構處理的工作事項。在這個意義上講，街道人大工作機構辦理“監督、選舉以及其他”交辦工作的規定，其實質在于設定明確的權限范圍。一方面，所謂“交辦”是從內部視角對職能分工的規定，其中當然可能包括對職權的委托與授予?；另一方面，交辦事項有明確的限制，僅限于協助常務委員會行使“人大授予職權”范圍內，不得涉及“人大保留職權”范圍內的職能性工作。據此，有地方將交辦事項的范圍擴大到“聽取和討論街道辦事處和縣級人民政府有關部門、司法機關派駐街道工作機構有關工作報告”“組織對街道辦事處和縣級人民政府有關部門、司法機關派駐街道工作機構的工作進行評議”?，是不恰當的。因為這些職權雖然也屬于常務委員會的職權范圍，但在性質上屬于“人大保留職權”的領域，只能交由專門委員會協助工作，而不宜交給常務委員會工作機構辦理。

由此可見，所謂“工作機構”只能處理事務性工作的說法并不恰當。對于常務委員會的內部組織，1979年《地方組織法》僅規定可以設立“辦事機構”，既未規定任何形式的工作委員會，也沒有提及工作機構?。1995 年《地方組織法》在此基礎上增加規定，常務委員會還設立“其他工作機構”。之所以做如此的增補，原因有二：一是“辦事機構”被限定于事務性機構，而無法適應各地設立“法制工作機構、人事選舉聯絡工作機構等”組織的現實需要?。二是1995年《地方組織法》新增“設立代表資格審查委員會”和“組織關于特定問題的調查委員會”的規定。“其他工作機構”是指除代表資格審查委員會和調查委員會外，由常務委員會設立的處理職能性事務的內部組織。因此，常務委員會所設機構在法律性質上可以分為兩類：一類是專門處理事務性工作的“辦事機構”；另一類是帶有職能屬性的“工作機構”。由此可見，當2015 年《地方組織法》增加常務委員會“可以在街道設立工作機構”的規定時，“工作機構”的含義實際已經比較明確，是負責處理職能性事務的“工作”機構，而不是僅處理事務性工作的“辦事”機構。

五、結語

“隨著我國城鎮化進程的加速，街道數量增加，在經濟與社會發展中的作用加大，成為區、市、縣基層工作的主戰場”[4]，如何補齊街道人大工作缺乏組織保障的制度“短板”已顯得尤為迫切。《地方組織法》（2015年修正）第五十三條第三款授權人大常委會創設街道人大工作機構，開啟了補齊這一制度“短板”的組織創新之路。這一條款不僅確認了人大常委會通過設立街道工作機構建立合理分工的合法性，而且明確了該機構的組織形式和權限范圍，使之成為能夠協助人大常委會行使“人大授予職權”的工作機構。據此，有必要進一步推動制定街道人大工作條例?，為其建立健全相應組織機制和工作規范，充分發揮街道人大工作機構在基層社會治理中的獨特作用，使之成為縣（市、區）人大常委會開展街道人大工作、加強對街道辦事處法律監督的重要助手和支持力量。街道人大工作機構的發展與完善，既是十九屆四中全會所提出的“構建基層社會治理新格局”的應有之義，也是我國人民代表大會制度理論具有強大生命力的充分體現。

注釋：

①隨著城鎮化進程的提速，全國鄉鎮數量急劇下降，由1996年底的45227個減少至2016年底的31755個，減少13472個，降幅為29.8%。減少的鄉鎮有一部分是因為鄉鎮合并，也有一部分是因為改設街道。每撤并一個鄉鎮，就減少40名代表名額基數，從而造成鄉鎮人大代表數量大幅減少。沈春耀：《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法（修正草案）〉的說明》（2020年10月13日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議），載中國人大網，網址：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/0 d0e5dca30a541d6a49c3927875afecc.shtml，最后訪問時間：2021年1月11日。

②王晨指出：“鄉鎮改設街道后，有一些地方同志提出，能否在街道也設立人大。這涉及我國基層政權建設的構成，是一個較為復雜的問題。”因此，這種設想在目前并不具有可行性。參見《王晨談選舉法修改》，載“全國人大”微信公眾號，網址：https：//mp.weixin.qq.com/s/ZsncGp5giVXm--tOYy eS3w，最后訪問時間：2020年1月11日。

③1982 年《憲法》第三條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”

④有學者認為民主集中制并非適用于國家機關內部的原則，參見劉松山：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008 年版，第77 頁。不過參與1982 憲法修改的許崇德教授和肖蔚云教授均認為民主集中制原則也是國家機關內部組織和活動的原則。參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社2010 年版，第145 頁；肖蔚云：《新憲法對民主集中制原則的發展》，載《法學研究》1983年第1期，第10頁。

⑤1954 年制定憲法時，草案初稿曾用過“國家權力的組織”“國家機關”等概念。但考慮到“國家權力的組織”容易和“權力機關”，特別是容易和“國家權力機關”混淆，“機關”一詞含義也太空泛，最后還是采用了“國家機構”一詞。參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第293頁。

⑥《民法通則》第三節規定了機關、事業單位和社會團體法人三種類型。第五十條規定：“有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格。”“具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格。”

⑦我國在立法上，明確規定“國家”成為權利主體的情形主要是兩類法律。第一類法律是關于國家可以成為特定財產的權利主體。比如土地所有權、水資源所有權、野生動物資源所有權、文物所有權等。關于國家作為權利義務主體的另一類法律是關于國家要承擔的義務和責任的規定。例如，《國家賠償法》明確規定了國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權利造成損害時，國家應當承擔賠償責任。參見葛云松：《法人與行政主體理論的再探討》，載《中國法學》2007年第3期，第94—95頁。

⑧德國學者毛雷爾界分出兩種意義的機關：“組織意義上的機關”和“功能意義上的機關”。而后者“是指所有的、有權在外部關系中采取具體行政主權措施的機構”。參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第509頁。

⑨“派出機關”和“派出機構”曾在我國立法中混用。1954年《地方組織法》第四十二條最早以“派出機關”指稱由上級政府設立的“專員公署”“區公所”和“街道辦事處”。但是，1978 年《憲法》第三十四條第三款又將按地區設立的“行政公署”稱作“派出機構”。到1979 年《地方組織法》再次恢復“派出機關”的說法，以此指代“行政公署”“區公所”和“街道辦事處”等組織。“派出機關”在詞義上正式區別于“派出機構”，始于1990 年《行政復議條例》中的具體規定。該條例第十四條為明確行政派出組織的復議機關，將地方人民政府的派出組織稱為“派出機關”，而將人民政府工作部門的派出組織稱為“派出機構”。這種區分帶來了稱謂上的明顯改變，此后“實踐中把公安派出所、工商派出所稱之為派出機關，或者把街道辦事處稱之為派出機構，都是不準確的”。參見國務院法制局：《行政復議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第48頁。

⑩代表聯絡機構的工作，“包括組織代表學習培訓；進行代表公示，向選民公布代表聯系方式；組織代表向選民述職，深入選區聯系選民，聽取選民意見建議，幫助選民解決實際問題等”。席文啟：《人民代表大會工作十五講》，紅旗出版社2016版，第265頁。

?如有學者從分析專門委員會在人民代表大會制度中的地位與作用出發，認為專門委員會享有監督權等職權。該學者認為，專門委員會作為“全國人民代表大會設立的負責管轄某一專門方面事務的常設工作機構，享有協助全國人大及其常委會行使包括監督權在內的各項職權的權力”。專門委員會審議決定的事項，盡管“并不對被監督的機關發生完全的、直接的法律效力”，但是“通過被監督機關自己糾正的方式”，可能“實現專門委員會監督的效果”，同時也“構成全國人民代表大會及其常務委員會最終監督決定的基礎”。參見周偉：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第619頁。

?《地方組織法》第四十四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行；（二）領導或者主持本級人民代表大會代表的選舉；（三）召集本級人民代表大會會議；（四）討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；（五）根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更；（六）監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見；（七）撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議；（八）撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；（九）在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免；在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選；決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案；（十）根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案；（十一）按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準任免下一級人民檢察院檢察長；省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名，決定在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長的任免，根據省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免；（十二）在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務；（十三）在本級人民代表大會閉會期間，補選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個別代表；（十四）決定授予地方的榮譽稱號。”其中第（二）（三）（六）（七）（八）（十）（十一）（十四）屬于“人大授予職權”。

?有觀點據此認為“交辦”是對“授權”的否定，因為“交辦”和“授權”是“完全不一樣的”行為。參見李伯鈞：《街道人大工作機構若干問題研究》，載《人大研究》2019年第7期，第7頁。然而，這種理解未必合理。因為《地方組織法》第五十九條和第六十一條就規定，下級政府可以根據上級國家行政機關的“交辦”而獲得職權。所以從用法上講，“交辦”也可能是授權過程的另一種表述。《地方組織法》第五十三條第三款以“交辦”取代“授權”，目的是“更為簡明扼要、通俗易懂”地體現街道人大工作機構受常務委員會領導的法律關系，但并未排除“交辦也是一種授權”的可能。況且，作為2015年《地方組織法》修改的重要依據，經中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》卻將之明確界定為“授權”。

?《浙江省街道人大工作條例》（2019年11月29日）第十條第（一）（四）項的規定。

?這里的“辦事機構”在詞義上并不明確，廣義上可以包含各種性質的內部組織。有學者就將全國人大常委會依據全國人大組織法設立的辦公廳和工作委員會，都歸為“人大常委會辦事機構”。該學者還認為，工作機構和辦事機構“沒有嚴格的界說”，都可以“在統稱的意義上使用”，“指的都是為代表大會、常委會和專門委員會服務的機構”。參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第482頁以下。也有觀點就將辦事機構做狹義的解釋，僅理解為一種處理事務性工作的機構。如有學者認為：“常委會的辦事機構是為人民代表大會及其常委會、專門委員會、委員和人民代表行使職權，履行權利義務，更好地發揮作用的服務性機構。其具體任務是根據常委會委員、人民代表的意志，為人民代表大會、常委會的召開準備材料、安排會務，為主任會議討論研究決定問題，為各專門委員會提出、審議、討論議案作收集材料、提供法律依據和調查研究的工作，與人民代表，與‘一府兩院’的職能部門和下一級人大常委會的辦事機構進行聯系等工作。”參見寧乃如、張鵬池：《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉簡論》，黑龍江人民出版社1987年版，第128頁。

?時任全國人大常委會法制工作委員會副主任的喬曉陽撰文指出，原來地方組織法規定，縣級以上地方各級人大常委會可以設立辦事機構。實際中，縣級以上地方各級人大常委會除設立一個綜合的辦公廳或辦公室外，一般都還設立了其他一些工作機構，比如法制工作機構、人事選舉聯絡工作機構等，對加強地方人大建設發揮了積極的作用。為了使地方人大設立其他工作機構具有更加明確的法律依據，這次明確規定可以設立其他工作機構。參見喬曉陽：《關于選舉法和地方組織法的主要修改內容》，載《中國法學》1995年第5期，第60頁。

?一些地方已經出臺有關的地方性法規。如《福建省街道人大工作委員會工作規定》（2016年）、《重慶市區縣（自治縣）人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》（2016年）、《武漢市區人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》（2018年）、《江蘇省市轄區、不設區的市人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》（2019年）、《浙江省街道人大工作條例》（2019年）等。