推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)邁入新階段

張慶杰　曹忠祥

近日，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、自然資源部和國家開發(fā)銀行等5部門發(fā)布了《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》（以下簡稱《實施方案》），《實施方案》作為《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》的配套政策文件，準(zhǔn)確把握我國老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展的階段性特征，聚焦推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌謀劃相關(guān)措施，總體思路與國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應(yīng)，有利于推進示范區(qū)城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，有利于建成一批特色鮮明的先進制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市，有利于推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟布局。《實施方案》的出臺實施標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)進入了新階段。

一、承前啟后，示范區(qū)建設(shè)取得階段性成果

2016年，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、自然資源部、國家開發(fā)銀行等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，“十三五”時期，分兩批在具備條件的老工業(yè)城市和資源型城市支持建設(shè)了20個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)。過去的五年來，示范區(qū)建設(shè)采取了一系列有效舉措，已經(jīng)形成了較為完整的政策體系，取得了顯著的成效。2020年，結(jié)合年度評估和獎懲激勵，國家五部門發(fā)布《關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)2020年度評估結(jié)果及下一步重點工作的通知》，明確了“十四五”時期重點支持建設(shè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)，并增設(shè)河北正定高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、山西清徐經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等20個重點支持的縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)。

（一）多措并舉，形成合力

圍繞示范區(qū)建設(shè)有關(guān)部門出臺實施了多項舉措，有力推進了示范區(qū)的發(fā)展。一是出臺示范區(qū)年度評估管理辦法、表揚激勵實施辦法、專項資金管理辦法等，逐步建立了支持政策、改革創(chuàng)新、年度評估、獎懲激勵相結(jié)合的閉環(huán)政策體系和長效工作機制。二是加大政策資金支持力度，下達中央預(yù)算內(nèi)投資超過50億元，支持建設(shè)10個國家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、18個新興工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，支持6個省（市、區(qū)）開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點。三是開展年度評估并給予政策傾斜，先后推薦國務(wù)院表揚激勵57個城市，對于年度評估優(yōu)秀的示范區(qū)、示范園區(qū)、示范項目給予通報表揚，并且增加資金安排比例。四是組織現(xiàn)場經(jīng)驗交流，先后在四川自貢、湖北黃石、山東淄博、山西長治召開四屆現(xiàn)場經(jīng)驗交流活動，促進互學(xué)互鑒，交流示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗和做法。

（二）先行先試，成果豐碩

“十三五”時期，示范區(qū)城市搶抓機遇、奮發(fā)有為，以轉(zhuǎn)型發(fā)展為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市更新改造為重點，統(tǒng)籌推進創(chuàng)新能力提升、實體經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和民生保障改善，有效激發(fā)了城市發(fā)展活力和內(nèi)生動力，為全國工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級探索積累了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和做法。2021年9月，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)通知，推廣了示范區(qū)建設(shè)60條典型經(jīng)驗做法。一是創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)者。示范區(qū)城市建設(shè)了10個國家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、18個新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，建設(shè)了87個工程技術(shù)中心，促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展取得實效，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量增速達41.59%，高于全國26.9%的平均水平。二是推動新舊動能轉(zhuǎn)換的先行者。示范區(qū)城市鞏固提升了新能源、新材料、高鐵、船舶等高端制造領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈競爭力，打造戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建全局性產(chǎn)業(yè)鏈。改造和淘汰了大量落后產(chǎn)能和低效產(chǎn)品，全面實施工業(yè)技術(shù)改造，裝備制造、能源化工、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進一步向終端延伸，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益穩(wěn)步提升。三是發(fā)揮集聚輻射帶動作用的增長極。以增強綜合承載能力為導(dǎo)向，示范區(qū)城市綜合承載力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐力明顯提升，建設(shè)了一批區(qū)域性中心城市，推動區(qū)域經(jīng)濟布局和國家城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。四是低碳綠色發(fā)展的探路者。示范區(qū)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，PM2.5平均濃度改善幅度優(yōu)于全國2個百分點，大連、徐州、萍鄉(xiāng)等城市一般工業(yè)固廢綜合利用率已超過90%。

在看到進展和成效的同時，也應(yīng)該看到，示范區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展尚存在一些困難和問題，突出的表現(xiàn)在創(chuàng)新投入偏低、城市綜合承載能力不強、環(huán)境治理欠賬較多等。“十四五”期間，需要實施更加積極有效的舉措，持續(xù)推進示范區(qū)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、守正創(chuàng)新，推動新時代示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

《實施方案》深入貫徹落實國家“十四五”規(guī)劃《綱要》關(guān)于建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的要求，聚焦重點區(qū)域、重點領(lǐng)域、重點政策，注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，健全政策體系和長效機制，支持示范區(qū)城市協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市更新改造、綠色低碳轉(zhuǎn)型，持續(xù)增強內(nèi)生發(fā)展動力，引領(lǐng)帶動全國老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展。

（一）把握原則，明確目標(biāo)定位

《實施方案》在編制思路上，牢牢把握完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，突進高質(zhì)量發(fā)展的要求。一是著力推進創(chuàng)新驅(qū)動，通過創(chuàng)新能力和創(chuàng)新平臺建設(shè)，提高產(chǎn)品供給能力和供給質(zhì)量，推動產(chǎn)業(yè)鏈再造和價值鏈提升。二是著力協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域功能布局和城鎮(zhèn)功能定位，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是著力實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，建立綠色低碳的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，提高資源利用效率和清潔水平，形成綠色、低碳、循環(huán)的經(jīng)濟發(fā)展模式。四是著力推進開放合作，優(yōu)化政策環(huán)境、發(fā)揮市場機制，實現(xiàn)統(tǒng)一高效的市場監(jiān)管，打造服務(wù)型政府。五是著力保障改善民生，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市更新改造、綠色低碳轉(zhuǎn)型與民生保障相結(jié)合，更好發(fā)揮各級政府作用，更充分激發(fā)社會力量活力，更好實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，加快建設(shè)先進制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市，持續(xù)提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）突出重點，細化實化措施

《實施方案》注重創(chuàng)新性、針對性和可操作性。一是注重保持政策連續(xù)性，延續(xù)了“十三五”期間國家對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)采取的行之有效的支持政策。同時，緊密銜接落實國家“十四五”規(guī)劃《綱要》的部署，加大政策扶持力度，著力增強示范區(qū)城市內(nèi)生發(fā)展動力。二是突出重點內(nèi)容?！秾嵤┓桨浮分芯劢雇七M示范區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能提升、綠色低碳發(fā)展，重點從這三個方面對于“十四五”期間示范區(qū)建設(shè)進行了全面深入的部署。三是突出精準(zhǔn)分類。《實施方案》立足各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)城市特點，銜接創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、制造強國戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，落實碳達峰、碳中和工作要求，分類明確了各個城市在國家發(fā)展全局和區(qū)域發(fā)展中的功能定位。仔細閱讀可以看出，《實施方案》對于每個示范區(qū)城市的功能定位和重點任務(wù)都有明確表述，這有利于每個示范區(qū)都能明確在未來發(fā)展中的定位和任務(wù)。四是突出合力推進?！秾嵤┓桨浮访鞔_了一批支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)的含金量較高的政策，如繼續(xù)對真抓實干成效明顯的城市推薦國務(wù)院督查激勵，安排資金支持督查激勵城市和評估優(yōu)秀城市項目建設(shè)，加大土地、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、金融政策支持力度等，將對示范區(qū)城市推進高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動作用。

（張慶杰，國家發(fā)展改革委國地所副所長。曹忠祥，國家發(fā)展改革委國地所區(qū)域戰(zhàn)略研究室主任）