跨區域水污染治理中的地方政府合作研究—基于權力與利益的視角

朱飛（華東政法大學）

一、引言

改革開放以來，我國的經濟發展水平不斷提升，取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提高。然而我國的生態環境卻伴隨著經濟高速發展逐漸惡化，各種污染問題層出不窮，跨區域水污染問題尤為嚴重。2001年浙江、江蘇交界處水污染引起的筑壩事件，2005年松花江發生重大跨行政區水污染事故，這一系列的水污染問題都足以表明我國當前的跨區域水污染治理方式存在問題。當前我國針對跨區域水污染問題，仍然采取由各地方政府分散治理的模式，由于跨區域水污染這種區域公共問題的復雜性，傳統的治理模式難有成效，因此，其治理過程必將從傳統的單一治理走向合作治理。

二、跨區域水污染治理現狀及問題

《中華人民共和國水污染防治法》規定地方各級人民政府，應當對本轄區的環境問題負責，實行“統一管理與分級、分部門管理相結合”的體制[1]。因此，我國處理區域環境問題時奉行屬地管理原則[2]。屬地管理原則導致的主要問題就是在面臨跨區域污染問題時，各地方政府往往秉承著“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的原則，很少關心其它區域的污染問題。

當出現跨區域水污染問題時，問題往往更為嚴重。從公共經濟學的角度來看，跨區域水環境是介于私人物品與純公共物品之間的準公共物品[3]。跨區域水環境作為一種準公共物品具有兩種屬性，即區域性與利益外溢性，具體表現為：（一）由于各個地方的區位環境、經濟發展水平、支柱產業結構不同，區域內所產生的水污染問題也各不相同，不同地方的水污染問題呈現出明顯的區域性；（二）當跨區域水污染問題產生時，流域內的所有政府都會受到影響，污染會隨著水的流動擴散波及到各個區域，當上游區域的水環境受到污染時，下游區域往往承擔其污染所帶來的治理成本，承擔上游區域帶來的負外部效應，跨區域水污染往往呈現出明顯的利益外溢性[4]。

屬地管理原則面對跨區域水環境的區域性與利益外溢性時顯得無能為力。上游地方政府憑借著區位優勢，可能會出現對區域內水環境“只污染不治理”的情況，隨著水的流動污染成本將轉嫁到其它區域，而上游地方政府則獲得本地經濟發展優勢。因此，跨區域水污染治理僅僅通過單個地方政府是難以完成的，當前的地方政府治理模式無法解決跨區域水污染問題。只有通過流域內各地方的通力協作，對區域內水環境進行有效治理，形成區域環境的良性關聯，才能實現跨區域水污染治理的“共贏”。

三、傳統跨區域水污染治理困境

（一）“行政區行政”：跨區域水污染治理中的權力失調

“行政區行政”是指各地方政府按照既有的行政區劃去行使行政管理權力[5]。行政區劃設置形成的邊界成為地方政府行使行政權力的邊界，這種行政區劃帶來的剛性約束導致了“行政區行政”的現象。在傳統的跨區域水污染治理中，由于地方政府的行政權力無法跨區邊界行使給跨區域水污染治理造成了阻礙。

1.行政區劃設置下治理權力與范圍的不匹配

水污染治理權力與污染流域之間的不匹配是造成跨區域水污染合作治理困境的重要原因[6]。我國地方政府的治理權力是基于行政區劃設置的，行政區劃由人為劃分，而河流流域則是自然形成，這導致治理權力與污染范圍之間必然產生矛盾。根據《中華人民共和國水污染防治法》的規定，面臨跨區域水污染問題時，地方政府無法跨區域行使治理權力。同時，由于水的流動性而導致水污染具有擴散性和后發性，一旦發生水污染就會是流域內的跨區域問題，而且這種污染也不會當即顯現，這也導致跨區域水污染治理時的責任難以劃分。水污染治理中“誰污染誰治理”“解鈴還須系鈴人”的原則由于治理權力與范圍的不匹配難以適用，造成了各區域地方政府都不愿意投入財力、精力去治理水污染問題[7]，進一步加劇了跨區域水污染問題。

2.法律制度缺失導致治理權力的無法界定

地方政府在面臨跨區域公共問題時往往缺乏合作治理的法律依據。在地方政府合作治理跨區域的環境問題方面，我國的相關法律規定和條例幾乎還是一片空白，沒有談及各級地方政府在合作治理跨區域環境問題中的責任和權力等問題[8]。這導致地方政府在合作治理跨區域環境問題時合作權限不明確，不清楚哪些方面合作、怎么合作、合作到什么程度，在法律制度缺失的情況下，地方政府之間的合作也往往演變成“爭權誘責”的情形[9]。當面臨跨區域水污染問題時，各地方政府沒有可以依據的法律規定和條例，也沒有成熟的案例可以參考和借鑒，這就導致了地方政府在處理跨區域水污染問題時的相互推諉扯皮。因此，法律制度的缺失限制了跨區域水污染治理中地方政府的合作。

（二）“行政區經濟”：跨區域水污染治理中的利益沖突

“行政區經濟”是指各地方政府在行政區內組織經濟活動并進行經濟管理。“行政區經濟”是地方政府權力與利益相結合的結果，行政區劃設置形成的邊界成為行政權力行使的邊界，地方政府又在行政區劃形成的邊界內組織經濟活動。“行政區經濟”的一個突出特點就是地方政府對于行政區域經濟發展的自組織[10]，地方政府按照中央政府要求對行政區域內經濟發展有自組織職能，行政區域有自身相應的區域利益[11]。這一特點決定了區域政府追求區域內經濟發展，追求地方利益，面對跨區域水污染治理問題時，必然會出現地方政府利益的沖突。

1.追求地方利益難以達成有效的合作治理

在以經濟建設為主線任務的大環境下，地方政府往往不顧一切地追求經濟的高速發展，地方政府官員往往奉行著“唯GDP論”“GDP至上”的原則，忽視了對生態環境的保護和治理。面對跨區域水污染問題，由于治理成效的潛在性、收益的長久性等，導致地方政府不愿在此投入過多的財力、精力，水染污的擴散性也會導致地方政府潛在的避責行為。同時，績效考核制度下，地方經濟發展水平的高低與地方政府官員能否晉升有著直接的聯系，這更進一步促使地方政府盲目地追求地方利益最大化而忽視跨區域水污染的治理。地方政府追求地方利益會導致其參與跨區域水污染治理的動力不足，往往敷衍了事，難以達成有效的合作治理。

2.經濟發展水平差異導致利益目標的不一致

由于各地方經濟發展水平的差異，導致不同地方政府面對跨區域水污染問題時治理目標的差異[12]。經濟較發達地區隨著經濟發展水平的提高，慢慢地將關注的重點轉移到了環境保護和治理方面，并對此投入了較大的財力和精力。而經濟欠發達地區由于經濟發展水平較低，相較于環境保護問題更在意于如何提高地方財政收入[13]。經濟較發達地區對于環境保護的高需求與經濟欠發達地區對于經濟發展的高要求形成了矛盾，阻礙了跨區域水污染的治理，給各地方政府的合作治理造成了困境。

四、跨區域水污染合作治理路徑突破

（一）明確跨區域水污染治理權力行使

1.健全相關法律界定治理權力

當前地方政府在面臨跨區域水污染問題時，往往缺乏合作治理的法律依據而無從下手。因此，建立詳細、規范的跨區域水污染地方政府合作治理的法治體系尤為重要，主要從以下兩個方面著手：一是建立地方政府合作治理的橫向協調標準，對治理過程中協調的性質、具體方式、權力劃分、責任界定等詳細地進行規范和界定。通過協調標準的建立，讓地方政府在合作治理過程中有法可依、有規可循。二是完善跨區域水污染地方政府合作治理的糾紛解決機制，跨區域水污染問題主要依靠地方政府之間自行協調和上級政府的行政命令，地方政府往往存在自利行為，“地方保護主義”現象嚴重，有效的糾紛解決機制利于地方政府的合作治理。

2.賦權合作組織行使治理權力

跨區域水污染問題往往涉及的行政區劃較多，當前行政區劃約束下地方政府行政權力難以跨區域行使導致水污染問題難以解決。因此，應當構建治理跨區域水污染問題的合作組織，各地方政府將治理水染污問題的行政權力賦予該合作組織。地方政府作為合作治理跨區域水污染問題的參與者將某一種或多種權力交給合作組織，從而構建起區域一級的對于跨區域水污染問題的治理權力。其實質是“行政管轄權交易”[14]，這是地方政府進行跨行政區環境合作治理的權力基礎，其作用是通過區域管轄權的建構以彌補區域一級法定治理主體的缺失。

合作組織由各地方政府相關黨政領導牽頭組成，制定統一的跨區域水污染合作治理方案，對合作治理中的責任劃分、資源整合、部門合作、人員配備等進行安排。合作組織作為各地方政府合作的橋梁，促進合作主體協調共治，解決跨區域水污染問題。

（二）促進跨區域水污染治理利益融合

1.共同利益融合形成合作治理目標

利益問題是地方政府在合作治理跨區域水污染問題中的核心問題。地方政府存在追求地方利益最大化的動機，在這個過程中，便會與其合作治理跨區域水污染問題的行為產生沖突，因此促進地方政府合作治理跨區域水污染問題的利益融合是保障合作治理成效的根本。一是建立跨區域水污染合作治理利益共享機制，通過各區域地方政府環保稅收共享、人才交流培訓等，讓利益在合作主體之間共享；二是建立跨區域水污染合作治理財政合作機制，通過合作主體在財政方面的合作，為地方政府合作治理跨區域水污染提供支持和保障，跨區域水污染問題治理的長期性、公共性和外部性都需要合作主體充足的財政資金保證；三是建立跨區域水污染合作治理利益補償機制，需要對利益受損方進行合理的補償以彌補其損失，由此保證地方政府合作治理跨區域水污染問題的有效開展[15]。

2.弱化地方政府逐利動機

地方政府追求利益最大化是阻礙跨區域水污染問題有效治理的重要原因之一，而地方政府追求利益的根本原因在于當前的績效考核制度中對經濟發展指標的偏重和地方政府自身對于環境問題的不重視。因此，應當從優化績效考核體系和加強環境保護意識兩個方面去弱化地方政府逐利動機，推動跨區域水污染問題的合作治理。習近平總書記多次強調：“生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。”因此，建立科學的地方政府績效考核制度勢在必行，通過合理的評判標準將環境保護水平納入績效考核體系之中，實現地方的綠色發展。地方政府官員也應認識到生態環境保護的重要性，在環境保護方面投入更多的精力，為改善生態環境付出更多的努力。

（三）監督權力行使與利益融合

跨區域水污染治理權力的行使與利益的融合能夠有效地解決傳統治理面臨的困境，對其監督有利于維系合作主體間治理的穩定性與長久性。我國一直實行的是行政區行政，地方政府在轄區內擁有最高決策權，監督活動一般由上級政府進行，但是由于獲取信息不充分，上級政府的監督活動往往難有成效。因此，監督權力行使與利益融合一方面有利于推動跨區域水污染合作治理的進行，另一方面也有利于對于合作治理過程中出現的問題進行糾正。首先是應當形成監督權力行使與利益融合的多元主體。多元主體共同監督權力行使與利益融合能夠更加公平有效地解決合作治理過程中出現的問題。其次是要完善治理過程中的信息公開制度，將合作治理的計劃安排、執行情況、治理成效公開，讓社會公眾擁有知情權，充分掌握信息便于更好地監管。最后是要建立有效的問責機制，“責任政府”的理念要求建立官員問責制。不僅要對跨區域水污染治理過程進行監管，更要對其治理結果進行監管。對于治理過程中消極不作為的官員應當問責，追究其政治責任，執行不力造成嚴重損失的更應追究其法律責任。

五、結語

跨區域水污染作為區域環境治理中的突出問題，一直困擾和制約著我國區域經濟可持續發展和生態文明建設。地方政府長期奉行的屬地管理原則及跨區域水環境本身具有的區域性和利益外溢性，要求面對跨區域水污染問題時必須采取地方政府合作的方式。然而當前傳統跨區域水污染面臨著許多困境，基于權力與利益的視角分析，在“行政區行政”“行政區經濟”現象下治理權力失調與利益沖突是阻礙合作治理的重要原因。因此要想突破傳統跨區域水污染治理困境，需要明確跨區域水污染治理權力行使并促進其利益融合，最后通過監管確保治理成效，讓政府合作成為常態，共同致力于區域環境問題的解決。