國家治理現代化的實現路徑初探

朱劍

摘? ?要：基于政黨、國家和人民視角，從路徑規定、目標實現及價值取向三個維度深入分析我國推進國家治理現代化的路徑方式內在確立為黨的領導、依法治國以及人民當家作主的三者有機統一。在“三者有機統一”路徑規定基礎之上，國家治理現代化的目標實現展示為政黨、國家和人民三個層面。具體來看，最終要完成黨的治理現代化，維持國家-社會關系持續穩定以及實現人民群眾利益;由此我們可以發現，國家治理現代化的路徑規定與目標實現內含了政治秩序的穩定性、權力分配的公平性以及利益實現的人民性三重價值追求。

關鍵詞：中國共產黨;國家治理現代化;政黨;國家;人民

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.01.014

文章編號：1009-6922（2022）01-95-06

自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標以來，國家治理及相關研究成為一門顯學。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，全會對如何進一步推進國家治理體系和治理能力現代化做出了制度化安排，國家治理體系和治理能力現代化相關問題再次成為全黨和全社會關注的焦點。就意義和作用而言，“‘國家治理體系和治理能力現代化’旨在實現政黨、國家、社會等多元治理主體之間的協同、整合與創新，促進社會公平、高效、有序的發展”[1]。從我國政治發展實踐來看，政黨、國家和人民是分析我國國家治理現代化的三個有機構成要素，也可以說政黨、國家和人民是研究我國國家治理現代化繞不開的視角。從路徑規定來看，推進國家治理現代化要堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主三者有機統一;從目標實現來看，推進國家治理現代化旨在完成黨的治理現代化，維持國家與社會關系持續穩定以及實現人民群眾根本利益訴求;路徑方式規定與目標實現包含了三重價值取向，即推進國家治理現代化追求政治秩序的穩定性、權力分配的公平性以及利益實現的人民性。

一、國家治理現代化的路徑規定

從政治發展角度來看，“推進國家治理體系和治理能力現代化，是中國社會主義現代化建設進入新的發展階段的必然選擇”[2]。進入新時代，國家治理面臨許多新問題，必須通過治理現代化來解決這些新問題。我國國家治理現代化，既具有一般現代國家治理發展的普遍性，又具有中國特色的特殊性。因此，我國國家治理現代化不僅要符合現代國家發展的一般規律，更應該立足于中國特殊的國情。具體而言，在中國特殊國情背景下的特殊性，表現為政黨、國家和人民是國家治理現代化路徑規定的三大構成要素。從治理參與主體來說，推進國家治理現代化必須堅持政黨、國家和人民互動的多元主體參與。而堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主三者有機統一是我國國家治理現代化路徑確立的內在邏輯使然。

（一）參與國家治理的主體：政黨、國家和人民

實現國家治理現代化是一項復雜而艱巨的重大工程，對于擁有龐大人口數量的中國來說，“治理規模是中國國家治理所面臨的極大挑戰，其基本困難在于一統體制與有效治理之間的矛盾”[3]。而這種挑戰和困難伴隨著我國國家治理實踐的不斷深入得到越來越有效的解決。從中華人民共和國成立至今國家治理的歷史發展脈絡來看，我國國家治理模式不斷變化調整，從最初強調政治統治、政治管理到現在推進國家治理現代化，我國國家治理發展趨勢愈來愈呈現出主體自覺和主體多元互動共進的特征。主體自覺指政治參與主體權利意識不斷增強，在國家治理過程中主體參與治理的主動性和創造性得到越來越充分的發揮。而主體多元指治理參與主體的多元化，在國家治理過程中不再是以前的政黨“獨攬”、政府“做大”的局面，而是有越來越多的社會及其他力量參與到治理實踐當中。國家治理中“國家弱”和“社會弱”的局面得到改善。具體來看，國家治理不再把政黨作為唯一的治理參與主體，而是加入了國家和社會兩方面的力量。國家不僅僅是一個被治理的客體，而且成為新的治理的主體。各種社會組織、企業、個人等社會力量代表廣大人民群眾也成為治理主體。在我國國家治理實踐中，主體自覺促進主體多元，而主體多元體現和反映主體自覺，二者互相影響、同向作用，共同促進我國國家治理現代化事業向縱深發展。

（二）黨的領導、依法治國與人民當家作主的有機統一

國家和人民是國家治理現代化的不同參與主體，但這并不意味著各個參與主體在國家治理現代化過程中都扮演相同的角色以及擁有相同的地位。對于我國國家治理而言，“加強黨的全面領導是新時代國家治理現代化的根本保證;堅持人民當家作主是新時代國家治理現代化的出發點和歸宿;堅持依法治國是新時代國家治理現代化的基本方式;堅持‘三者有機統一’是新時代國家治理現代化的制勝法寶”[4]。

首先，黨的領導是實現國家治理現代化的根本保證。中國共產黨作為我國唯一的執政黨，既是國家治理現代化的創立者，也是國家治理實踐的引領者。中國“治理現代化首先要保證全面深化改革沿著中國特色社會主義道路的正確方向不走樣、不變形”[5]，這意味著在推進國家治理現代化過程中必須堅持黨的全面領導。因為只有堅持黨對國家治理現代化工作的全面領導，堅持將黨的領導貫穿國家治理現代化的全領域、全過程，才能將黨的意志和決策有效轉化為國家實施路線，從而扎實推動全面深化改革在中國特色社會主義道路上不斷向前發展，進而避免我國國家治理現代化事業發展步入封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路。

其次，依法治國是黨在治國理政過程中推進國家治理體系和治理能力現代化的基本方式。作為黨的一種執政方略，依法治國體現了民主政治運作方式的內在要求。將依法治國作為黨推進國家治理體系和治理能力現代化的一種基本方式，實際上就是將民主政治的運作方式應用到國家治理現代化當中，其目的，就是通過依法治國這種基本方式，最終實現國家治理的法治化和民主化。之所以這樣做，是因為，如果我們從系統論的角度來審視國家治理現代化，就會發現實現國家治理現代化需要“動力系統”和“制動系統”的協調與平衡，而法治作為“制動系統”的重要組成部分，通過實施依法治國可以改變傳統中國“人治”方式，將國家治理納入法治軌道，使國家更加依法有效運行[6]。 所以， 我們可以這樣認為，即堅持依法治國就是要讓國家治理現代化有法可依、有法可控、有法可用，防止國家治理現代化出現“變軌”“脫軌”和“失控”的情形，推動我國國家治理現代化事業健康良性發展。

再次，人民當家作主是推進我國國家治理現代化必須一以貫之的立場和原則。人民當家作主是由我國國家性質決定的，黨和國家的事業發展必須以人民當家作主為出發點和落腳點。作為黨和國家的重大事業，推進國家治理現代化必須堅持人民當家作主的立場和原則。在實踐操作中，要在堅持人民當家作主基礎之上，讓人民群眾成為國家治理現代化的重要推動者、利益共享者以及過程監督者。一方面，人民群眾是推進國家治理現代化的力量源泉，要發揮群眾路線優勢，依靠人民群眾力量實現國家治理現代化的奮斗目標;另一方面，推進國家治理現代化歸根到底是要實現廣大人民群眾的根本利益。除此之外，人民群眾作為過程監督者，黨領導并實現國家治理現代化需要對人民負責。

通過以上分析可知，黨的領導、依法治國與人民當家作主這三者之間的有機統一是推動我國國家治理現代化深入發展的制勝法寶。如果割裂開黨的領導、依法治國與人民當家作主三者之間的內在關系，就產生不了其應有的作用和效果。只有將三者有機結合起來，并且將其統一于國家治理現代化的偉大實踐才能最大化發揮優勢。

二、國家治理現代化的目標實現

國家治理現代化的目標是在堅持黨的領導、依法治國和人民當家作主三者有機統一的前提下逐步實現的，從“三者有機統一”的路徑來看，國家治理現代化的目標實現與黨的領導、依法治國和人民當家作主有著密切聯系。首先，在堅持黨的全面領導前提下，實現國家治理現代化的過程也就是黨實現自身治理現代化的過程。其次，堅持依法治國的基本方略有助于通過法治化手段厘清國家與社會之間的關系，實現國家治理法治化運作，進而維持國家與社會關系持續穩定。再次，在國家治理現代化中堅持人民當家作主地位的目的是保障和實現廣大人民群眾的根本利益。

（一）黨的治理現代化

從關系來講，黨的治理現代化與國家治理現代化基于中國政治發展實踐，二者相輔相成、共同促進。一方面，黨是推進國家治理的領導者，因此加強黨的治理對實現國家治理現代化尤為重要。另一方面，國家治理作為黨加強自身治理的實踐平臺，實現國家治理現代化過程即是推動并實現黨的治理現代化過程。從“國家治理現代化有助于促進黨的建設”[7]這一點來講，黨依托國家治理現代化實踐進行自我革命，不斷加強政治、思想、組織、制度等全方位建設。這有利于保持黨的先進性和純潔性，進而提高黨的執政能力和水平。因此，黨的治理現代化也可以作為國家治理現代化的一種目標，即國家治理現代化的效果實現。國家治理現代化要不斷完善黨的領導，而不是弱化、排斥黨的領導，這是國家治理現代化的內在要求。概言之，對于中國共產黨而言，國家治理是其發揮領導作用的實踐選擇，推進國家治理現代化包含黨的治理現代化目標的實現。

（二）國家-社會關系持續穩定

在國家治理現代化進程中，我們面對的一個重大理論和實踐問題就是國家與社會之間的關系問題。在現代國家成長過程中，國家與社會之間到底存在什么樣的關系，維持哪一種關系最好，學界并沒有統一定論。但是作為一種發展變化著的關系，國家與社會關系隨著社會變遷、經濟和政治發展不斷進行重塑。但是不管國家與社會關系如何發展，國家與社會之間的持續穩定狀態是政治發展追求的目標之一。對于國家治理現代化目標實現亦是如此。

從中華人民共和國成立至今，我國社會與國家之間的關系隨著時代變化不斷出現新態勢、新情況、新問題。當今世界正面臨著前所未有的大變局，中國特色社會主義進入了新時代。在這種歷史大背景下，國家與社會關系變得更加復雜多變，如何確保我國社會政治持續穩定發展成為一個重大并且迫切需要解決的課題。黨基于這種發展需求提出要實現國家治理現代化。由此也可以說，保持國家與社會關系和諧穩定是實現國家治理現代化的必然要求。從政治發展角度來看，戴長征等人也認為“國家治理現代化概而言之，就是指國家—社會關系的類型從占有—掠奪型或者統治—管理型向控制—協調型轉變的過程”[8]，即國家—社會關系達到一種持續穩定狀態。而這種持續穩定狀態意味著國家與社會不再是完全對立的關系，國家對社會不再是完全占有和掠奪的關系，在國家治理中國家與社會同是平等的治理參與主體，不管割裂開國家與社會哪一方面，那么結果必然是國家治理現代化的畸形發展。國家與社會協調運作，國家—社會關系持續穩定既是實現國家治理現代化的必要條件，也是實現國家治理現代化所要追求的目標。

（三）人民群眾根本利益的實現

人民群眾是國家治理現代化的核心主體，在國家治理現代化過程中要堅持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。人民群眾始終是實現國家治理現代化的決定力量。因此，實現廣大人民群眾根本利益理應成為國家治理現代化的目標之一。如果無法實現人民群眾的利益，那么國家治理就沒有真正實現現代化的目標。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！盵9]這表明人民群眾的利益訴求已經發生了改變，人民群眾已經不再滿足于物質財富的增長，而是越來越注重生活質量和幸福指數的提高，更加關注社會公平、社會貧富差距、環境污染等問題。解決這些涉及人民群眾切身利益的問題，更好滿足人民對美好生活的向往就是實現人民群眾根本利益這個目標?？傊聲r代“國家治理體系治理能力現代化的使命擔當是對實現人民美好生活需要的使命擔當?！盵10]人民對美好生活的向往是人民群眾利益要求的直接體現。因此，國家治理現代化在目標追求中也應該實現人民群眾對美好生活的需要。

三、國家治理現代化的價值取向

我國國家治理現代化的路徑規定及目標實現集中反映和體現了治理現代化的三重價值取向。其一，就一般意義而言，追求社會政治持續穩定發展是所有現代國家的共識并成為未來努力的方向。在我國堅持中國共產黨的領導，努力實現黨的治理現代化，就是要實現并維護黨對國家治理的絕對領導地位不動搖。只有這樣，才能實現社會政治穩定發展，進而維持國家—社會關系持續穩定。這包含了我國國家治理現代化在價值取向上追求政治秩序的穩定性;其二，從依法治國角度來看，在國家治理現代化過程中通過法治手段協調并實現國家—社會關系持續穩定發展，本質上反映了國家與社會之間權力分配的公平性;其三，在人民當家作主原則基礎之上實現人民群眾根本利益訴求，體現了國家治理現代化追求利益實現的人民性。

（一）追求政治秩序的穩定性

我國國家治理現代化在價值取向上追求政治秩序的穩定性。這一點既符合所有現代國家維持社會政治持續穩定發展的一般目標，也是中國特色社會主義政治發展道路所要體現的。

國家治理現代化是政治發展和政治文明進步的重要表現。政治發展的前提是確立有序的政治秩序，其目標是在有序的政治秩序下維持社會政治持續穩定發展。因此，國家治理現代化將政治秩序的穩定性作為一種價值追求是政治發展的必然要求。當然我們也應該了解，盡管“政治穩定是古往今來世界各國統治階級治國安邦的理想追求，也是現代世界各國完成現代化歷史任務的必要條件，還是政治發展的基本條件和重要目標之一”[11]，但是政治穩定是一種追求的過程，是動態發展著的。如果僅從政治秩序視角來看，政治穩定即維持現行政治秩序的持續穩定發展。不同于政治秩序的有序性，政治秩序的穩定性更側重于社會政治的持續穩定發展。

對于中國而言，國家治理現代化伴隨著我國社會政治發展的新要求和新問題而出現，從一開始就確定“國家治理現代化提出的邏輯起點和根本著眼點是為了保證國家長治久安和實現可持續政治穩定，并且其也能為可持續政治穩定的實現提供支撐”[12]。社會政治持續穩定是我國國家治理現代化的首要追求。如果沒有一個持續穩定的政治秩序，那么其他方面的目標和追求也將無法實現。而作為推進國家治理現代化的領導力量，黨的領導是中國政治發展的穩定器。黨的領導始終貫穿于國家治理現代化的方方面面，這也是國家治理現代化追求政治秩序穩定性的最大優勢。

（二）追求權力分配的公平性

國家治理現代化在價值取向方面還追求權力分配的公平性，這是由依法治國所決定的。依法治國作為實現國家治理現代化的基本方式，“關鍵是處理好權利與權力的辯證關系”[13]，即協調處理好不同治理參與主體的權力公平性分配。政治學意義上講的權力，即表述為政治權力、國家權力，或是公共權力。而權利主要表示為政治權利、公民權利，或民主權利等。權利是權力存在的基礎和來源，權力確立和保障權利。二者既相互聯系，又存在區別。通過依法治國方式讓國家治理現代化保持國家與社會關系的和諧穩定，其實質是要通過依法治國這一方式明晰和平衡國家權力與社會公民權利之間的關系邊界。協調平衡權力與權利關系，由此衍生出社會個體權利之間的協調與平衡，這體現權力所屬及分配之間的公平性。宏觀意義上講，“從國家治理變遷過程來看，中國國家治理是國家逐步分權給社會、放權于社會的漸變型動態過程，其實質是政黨、國家、社會與個人之間關系的不斷民主化”[14]。傳統的國家統治表現出“強政府弱社會”的特征，這主要體現為在國家治理運行之中國家政府的權力強大，而社會公民權利的作用和地位沒有充分顯現出來，有時甚至還存在國家政府權力吞噬社會公民權利的情況。這不利于社會及公民個體權利和利益的實現。隨著國家治理的深入推進，社會及公民發揮的作用越來越重要，而國家法律不斷完善給予社會及公民參與治理更多的保障。通過全面依法治國的實施，國家與社會、公民個體之間的權利得到更加公平地分配。

（三）追求利益實現的人民性

堅持人民當家作主的主體地位，堅持黨領導人民實現國家治理現代化，進而滿足人民利益訴求，在價值追求上體現了人民性。

首先，從人民當家作主來看，中國以黨建國方式開啟了現代化國家建設的新征程，在這個過程中堅持人民當家作主也就是奠定了人民群眾在國家中的統治地位。社會主義國家的本質規定了國家權力屬于人民，而通過國家治理現代化方式就是要確保人民掌握國家權力后能夠真正實現人民群眾的各種利益訴求，即解決如何統治的問題。在國家治理現代化過程中堅持人民的主體地位意味著國家治理堅持以人民為中心的發展思想。那么由人民當家作主引申出的以人民為中心“作為一種價值追求，集中體現了‘善治’的精神意蘊，是國家治理現代化的核心理念，指引了國家治理現代化的總方向，明確了國家治理的著力點和歸屬點”[15]。另外，現代國家最終還是要依靠制度來治理，因為制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。作為我國的建國原則之一，人民當家作主在我國憲法和法律中有明確規定，憲法和法律賦予了人民當家作主的制度屬性，使之貫穿于我國的各項政治制度。例如，我國憲法所規定的人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等各類政治制度保障并實現了人民當家作主的主體地位。這些中國特色社會主義政治制度為實現國家治理現代化的目標奠定了基礎，而國家治理又進一步完善了這些制度，它所體現出的人民性正是國家治理現代化追求的價值。

其次，從利益實現來看，中國共產黨不斷推進國家治理現代化的工作出發點和落腳點是維護和實現廣大人民群眾的各項利益。這主要是因為“中國共產黨作為馬克思主義執政黨，其初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興”[16]。如果從社會主義國家建設的本質和目的來看，“中國共產黨領導人民建設社會主義現代化國家的根本目的，就是通過發展生產力，不斷提高人民的物質文化生活水平，不斷促進人的自由而全面的發展”[17]。所以，我們完全有理由這樣認為，即黨的奮斗目標就是人民群眾的奮斗目標，黨在國家治理現代化過程中的利益實現就是人民群眾的利益實現?？傊?，在價值取向方面，以黨的全面領導為根本政治前提，并且在這一前提下堅持治理依靠人民、治理為了人民、治理成果由人民共享，這集中反映了國家治理現代化追求利益實現的人民性。

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